N° 179
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
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Annexe au procès-verbal de la séance du 9 février 2005 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'amendement à l'accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement , signé à Paris le 29 mai 1990, en vue d' admettre la Mongolie comme pays d'opérations , adopté à Londres le 30 janvier 2004,
Par M. Robert DEL PICCHIA,
Sénateur.
(1) M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir le numéro :
Sénat : 444 (2003-2004)
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Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi soumis à l'examen du Sénat a pour objet d'autoriser l'approbation de l'amendement à l'accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, signé à Paris le 29 mai 1990, en vue d'admettre la Mongolie comme pays d'opérations, adopté à Londres le 30 janvier 2004.
Huit des pays de la zone d'intervention de la BERD viennent de rejoindre l'Union européenne. Même si elle n'abandonne pas son activité dans ces pays, la BERD doit examiner un certain redéploiement de ses interventions dans des Etats où la transition est moins avancée.
C'est le cas de la Mongolie qui partage nombre des caractéristiques des pays de l'ex-URSS et dont la transition, bien qu'opérée dans la stabilité avec un accompagnement soutenu de la part de la Communauté internationale, est loin d'être achevée.
I. LA BANQUE EUROPÉENNE POUR LA RECONSTRUCTION ET DE DÉVELOPPEMENT, DE LA TRANSITION AU DÉVELOPPEMENT ?
A. LA BERD, UNE INSTITUTION FINANCIÈRE AU SERVICE DE LA « TRANSITION »
La Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la BERD a été créée sur la base d'un accord signé à Paris le 29 mai 1990.
Dans la continuité de l'Acte final d'Helsinki, elle avait pour objectif de « contribuer au progrès et à la reconstruction économique des pays d'Europe centrale et orientale et de favoriser la transition de leurs économies vers des économies de marché ».
Il s'agissait d'aider les pays de l'Est à passer d'une économie étatisée à une économie libéralisée.
A cette fin, les actionnaires 1 ( * ) mettent en place une « banque d'affaires publique 2 ( * ) » intervenant dans le domaine du financement des entreprises par des prêts ou des prises de participation lors de la création ou de la reprise d'entreprises pour aider les investisseurs à réduire leurs propres risques.
La Banque intervient sur un secteur spécifique, en complément des actions de la Banque mondiale, de l'Union européenne et de la Banque européenne d'investissement, cette dernière n'intervenant qu'en Europe, sous forme de prêts souverains aux Etats.
Depuis sa création, la BERD a cumulé 22,7 milliards d'euros d'opérations qui ont permis de mobiliser 45,8 milliards de ressources additionnelles.
Le soutien aux entreprises par le biais des institutions financières locales représente un tiers de son activité qui s'effectue en outre dans le secteur des infrastructures, de l'énergie, de l'industrie, de l'immobilier, du tourisme et des télécommunications. L'agro-industrie représente environ 10 % des activités.
En 2003, la BERD a réalisé 3,7 milliards d'euros d'engagements sur plus de 1000 opérations, de l'emblématique oléoduc Bakou-Tbilissi-Ceyhan, à des projets beaucoup plus modestes.
B. LES ÉVOLUTIONS STRATÉGIQUES
Le processus de transition des pays d'Europe centrale et orientale s'est révélé beaucoup plus difficile et plus lent qu'escompté au début des années 1990, en raison notamment de l'état de délabrement des appareils productifs.
Il a été affecté par la crise financière qui a secoué la Russie en 1998 et a conduit à une contraction de la richesse nationale des pays de la zone dans des proportions dramatiques. Cette crise a révélé la fragilité du processus et l'insuffisance du cadre législatif et réglementaire dans lequel il s'opérait.
Quinze ans après la création de la Banque, 9 des 27 pays d'intervention, les huit pays d'Europe centrale et orientale qui ont adhéré à l'Union européenne le 1 er mai 2004 ainsi que la Croatie, sont considérés comme « aux stades avancés de la transition ». Ils reçoivent 30 % des engagements de la Banque.
La Russie, traitée à part, a reçu 30 % des engagements en 2003, ce qui représente une progression significative par rapport aux années antérieures.
Les autres Etats d'intervention, ceux des Balkans occidentaux, d'Asie centrale et du Caucase sont « aux premiers stades ou aux stades intermédiaires de la transition » et ont reçu 1,45 milliard d'euros en 2003, soit 39 % des engagements.
Avec l'adhésion à l'Union européenne d'une part significative des pays les plus avancés, la question de la poursuite des engagements de la BERD s'est posée, certains actionnaires, dont les Etats-Unis, ne souhaitant pas que l'accompagnement de la BERD se poursuive après l'adhésion. Le conseil d'administration de la Banque a décidé de poursuivre l'accompagnement de la transition dans ces Etats où les besoins restent importants et le climat des affaires plus favorable à son intervention que dans des Etats en sortie de crise, comme dans les Balkans, ou en fort retard de développement, comme en Asie centrale. Compte tenu des possibilités offertes aux nouveaux adhérents par l'Union européenne, le volume des nouveaux engagements de la BERD devrait être amené à se réduire au profit du reste de la zone d'intervention.
C. L'ÉVOLUTION DE LA ZONE D'INTERVENTION
Au cours de sa première décennie de fonctionnement, le nombre des pays d'opérations de la Banque est passé de 8 à 27, sans que sa zone d'intervention s'en trouve pour autant élargie, sous l'effet des disparitions successives de l'URSS, de la Tchécoslovaquie et de la Yougoslavie mais aussi de la République démocratique allemande.
L'Union soviétique était membre fondateur de la BERD. Suite à la dissolution de l'Union soviétique, la Banque ne reconnut à aucun État ayant recouvré sa souveraineté ou ayant accédé à l'indépendance le caractère d'État successeur, mais tous - y compris dans la partie asiatique de l'ex-URSS - purent devenir membres en application de l'art. 3 § 2 de l'Accord portant création de la BERD.
La première tranche de la quote-part au capital de la Banque déjà souscrite par l'URSS, ainsi que son droit total de souscription, furent répartis entre ces États à l'exception des trois États baltes :
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Pays |
Date d'adhésion |
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Estonie |
28 février 1992 |
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Lituanie |
5 mars 1992 |
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Lettonie |
18 mars 1992 |
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Russie |
9 avril 1992 |
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Ukraine |
13 avril 1992 |
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Ouzbékistan |
30 avril 1992 |
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Moldavie |
5 mai 1992 |
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Turkménistan |
1 er juin 1992 |
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Kirghizstan |
5 juin 1992 |
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Biélorussie |
10 juin 1992 |
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Kazakhstan |
27 juillet 1992 |
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Géorgie |
4 septembre 1992 |
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Azerbaïdjan |
29 septembre 1992 |
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Tadjikistan |
16 octobre 1992 |
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Arménie |
7 décembre 1992 |
La Yougoslavie était également membre fondateur de la Banque. La BERD fut la première organisation internationale à constater, en octobre 1992, la dissolution de l'État yougoslave ; elle refusa également de lui reconnaître un État successeur.
Les États issus de l'ex-Yougoslavie furent progressivement admis comme pays d'opérations de la BERD, toujours en application de l'article 3 § 2 de son accord constitutif, et se répartirent sa quote-part au capital de la Banque :
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Pays |
Date d'adhésion |
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Slovénie |
23 décembre 1992 |
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Croatie |
15 avril 1993 |
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Macédoine (ex-République yougoslave de) |
21 avril 1993 |
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Bosnie-Herzégovine |
16 juin 1996 |
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Serbie-Monténégro |
19 janvier 2001 |
La Tchécoslovaquie était aussi un des membres fondateurs de la BERD. La République tchèque et la Slovaquie ont été admises comme membres de la BERD, en tant qu'États successeurs de la République fédérative tchèque et slovaque, au 1 er janvier 1993. La quote-part tchécoslovaque au capital de la BERD a été répartie entre les deux nouveaux États, à raison de 2/3 pour la République tchèque et 1/3 pour la Slovaquie.
La modification de la zone d'opérations, pour y inclure la Mongolie, proposée par le présent projet de loi constitue donc le premier « élargissement » pour la BERD, après l'Albanie à qui a été reconnu le caractère de « pays européen ».
L'Albanie n'était pas signataire de l'accord de Paris. Elle fut admise comme membre le 18 décembre 1991, suite à l'approbation de sa candidature par le conseil des gouverneurs de la BERD, donnée conformément à l'art. 3 § 2 de l'Accord, sans qu'une modification de cet Accord soit nécessaire.
II. LA MONGOLIE, UNE TRANSITION À L'ÉPREUVE
A. L'ÉCONOMIE MONGOLE : UNE TRANSITION DOULOUREUSE
1. Une pauvreté persistante en dépit d'une transition bien engagée
La Mongolie a connu des difficultés comparables à celles de ses partenaires de l'ex-COMECON, suite à l'effondrement de l'Union soviétique. Au cours de la décennie 1990, son PIB s'est contracté de 30 %. Des événements climatiques catastrophiques en 2000 et 2001 ont contribué à accroître encore la pauvreté dans le pays.
La transition vers l'économie de marché a cependant progressé et le secteur privé contribue aujourd'hui pour 80 % à la formation du PIB.
Le PIB s'élevait en 2003 à 1,2 milliard de dollars, soit 476 dollars par habitant. 36 % de la population vit avec moins de deux dollars par jour.
2. Une économie faiblement diversifiée
Le commerce extérieur mongol est structurellement déficitaire, avec un taux de couverture d'environ 75 %. Il est peu diversifié et dépendant de produits dont la volatilité des cours est importante.
Plus de la moitié des exportations provient de l'extraction minière (concentrés de cuivre et de fluorine et or), le solde provient de l'élevage (cachemires et laines, cuirs et, plus marginalement, produits alimentaires). Les intérêts de ces deux principaux secteurs économiques sont souvent divergents, du fait notamment de la mobilisation des ressources en eau.
La Chine est le premier client de la Mongolie et absorbe plus de la moitié des exportations, elle est suivie des Etats-Unis (23 %) et de la Russie (6 %).
Les principales importations mongoles portent sur les biens d'équipement, l'énergie, les produits alimentaires, les moyens de transport et les produits textiles.
3. Une dépendance à l'égard de l'aide internationale
Les importations relèvent de l'aide internationale pour près de 20%. Le Japon, l'Allemagne et les Etats unis sont les principaux donateurs. Entre 1991 et 2003, la Mongolie a reçu plus de 3 milliards de dollars d'aide internationale. Cette aide, qui s'élevait en 2004 à 85 dollars par habitant, représente la seule source de financement des infrastructures, dont les besoins sont considérables, la Mongolie n'ayant pas d'accès aux marchés des capitaux.
Pour 2005, le gouvernement prévoit 146,4 Millions de dollars d'assistance financière sous forme de prêts concessionnels (+ 17,4 MUSD par rapport à 2004). La Banque asiatique de développement (40,8 M USD), la Banque mondiale (38,5 M USD), le Japon (20,5 MUSD) et le FMI (12,2 M USD) constituent les principaux donateurs. L'aide pourvue par la Chine à la Mongolie progresse sensiblement (4,6 M USD) pour rejoindre le niveau de l'Allemagne.
La Mongolie pourra également prétendre à un montant sans doute équivalent de dons, maintenant l'aide publique au développement internationale au-dessus de la barre des 300 Millions de dollars par an. La dotation attendue du Millenium Challenge Account américain pourrait augmenter de l'ordre de 20% par an le montant de l'aide publique au développement en faveur de la Mongolie.
S'agissant de l'aide communautaire, la Communauté européenne, de 1991 à 2002, a fourni à la Mongolie plus de 55 M€ d'aides, dont 35 M€ au titre des programmes TACIS (assistance technique aux pays de la CEI). Des projets ont été lancés dans de nombreux secteurs tels que la restructuration des entreprises publiques, le développement du secteur privé, l'agriculture, les infrastructures, l'environnement, les réformes des institutions publiques et des services sociaux, et l'enseignement supérieur (programme TEMPUS).
Pour la période 2002-2006, le document de stratégie pays (DSP) de la Commission a prévu d'axer l'aide communautaire sur le développement rural (assistance technique sur les produits de l'élevage), le développement économique et le secteur social. 6 M€ ont été alloués sur 2002-2003.
Depuis 2004, la Mongolie est devenue éligible aux programmes PVD/ALA (aide communautaire aux pays d'Amérique latine et d'Asie). Un budget de 9 M€ a été prévu sur 2004-2006 avec comme priorités le développement de l'agriculture et la réforme de l'État. La Mongolie est également devenue éligible aux programmes régionaux en faveur de l'Asie (« Asia Link », « Asia-Invest », « Asia Pro Eco » etc.).
La Mongolie bénéficie par ailleurs des programmes d'assistance humanitaire d'ECHO (1,9 M€ en 2000, 1 M€ en 2001, 1 M€ en juin 2003).
La contribution annuelle de la France en faveur de la Mongolie est en expansion continue depuis trois ans, et dépassera, en 2005, les 2,5 M€ tous financements confondus. Au-delà de l'aide bilatérale, la France soutient activement les programmes d'aide de la Commission européenne en Mongolie (PVD-ALA de 4,5 M€ pour 2004-2006, ECHO, cofinancement des ONG) en abondant leurs fonds à hauteur de 17%.
La Mongolie importe 70 % de ses besoins alimentaires, en raison d'un secteur agricole faiblement productif. Cette situation alimente un exode rural massif, qui concentre la misère à la périphérie des villes. La capitale, Oulan Bator, enregistre ainsi 50 000 nouvelles arrivées par an et le pays est urbanisé à plus de 70 %.
La Russie reste le premier fournisseur de la Mongolie, en raison, notamment des approvisionnements en énergie, mais sa part régresse au profit de la Chine.
B. UNE TRANSITION POLITIQUE RAPIDE MAIS DES FACTEURS DE FRAGILITÉ
Bien qu'ayant conservé son indépendance, la Mongolie s'est strictement alignée sur les positions de l'Union soviétique et sur ses modes de fonctionnement. A partir de 1924, elle s'est érigée en République populaire et a mené la collectivisation de son économie.
La transition politique s'est effectuée très rapidement après la chute du mur de Berlin, des élections pluralistes étant organisées dès juillet 1990. Une nouvelle constitution, adoptée en janvier 1992, met en place une démocratie parlementaire monocamérale.
La rapidité du processus s'explique aussi par la mue rapide du parti communiste, le parti populaire révolutionnaire mongol, acquis au libéralisme et pivot de la vie politique.
Le scrutin législatif du 17 juin 2004 et la mise en place d'une coalition gouvernementale ont confirmé l'ancrage de la démocratie en Mongolie. Le nouvel équilibre des forces politiques au sein du gouvernement a d'ores et déjà ouvert la voie à une série de réformes (loi électorale, statut de la fonction publique, indépendance des médias, lutte contre la corruption, paquet fiscal, administration territoriale) qui marquent de nouveaux progrès de l'État de droit.
La stabilité du gouvernement d'union nationale issue des élections législatives de juin 2004 est mise à mal par la division apparue au sein de la Coalition démocratique, marquée par la rupture de son groupe parlementaire le 26 décembre 2004.
L'élection présidentielle du 22 mai 2005, qui devrait opposer deux anciens premiers ministres (MM. Enkhbayar pour le PPRM et Enkhsaikhan pour le Parti démocratique), constitue un rendez-vous important pour la recomposition du paysage politique qui se dessine actuellement.
III. L'ADMISSION DE LA MONGOLIE COMME PAYS D'OPÉRATIONS DE LA BERD
La Mongolie a fait part de son souhait de devenir pays d'opérations de la BERD en 2000, faisant valoir qu'elle partageait nombre des caractéristiques politiques et économiques avec les pays de l'ex-Union soviétique : aire géographique, appartenance au COMECON et à la sphère politique soviétique.
Rapidement, par une résolution du 3 mai 2000, la Mongolie a été autorisée à devenir actionnaire de la Banque mais ne pouvait en recevoir de financements que sous la forme d'un fonds d'assistance technique spécifique, créé en mars 2001, doté de 10 millions d'euros et financé par le Japon, les Pays-bas, le Luxembourg et Taïwan.
Une modification de l'Accord portant création de la BERD était nécessaire pour admettre la Mongolie comme pays d'opérations, le champ d'intervention de la Banque étant défini sur un critère géographique et se limitant à l'Europe centrale et orientale.
Cette modification a été réalisée sous la forme d'un amendement à l'article premier de l'Accord, adopté le 30 janvier 2004 par le Conseil des gouverneurs qui limite strictement l'extension du champ d'intervention de la BERD à la seule Mongolie, sans lui donner une compétence générale pour l'ensemble des pays en transition. Il « assimile » la Mongolie à un pays d'Europe centrale et orientale.
Ce texte doit ensuite être ratifié par l'ensemble des Etats membres parties l'Accord sur la BERD.
* 1 Voir liste en annexe
* 2 Selon les termes du président de la BERD, Jean Lemierre, Politique internationale, janvier 2001.