II. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 49
Financement des programmes de
dépistage du cancer, de vaccinations et de lutte contre la tuberculose,
la lèpre, le VIH et les infections sexuellement transmissibles
Commentaire : le présent article tend à reporter au 1 er janvier 2006 la recentralisation, au profit de l'Etat, des compétences en matière de dépistage du cancer, de vaccination et de lutte contre la tuberculose, la lèpre, le VIH et les infections sexuellement transmissibles. Il tend, en outre, à préciser les modalités de financement de cette recentralisation de compétences.
I. LE DROIT EXISTANT
A. DES COMPÉTENCES DÉVOLUES AUX DÉPARTEMENTS DEPUIS 1983
La loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 avait doté les départements d'une compétence de droit commun en matière d'aide sociale légale et en matière de prévention sanitaire, en raison de sa proximité des besoins locaux et de sa faculté à assurer une certaine cohérence territoriale.
Le département était donc, depuis lors, compétent en matière de protection sanitaire de la famille et de l'enfance, de lutte contre les « fléaux sociaux » (prophylaxie de la tuberculose et des maladies sexuellement transmissibles), de dépistage précoce des affections cancéreuses, de surveillance après traitement des anciens malades et des actions de lutte contre la lèpre.
Toutefois, l'Etat a conservé une compétence résiduelle dans certains domaines limitativement énumérés par la loi, soit dans des domaines financés par la sécurité sociale, soit pour des prestations faisant appel à la solidarité nationale, comme la lutte contre le Sida.
Cette architecture a été modifiée par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, qui a confié à l'Etat l'entière responsabilité des campagnes de prévention et de lutte contre les grandes maladies, conformément aux recommandations de notre collègue Michel Mercier, rapporteur de la mission d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales 73 ( * ) .
B. UNE RECENTRALISATION PRÉVUE PAR LA LOI RELATIVE AUX RESPONSABILITÉS LOCALES
1. Une compétence qui relèvera de l'Etat, sauf en cas de convention signée avec les départements
L'article 71 de la loi du 13 août 2004 précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales a prévu la recentralisation de ces compétences .
Toutefois, les collectivités territoriales, et en particulier les départements, peuvent, dans le cadre de conventions signées avec l'Etat, conserver la compétence relative à la mise en oeuvre de certains programmes de santé relevant de l'Etat , notamment des programmes de dépistage des cancers (article L. 1423-2 du code de la santé publique), de vaccination (articles L. 3111-11 et L. 3111-11 du même code), de lutte contre la tuberculose et la lèpre (articles L. 3112-2 et L. 3112-3 du même code), de lutte contre le virus de l'immunodéficience humaine et contre les infections sexuellement transmissibles (article L. 3121-1 du même code).
Ces conventions sont destinées à encadrer les modalités d'exercice de ces compétences par les départements. Elles définissent notamment des objectifs, distinguent des catégories de bénéficiaires, énumèrent les moyens mis en oeuvre, prévoient la transmission de données à l'Etat, mettent en place une évaluation des actions entreprises et assurent la coordination des différents intervenants. Elles prévoient également le montant de la subvention qui sera versée par l'Etat, afin de permettre aux départements de financer l'exercice des compétences qu'ils décideraient de conserver.
En application de l'article 199 de la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales, ces dispositions sont destinées à entrer en vigueur à compter du 1 er janvier 2005 .
2. Les modalités financières de cette recentralisation
L'article 119 de la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales précise le cadre financier général dans lequel s'inscrivent les transferts de compétences opérés par cette loi et prévoit, en particulier, une compensation financière des charges nouvelles supportées par les collectivités territoriales.
Le deuxième alinéa du I de cet article dispose que « les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts ».
La recentralisation des compétences précédemment mentionnées en matière sanitaire constitue une « réduction brute des charges » au sens de l'article 119 de la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales. Toutefois , cette réduction ne pourra être appréciée qu'une fois connues les décisions des départements s'agissant des compétences qu'ils entendent continuer d'exercer - et donc une fois qu'ils auront signé des conventions avec l'Etat, procédure pour laquelle aucune date limite n'est actuellement prévue.
II. LE DISPOSITIF PRÉVU PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. UN REPORT DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AU 1 ER JANVIER 2006
Compte tenu de cette donnée, le I du présent article complète l'article 199 de la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales afin de prévoir le report au 1 er janvier 2006, au lieu du 1 er janvier 2005, de l'entrée en vigueur des transferts des compétences relatives au financement des programmes de dépistage du cancer, de vaccinations et de lutte contre la tuberculose, la lèpre, le VIH et les infections sexuellement transmissibles, prévus par l'article 71 de cette même loi.
En outre, le premier alinéa du nouvel article 199-1 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, introduit par le II du présent article, prévoit que les conventions précédemment mentionnées doivent être signées entre l'Etat et les départements avant le 31 juillet 2005 , afin de permettre les ajustements nécessaires en loi de finances pour 2006.
B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT DES COMPÉTENCES
Les deuxième et troisième alinéas de l'article 199-1 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, introduit par le II du présent article, prévoient les modalités de financement de la recentralisation de ces compétences, comme du maintien de la compétence départementale.
1. L'absence de signature d'une convention entraînera une diminution de la dotation globale de fonctionnement
Le deuxième alinéa de l'article 199-1 précité prévoit une réfaction de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour les départements qui n'auront pas signé de convention avec l'Etat au 31 juillet 2005.
Ceux-ci verront en effet leur DGF pour 2005, qui sert au calcul de leur dotation pour 2006, réduite d'un montant égal à la dotation générale de décentralisation (DGD) attribuée lors du transfert initial de compétence en direction des départements 74 ( * ) - c'est-à-dire en 1983 - actualisée du taux d'évolution cumulé de la dotation générale de décentralisation jusqu'en 2005.
Il est précisé que cette réduction portera sur la dotation de compensation , prévue à l'article L. 3334-7 du code général des collectivités locales.
2. Les dispositions prévues pour les départements ayant signé une convention
Pour les départements qui auront signé une convention au 31 juillet 2005, le troisième alinéa de l'article 199-1 précité prévoit que, tant que les conventions ne sont pas dénoncées, les subventions versées aux départements en application de ces conventions sont constituées du montant conservé par le département au titre de la DGD perçue chaque année, relative à la compétence en question : ces départements continueraient donc à percevoir le montant de la DGD qu'ils perçoivent actuellement au titre de chacune des compétences qu'ils décideraient de conserver.
En cas de dénonciation de la convention, des modalités particulières sont prévues. Ainsi, la dénonciation d'une convention en année n entraîne, en année n + 1, une réduction de la DGF d'un montant égal à la DGD attribuée lors du transfert initial de compétence en direction des départements, actualisée du taux d'évolution cumulé de la DGD jusqu'à l'année n + 1.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Compte tenu de l'analyse qui précède, le report d'un an de l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 71 de la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales et les modalités financières proposées par le présent article paraissent justifiées.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
50
Autorisation de dispositifs de garantie de l'Etat au sens de
l'article 61 de la LOLF
Commentaire : le présent article a pour objet d'autoriser les garanties qui n'avaient pas encore fait l'objet d'une autorisation du Parlement en application de l'article 80 de la loi de finances rectificative pour 2003.
I. LE RÉGIME DES GARANTIES PRÉVU PAR LA LOLF
A. LES DISPOSITIONS ISSUES DE LA LOLF
L'article 61 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que « dans un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi organique, toute garantie de l'Etat qui n'a pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances doit faire l'objet d'une telle autorisation. Une annexe récapitulant les garanties de l'Etat qui, au 31 décembre 2004, n'ont pas été expressément autorisées par une loi de finances est jointe au projet de loi de règlement du budget de l'année 2004 ».
Il pose ainsi le principe selon lequel l'octroi de la garantie de l'Etat relève du domaine exclusif des lois de finances.
L'article 34 de la LOLF dispose par ailleurs que, dans sa seconde partie, la loi de finances de l'année autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime d'une part, et autorise l'Etat à prendre en charge les dettes de tiers, à constituer tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette, et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement, d'autre part.
Sur le plan de la comptabilité patrimoniale de l'Etat, l'article 30 de la LOLF énonce que « la comptabilité générale de l'Etat est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations » et s'inspire de celle des entreprises. Or, le code de commerce (articles L. 123-12 et L. 123-13) et le plan comptable général imposent aux sociétés commerciales de présenter une annexe aux bilans et comptes de résultat annuels. Cette annexe doit comporter « toutes les informations d'importance significative destinées à compléter et à commenter celles données par le bilan et le compte de résultat », et notamment le montant des engagements financiers 75 ( * ) .
L'article 54 prévoit en conséquence que doit être joint au projet de loi de règlement le compte général de l'Etat qui comprend une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat.
Selon les dispositions de l'article 58 de la LOLF, ce compte devrait faire l'objet d'une certification de la Cour des comptes, et d'un compte-rendu des vérifications que la Cour des comptes aura opérées.
B. UNE PREMIÈRE APPLICATION DE LA LOLF DANS L'ARTICLE 80 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2003
L'article 80 de la loi de finances rectificative pour 2003 76 ( * ) visait à appliquer l'article 61 de la LOLF en validant en loi de finances les dispositifs de garantie existants qui n'avaient pas été pris par une loi de finances. Le délai de trois ans prévu par l'article 61 était en effet arrivé à expiration. La portée de cette autorisation doit être appréhendée à l'aune de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 2001-448 du 25 juillet 2001 sur la LOLF, le Conseil constitutionnel a en effet estimé que « la sanction d'un éventuel défaut d'autorisation ne saurait être la caducité des garanties accordées ; qu'en effet, une telle conséquence serait de nature à porter atteinte à l'égalité devant les charges publiques et, en cas d'une lésion d'une particulière gravité, au droit de propriété ». Pour le Conseil constitutionnel, « il ressort au demeurant des travaux parlementaires que l'article 61 a pour objet d'assurer l'information du Parlement sur les garanties accordées par l'Etat et non de frapper de caducité celles qui, accordées dans le passé, n'auraient pas été autorisées dans les délais prévus ».
En conséquence de l'article 80 ont été approuvées par le Parlement les 19 garanties suivantes existantes, qui n'avaient jamais fait l'objet jusqu'alors d'une disposition en loi de finances :
- la garantie accordée à la Caisse nationale d'épargne par l'article L. 518-26 du code monétaire et financier ;
- la garantie accordée aux sommes déposées sur le premier livret des caisses d'épargne et de prévoyance par l'article L. 221-8 du code monétaire et financier ;
- la garantie accordée, par arrêté du 12 octobre 2000 du ministre de l'économie des finances et de l'industrie, à certains prêts octroyés par la Caisse des dépôts et consignations ;
- les garanties accordées aux prêts consentis par le Crédit foncier de France et le Comptoir des entrepreneurs, devenu Entenial, en application de l'article L. 312-1 du code de la construction et de l'habitat ;
- les garanties accordées aux prêts consentis par le Crédit foncier de France et le Comptoir des entrepreneurs, devenu Entenial, pour la construction de logements à usage principal d'habitation, en application des articles R. 314-1 à R. 314-3 du code de la construction et de l'habitat ;
- la garantie mentionnée au second alinéa de l'article 4 de la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit ;
- les garanties accordées dans le cadre de la liquidation amiable des sociétés de développement régional Lordex, Picardie et Centrest, et validées par l'article 80 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ;
- la garantie tendant à l'apurement par l'Etat du report à nouveau de la gestion des fonds Codevi centralisés à la Caisse des dépôts et consignations, si ce report à nouveau est négatif, en application de la convention du 30 décembre 1994 entre la Caisse des dépôts et consignations et l'Etat ;
- la garantie accordée aux emprunts contractés en 2003 par l'Unedic par l'article 97 de la loi n° 2003-706 du 1 er août 2003 sur la sécurité financière ;
- la garantie accordée, à parité avec la société Euro Disney SCA, au département de Seine-et-Marne en application de l'article 20 de la convention du 24 mai 1987 relative à la création et l'exploitation d'Eurodisneyland en France ;
- la garantie accordée à la caisse centrale de réassurance par les articles L. 431-4, L. 431-5, L. 431-9 et L. 431-10 du code des assurances pour pratiquer les opérations d'assurance prévues à ces articles ;
- la garantie accordée, dans la limite de 50 millions d'euros, et pour une durée maximale de 10 ans à compter du 2 août 1999, à l'emprunt contracté par l'organisation européenne pour l'exploitation de satellites météorologiques (Eumetsat) dans le cadre de la participation de la France au programme européen de satellites météorologiques polaires ;
- la garantie accordée, par arrêté du 3 décembre 1981 du ministre de l'économie et des finances, à la caisse nationale des autoroutes ;
- la garantie accordée à la caisse nationale du Crédit agricole en application de l'article 673 du code rural ancien ;
- les garanties accordées à des établissements de crédit en application de l'article 10 de la loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés ;
- les garanties accordées aux prêts octroyés par la Banque européenne d'investissement sur ses ressources propres en vue de réaliser des investissements sur le territoire français ainsi que dans les Etats d'Afrique, des Caraïbes, du Pacifique et dans les pays et territoires d'outre-mer ;
- la garantie accordée en application de la loi n° 93-20 du 7 janvier 1993 relative à l'institution d'une garantie de l'Etat pour certaines expositions temporaires d'oeuvres d'art ;
- la garantie accordée au crédit d'équipement des petites et moyennes entreprises en application de la loi n° 53-80 du 7 février 1953.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose de compléter l'article 80 de la loi de finances rectificative en proposant à l'approbation du Parlement 14 nouvelles garanties qui n'avaient pas fait jusque alors l'objet d'une disposition en loi de finances. L'inventaire réalisé en 2003 n'était en effet pas exhaustif . Les garanties visées par le présent article sont les suivantes :
- la garantie des conventions de réservation de logements familiaux au profit des personnels civils et militaires que le ministère de la défense peut conclure auprès de sociétés d'économie mixte, de sociétés anonymes ou d'offices publics d'habitation à loyer modéré, sur la base des articles R.314-5 et R.314-18 du code de la construction et de l'habitation ;
- la garantie des conventions de réservation de logements familiaux au profit des personnels civils et militaires relevant de son autorité que le ministère de la défense a conclues en 2003 avec la Société Nationale Immobilière (S.N.I.) ;
- la garantie de l'occupation permanente des logements réservés destinés à être loués aux fonctionnaires civils et militaires de l'État et aux agents de l'État dans le cadre des conventions conclues avant le 31 décembre 2003, avec des organismes gestionnaires de logements sociaux ou des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction ;
- la garantie de l'Etat accordée au financement des régimes spécifiques de retraites versées aux personnels de chemins de fer secondaires d'intérêt général ou de voies ferrées d'intérêt local (chemin de fer de la Mure et la ligne Lyon-Croix Rousse, pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et du Niger-Méditerranée, des transports urbains tunisiens et marocains et du chemin de fer franco-éthiopien) ;
- la garantie de l'Etat accordée au financement d'un complément de pensions aux conducteurs routiers, partis à la retraite à 60 ans, soit à l'issue de leur activité pour ce qui est notamment de certains salariés des transports routiers, soit à l'issue de leur congé de fin d'activité s'ils ont un nombre insuffisant de trimestres pour bénéficier d'une pension à taux plein du régime général ;
- la garantie de l'Etat accordée au financement du congé de fin d'activité des conducteurs routiers de marchandises géré par le Fonds national de gestion paritaire du congé de fin d'activité (FONGECFA) et au financement du congé de fin d'activité des conducteurs routiers de voyageurs géré par l'Association nationale de gestion paritaire du congé de fin d'activité (AGECFA) ;
- les engagements de garantie de l'Etat liés à l'exécution du contrat de concession pour le financement, la conception, la construction, l'entretien et l'exploitation du Grand Stade à Saint-Denis passé entre l'État et la société consortium Grand Stade SA (articles 3 et 39 du contrat de concession et annexes 7 et 9), figurant dans la loi n° 96-1077 du 11 décembre 1996 ;
- les engagements de l'Etat pris dans le cadre du jugement rendu le 13 mars 1998 par le tribunal de grande instance de Paris, homologuant le plan de continuation de l'activité de la Fédération française des sports de glace (FFSG) ;
- la garantie de l'Etat accordée par le ministre chargé de l'économie dans le cadre des concessions accordées par l'État pour la construction, l'entretien et l'exploitation des aérodromes, conformément aux dispositions des cahiers des charges des concessions aéroportuaires établis en conformité avec le cahier des charges type approuvé par le décret n° 97-547 du 29 mai 1997 ;
- la garantie accordée par l'Etat, en application de la loi n° 53-80 du 7 février 1953 modifiée, aux emprunts de la Compagnie nationale d'aménagement de la région Bas-Rhône et du Languedoc (BRL) souscrits entre 1980 et 1994 ;
- la garantie accordée par l'Etat aux emprunts contractés par le Crédit Foncier de France, en application de la loi n° 53-80 du 7 février 1953 modifiée et des arrêtés des 1 er avril 1982 et 27 juin 1985, et transférés à la Compagnie de Financement Foncier en application de l'article 110 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 ;
- la garantie accordée par l'Etat aux prêts participatifs technologiques octroyés par le Fonds Industriel de Modernisation en application de la loi n° 53-80 du 7 février 1953 modifiée, et repris par la Caisse des dépôts et consignations en application de la convention du 23 août 1990 ;
- la garantie de l'Etat dont bénéficie la Caisse nationale des industries électriques et gazières dans le cadre de l'article 22 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au secteur public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, pour les périodes validées antérieures au 31 décembre 2004 pour le service des prestations d'assurance vieillesse des industries électriques et gazières, ne relevant pas du champ des conventions financières avec le régime général de sécurité sociale et les fédérations d'institutions de retraite complémentaire ;
- la garantie de l'Etat accordée pour couvrir les pertes de change subies par la Banque de France dans les conditions prévues par l'article L.141-2 du code monétaire et financier telles que précisées par la convention du 31 mars 1999 modifiée entre l'Etat et la Banque de France.
L'Assemblée nationale a adopté au présent article un amendement de précision.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Comme à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2003, votre rapporteur général n'a pu disposer des éléments lui permettant d'apprécier l'étendue financière des engagements souscrits par l'Etat au titre des garanties précitées .
Il devra attendre le compte général de l'administration des finances pour 2004 , qui sera joint au projet de loi de règlement. Celui-ci récapitulera, en application de l'article 80 de la loi de finances rectificative précitée, pour chaque dispositif de garantie de l'Etat :
- le régime de la garantie autorisée, y compris son éventuelle rémunération ;
- une analyse de risque faisant apparaître l'exposition brute de l'Etat et son exposition nette, tenant compte des possibilités d'atténuation ou de récupération des charges susceptibles d'être exposées au titre de la garantie ;
- chaque opération ayant, dans le cadre de ce dispositif, bénéficié de la garantie de l'Etat au cours des deux années écoulées ;
- les charges résultant, pour l'Etat, des appels en garantie effectués au cours des cinq années écoulées.
Pour l'exercice 2004, l'annexe précisera les conditions dans lesquelles il semble possible au Gouvernement de faire rémunérer les garanties de l'Etat.
Votre rapporteur général remarque par ailleurs que le délai de trois ans fixé par l'article 61 de la LOLF est désormais dépassé et que les garanties faisant l'objet du présent article ont visiblement fait l'objet d'un inventaire tardif de la part des services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
La longueur de la liste ci-dessus témoigne du manque de rigueur avec lequel l'Etat a octroyé, pendant très longtemps, de multiples garanties, sans véritable souci d'une bonne gestion de son propre patrimoine : manifestement, aucune récapitulation claire des engagements pris n'était disponible...
C'est l'un des grands mérites de la LOLF que de faire enfin émerger des préoccupations de gestion patrimoniale.
Votre rapporteur général note enfin, quand bien même l'article 34 de la LOLF (la loi de finances de l'année, dans sa deuxième partie, autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime) ne sera applicable qu'à compter du projet de loi de finances pour 2006, que la tentation d'inscrire des garanties dans des lois simples demeure vive, comme en témoigne la garantie de l'Etat dont bénéficie la Caisse nationale des industries électriques et gazières dans le cadre de l'article 22 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au secteur public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 73 Michel Mercier, « Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité », rapport d'information n° 447 (1999-2000).
* 74 Le transfert des compétences opéré en 1983 avait en effet été compensé aux départements dans le cadre de la dotation globale de décentralisation. Le montant du droit à compensation des départements s'élevait en 1983 à 78,917 millions d'euros et a ensuite évolué comme la DGD, c'est-à-dire selon le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement.
* 75 L'appellation de « hors-bilan », qui ne figure plus dans le code de commerce et le plan comptable, reste fréquemment utilisée par les entreprises pour désigner la partie de l'annexe qui traite des engagements. Elle continue d'être employée dans la comptabilité de l'Etat pour enregistrer la dette garantie (classe 8 du plan comptable de l'Etat).
* 76 Loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003.