Projet de loi de finances pour 2005 : Exposé d'ensemble et dépenses en capital

EXAMEN DE L'ARTICLE 49 RATTACHÉ

Article 49

Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services militaires

I. Il est ouvert à la ministre de la défense, pour 2005, au titre des mesures nouvelles sur les dépenses en capital des services militaires, des autorisations de programme ainsi réparties :

(en euros)

Titre V «Equipement»	14.935.506.000
Titre VI «Subventions d'investissement accordées par l'Etat»	379.382.000
Total	15.314.888.000

II. Il est ouvert à la ministre de la défense, pour 2005, au titre des mesures nouvelles sur les dépenses en capital des services militaires, des crédits de paiement ainsi répartis :

(en euros)

Titre V «Equipement»	2.233.809.000
Titre VI «Subventions d'investissement accordées par l'Etat»	330.695.000
Total	2.564.504.000

La comparaison, par titre, des autorisations de programme et des crédits de paiement prévus pour 2005, au titre des dépenses militaires en capital, avec les autorisations de programme et les crédits de paiement accordés en 2004, figure au II de la partie « Analyses et tableaux annexes » du présent projet de loi.

Les justifications détaillées par chapitre sont présentées dans l'annexe « Services votés-Mesures nouvelles » relative au budget de la défense.

Le tableau suivant présente la ventilation des crédits du titre V et du titre VI par chapitres.

Répartition par chapitre des crédits de paiement et autorisations de programme

pour les titres V et VI du budget de la défense

(en millions d'euros)

Chapitres du titre V	Autorisations de programme	Crédits de paiement
51-61 Espace	1 226.9	1 212,2
51-71 Nucléaire	3 130,6	3 083,6
52-81 Etudes	306,6	460,7
53-71 Equipements communs	1 176,9	2 244,9
53-81 Equipements des armées	4 114,7	3 278,6
54-41 Infrastructure	1 134,6	1 181,1
55-11 Soutien des forces	1 252,8	1 318,6
55-21 Entretien programmé des matériels	2 540,7	2 003,8
59-01 Programme équipement des forces - expérimentation par l'établissement technique de Bourges	51,6	42,9
Chapitres du titre VI
66-50 Participation à des travaux d'équipement civil et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire	43,3	38,5
66-51 Fonds pour la recherche duale	200	200
67-10 Subventions aux organismes sous tutelle	136	132,8

Source : « bleu » défense

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 16 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a examiné les crédits de la défense : Exposé d'ensemble, dépenses en capital et article 49, sur le rapport de M. Yves Fréville, rapporteur spécial.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a, tout d'abord, remis l'effort français de défense en perspective sur les dix dernières années, en présentant un graphique réalisé à partir du compte général de l'administration des finances, en euros constants depuis 1990.

Il a souligné que les crédits d'équipement avaient diminué de 6 milliards d'euros depuis la chute du mur de Berlin, et que cette régression n'avait pas été compensée par l'augmentation des crédits destinés à financer les dépenses de personnel et la professionnalisation de l'armée. Il a indiqué que cette diminution des crédits du titre V se répercutait aujourd'hui sur la situation des forces armées, rappelant qu'entre la décision d'investir et la livraison d'un équipement militaire, dix années s'écoulaient en moyenne. Il a ajouté que les forces françaises allaient connaître, pendant les cinq à sept années à venir, des difficultés liées à la vétusté des équipements militaires.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a estimé que le projet de loi de finances pour 2005 prévoyait la quasi-stabilisation des crédits alloués aux équipements militaires, ce qui ne compenserait pas les erreurs du passé.

Il a relevé que le budget de la défense, en augmentation de 1,6 % en 2005, respectait les grandes lignes des objectifs fixés par la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 de programmation militaire pour les années 2003 à 2008, exception faite des effectifs.

Il a noté que les crédits de paiement du titre V n'augmentaient que de 2 % en 2005 car un effort de rattrapage avait eu lieu en 2003 et 2004, années où la progression du titre V était d'environ 10 %.

Il a précisé que des incertitudes pesaient sur le budget de la défense, en raison du poids financier des opérations extérieures (OPEX). Il a rappelé que le décret n° 2004-1146 du 28 octobre 2004 portant ouverture de crédits à titre d'avance prévoyait 692,20 millions d'euros supplémentaires, afin, notamment, de financer le surcoût des OPEX pour 2004. Il a remarqué que cette ouverture de crédits était « gagée » par une annulation équivalente des crédits du titre V du budget de la défense pour 2004, selon la procédure erratique habituelle. Il a indiqué que des crédits supplémentaires devraient être prévus par la loi de finances rectificative pour 2004, à hauteur de 550 millions d'euros pour financer le surcoût des OPEX et d'environ 200 millions d'euros pour pallier les surcoûts des carburants et répondre aux besoins de l'armée de terre en matière de personnel.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a, ensuite, constaté que les grands programmes d'équipement militaire se déroulaient très lentement et que leur durée initiale était systématiquement allongée. Il a noté que les retards pris nuisaient aux économies d'échelle que pourraient permettre des commandes en série.

Il a précisé la ventilation des crédits du titre V par domaine, soit 11,5 milliards d'euros pour le secteur classique, dont notamment 3,5 milliards d'euros pour l'armée de l'air, 3 milliards d'euros pour l'armée de terre et 3 milliards d'euros pour la marine. Il a indiqué que la part de l'espace était réduite à la portion congrue, avec seulement 450 millions d'euros et que le programme nucléaire bénéficiait, en 2005, de 3 milliards d'euros, l'importance de cette dotation pouvant donner lieu à débat. Il a rappelé que les équipements nucléaires, notamment le nouveau missile M51, étaient « ultrasophistiqués », ce qui expliquait leur coût mais correspondait à la stratégie définie dans le Livre blanc sur la défense de 1994, tendant à permettre à la France de pratiquer une dissuasion nucléaire extrêmement ciblée.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a, ensuite, abordé la question du financement des frégates européennes multi-missions (FREMM), indiquant que 1,7 milliard d'euros étaient inscrits en autorisations de programme en 2005 pour le financement de ces équipements. Il a rappelé que ces FREMM devaient renouveler la flotte de surface française, aujourd'hui obsolète, et qu'elles devaient être réalisées dans le cadre d'un programme de coopération entre la France et l'Italie, la France commandant 17 frégates et l'Italie 10.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a souligné le caractère indispensable de ces équipements, puisque ni le porte-avions nucléaire, ni les sous marins ne pouvaient être opérationnels sans frégates. Il a rappelé que le coût unitaire d'une frégate, commandée en série, s'établissait à 280 millions d'euros, et que la construction devait être l'oeuvre d'un « consortium » associant l'Italie, ainsi que les entreprises Thalès et la DCN (direction des constructions navales).

Il a indiqué que le problème de financement des FREMM était directement lié à la restructuration de la DCN, sa transformation en société nationale ayant pesé sur le budget de la marine à hauteur de 1,350 milliard d'euros environ. Il a précisé que les crédits de paiement destinés au financement des FREMM avaient ainsi été utilisés pour financer la restructuration de la DCN.

Dans cette perspective, M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a indiqué qu'il avait d'abord été envisagé de recourir au crédit-bail pour financer les FREMM, mais que cette solution avait été abandonnée car elle ne permettait pas à la marine d'avoir la pleine propriété des frégates concernées.

M. Jean Arthuis, président , a rappelé que le Portugal utilisait ce mode de financement pour l'achat de ses sous-marins.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a indiqué qu'un arbitrage des plus hautes autorités de l'Etat français devait être prochainement rendu sur la possibilité de recourir à un mode de financement dit « innovant » pour l'achat des FREMM, qui permettrait de lisser « la bosse de crédits de paiement » en fin de loi de programmation induite par le financement conjoint de la restructuration de la DCN et des premières frégates. Il a noté que le recours à ce type de financement conduirait à augmenter la dette de l'Etat français.

M. Jean Arthuis, président , a estimé que le recours à de tels financements dits « innovants » lui semblait être la preuve d'une grande « créativité budgétaire ».

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a rappelé que la réalisation des FREMM était prévue par la loi de programmation militaire précitée, ce qui n'était pas le cas des autres projets de financements « innovants » proposés par les armées, ces dernières tendant, par ce biais, à se doter d'équipements supplémentaires qui n'étaient pas prévus par le budget du ministère de la défense.

Il a, ensuite, abordé la question de la réforme budgétaire prévue par la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a estimé que la mise en oeuvre du principe de responsabilité budgétaire, inscrit au coeur de la LOLF, n'était pas sans soulever des difficultés, car elle devait être rendue compatible avec l'organisation des responsabilités militaires et du commandement au sein des armées. Il a indiqué qu'il n'aborderait que la mission « défense », renvoyant à son rapport écrit pour les missions « recherche et enseignement supérieur », « sécurité » et « mémoire et liens avec la nation ».

En ce qui concerne le programme « environnement et prospective de la politique de défense », M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a indiqué qu'il comprenait des actions extrêmement diverses, allant de l'analyse stratégique à la recherche du renseignement en passant par le soutien aux exportations d'armement. Il a précisé que le responsable de ce programme hétéroclite était le directeur des affaires stratégiques. Il a estimé que la place de la politique du renseignement au sein de ce programme faisait l'objet de discussions.

Il a observé que les périmètres des programmes « préparation et emploi des forces » et « équipement des forces » ne correspondaient pas aux périmètres des titres III et IV de l'actuel budget de la défense, dans la mesure où près d'un tiers des crédits du titre V serait transféré vers le programme « préparation et emploi des forces ».

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a indiqué que les crédits de ce dernier programme s'élevaient à 21,2 milliards d'euros et qu'il serait géré par le chef d'état-major des armées (CEMA). Il s'est félicité de ce choix qui permettait de renforcer le rôle du CEMA et lui offrait le pouvoir d'arbitrer les dépenses des différentes forces organiques. Il a noté que ce programme devrait être découpé en budgets opérationnels de programme (BOP), dont la direction serait confiée à chaque chef d'état-major d'armée.

S'agissant du programme « équipement des forces », il a rappelé qu'il serait piloté par un « binôme » constitué du CEMA et du délégué général de l'armement (DGA), le CEMA étant chargé de l'orientation de ce programme, avec l'assistance du conseil des systèmes de forces, le DGA de sa direction, et le ministre de la défense de l'arbitrage. Il a constaté que le découpage de ce programme en BOP n'était pas encore fixé et posait de réelles questions.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a, ensuite, indiqué que le programme « soutien de la politique de défense » serait dirigé par la secrétaire générale pour l'administration (SGA). Il a souligné que ce programme comprenait notamment la gestion de la politique immobilière des armées et que, là encore, la mise en oeuvre de la LOLF constituait un défi à l'organisation traditionnelle des forces militaires françaises. Il a observé qu'il lui semblait possible de gérer les casernements de l'armée de terre au sein de ce programme, mais qu'en revanche il était difficile d'imaginer que la SGA décide seule de l'aménagement de l'Ile Longue.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a estimé que la mise en oeuvre de la LOLF pourrait faire renaître, sous une forme modernisée, « la querelle de la plume et de l'épée » qui avait profondément marqué l'histoire de l'armée française.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président , a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation. Il s'est inquiété des modalités de mise en oeuvre de la LOLF dans le secteur de la défense et a rappelé les réserves que lui inspirait le financement « innovant » des FREMM.

M. François Trucy a, également, félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation et a souhaité savoir s'il avait d'ores et déjà arrêté son opinion quant à la nécessité de réduire le nombre de programmes d'armement. Il s'est demandé si la mise en place d'une défense européenne progressait. Par ailleurs, il a estimé que le niveau de crédits consacrés au secteur nucléaire faisait désormais l'objet d'un réel débat politique.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a indiqué qu'il n'était pas en mesure de se prononcer, en l'état des informations en sa possession, sur un éventuel surdimensionnement du nombre de programmes d'armement. Il a indiqué que la coopération européenne en matière de défense progressait à un rythme varié selon les secteurs et selon les pays partenaires. Il a souligné qu'il n'avait pas été, jusqu'à présent, possible de parvenir à une réelle coopération avec le Royaume-Uni pour la construction d'un porte avions, alors que les projets engagés avec l'Italie, tels que la frégate Horizon ou la FREMM, fonctionnaient. Il a rappelé que l'Airbus 400M était également la preuve que la coopération européenne pouvait être efficace dans le domaine de la défense.

M. Jean Arthuis, président , s'est demandé si les objectifs fixés par la loi de programmation militaire pouvaient être compatibles avec la nécessaire maîtrise du déficit public.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a rappelé que la France ne consacrait plus que 2 % de son PIB au budget de la défense, contre 3 % en 1980. Il a estimé que l'ampleur de l'effort consenti par la Nation en faveur de la défense était éminemment politique et ne reposait pas sur des critères de choix rationnels.

M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis des crédits de l'air pour la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées , a rappelé que l'armée de l'air française, comme toutes les armées des pays appartenant à l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), manquait d'avions de transport. Il a noté que la disponibilité des avions avait largement progressé grâce à la création de la structure de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMAD), passant de moins de 50 % à plus de 60 %. Il a indiqué que le nombre de bases aériennes pourrait être réduit d'ici 2010 et que l'armée de l'air rencontrait des difficultés pour recruter des techniciens hautement qualifiés.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a indiqué que les deux premiers A400M, avions de transport, ne seraient livrés qu'en 2009, six nouvelles livraisons devant intervenir en 2010, puis en 2011, le programme devant aboutir en 2019.

M. Jean Arthuis, président , s'est demandé s'il était possible de dégager des marges de manoeuvre budgétaires dans le domaine de la défense.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a rappelé que les seules économies réelles réalisées au cours de la dernière décennie avaient été supportées par le budget de la défense.

M. Maurice Blin a estimé que ces économies avaient été douloureuses et avaient eu des conséquences désastreuses. Il a remarqué que les annulations de crédits non consommés du ministère de la défense semblaient en diminution. Il a souhaité savoir si le rapporteur spécial pouvait donner des précisions sur la réforme de la délégation générale pour l'armement (DGA), visant à réduire ses effectifs.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a observé que les problèmes de sous-consommation des crédits militaires semblaient en voie de résolution. Il a précisé qu'il devait rencontrer prochainement le délégué général pour l'armement et qu'il ne manquerait pas de l'interroger sur les effectifs de son service.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les dépenses en capital et l'article 49 rattaché du budget de la défense

Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position.

Réunie le mardi 16 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission, après avoir procédé à l'examen des crédits de la défense : exposé d'ensemble, dépenses en capital et article 49 du projet de loi de finances pour 2005 , sur le rapport de M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la défense, exposé d'ensemble, dépenses en capital et article 49.

Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a confirmé sa position.