B. LA DÉFINITION EN COURS DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
1. Le principe : inscrire l'action de l'Etat dans une démarche de performance
Comme l'a rappelé notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, dans son rapport d'information sur le débat d'orientation budgétaire pour l'année 2005 15 ( * ) , le passage, dans le cadre de la LOLF, d'une culture de moyens à une culture de résultats implique la définition d'une stratégie de performance, au niveau de la mission, puis d'objectifs et d'indicateurs de performance découlant de la stratégie ainsi définie :
« Afin que les nouvelles règles budgétaires prévues par la LOLF permettent le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats, l'article 51 de la loi organique prévoit « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié » (...).
« Le pilotage des administrations sera désormais conduit en fonction des résultats attendus des programmes, résultats sur lesquels pourra s'appuyer le Parlement dans l'exercice de sa mission de contrôle.
« Les objectifs définis, à l'issue d'une réflexion stratégique, doivent pouvoir se décliner en indicateurs fiables et objectifs. Les projets et les rapports annuels de performance soumis au Parlement, concrétisent ainsi une démarche enchaînant définition d'une stratégie, fixation d'objectifs et mise au point d'indicateurs de performance ».
Si la LOLF prévoit l'association à chaque programme des objectifs et des indicateurs de performance, ceux-ci peuvent concerner plus particulièrement telle ou telle action au sein d'un programme. Votre rapporteur spécial estime que ce choix devra notamment être retenu pour certaines autorités administratives indépendantes ou administrations spécifiques (Documentation française, service d'information du gouvernement...) dans le cas du programme « Coordination du travail gouvernemental ».
2. Des objectifs et des indicateurs adaptés aux missions exercées par les différents services du Premier ministre
Afin de préparer le passage à la LOLF en 2006, le projet de loi de finances pour 2005 est accompagné d'un document présentant les objectifs et indicateurs du programme « Coordination du travail gouvernemental » et indiquant la méthodologie d'élaboration de chaque indicateur. Ce document préfigure le futur projet annuel de performance (PAP) et est qualifié de « avant-projet de PAP » ou « pré-PAP ».
Les objectifs et les indicateurs qui leur sont associés ont fait l'objet d'une validation au niveau ministériel par le secrétaire général du gouvernement, en tant que futur responsable des programmes de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».
Le « pré-PAP » a retenu quatre objectifs :
- l'objectif n° 1 vise à améliorer l'information du citoyen : deux indicateurs sont envisagés ; d'une part, le pourcentage de personnes interrogées dans le cadre du baromètre du service d'information du gouvernement (SIG) de la Communication déclarant « avoir l'impression de voir, lire ou entendre régulièrement ou de temps en temps des campagnes de publicité faites par les pouvoirs publics » ; d'autre part, le nombre de visites effectuées sur les sites internet du Premier ministre gérés par le SIG ;
- l'objectif n° 2 consiste à faciliter l'accès des usagers à l'information administrative à moindre coût : l'indicateur, en cours de construction, serait obtenu à partir d'un ratio entre le coût complet annuel de la base de données « Vos droits » (commune au portail « service-public.fr » et aux centres interministériels de renseignements administratifs) et le nombre de consultations de cette base ;
- l'objectif n° 3 est d' assurer la progression de la diffusion des ouvrages édités par la Documentation française , ce que doit mesurer l'indicateur de diffusion commerciale des nouveaux ouvrages édités par la Documentation française ;
- l'objectif n° 4 vise à maîtriser le coût de la fonction de soutien assurée par la direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre : l'indicateur utilisé serait la part des crédits de la fonction de soutien dans l'ensemble des crédits des programmes bénéficiaires de ce soutien.
Suite à son contrôle budgétaire de la Documentation française, votre rapporteur spécial souligne effectivement la nécessité que la Documentation française s'affirme comme l'éditeur de référence de l'administration française :
« En termes de chiffre d'affaires, compte tenu de la modestie des tirages, la part de la Documentation française (...) n'atteignait que 0,36 % en 2002 (soit environ un cinquième des exemplaires édités en France par les administrations de l'Etat), selon les données du syndicat national de l'édition. En 2002, le chiffre d'affaires de ventes de publications par la Documentation française a ainsi atteint 8,7 millions d'euros, alors que le chiffre d'affaires du secteur s'élevait à 2,4 milliards d'euros.
« Loin de refléter les résultats de l'édition française, l'évolution de la part de marché de la Documentation française s'explique principalement par les variations du chiffre d'affaires de ventes de publications, en hausse jusqu'en 1998 (du fait principalement de ses ventes de livrets d'apprentissage) puis en diminution constante jusqu'en 2002. Alors qu'environ 200 éditeurs français publient au moins un titre chaque année, la Documentation française occupait la 37 ème place parmi les éditeurs français en 2002, en recul de 5 places depuis 2000 » 16 ( * ) .
En revanche, votre rapporteur spécial juge ambigu l'objectif n° 4 , à savoir le coût de la fonction de soutien, car il s'agit d'un simple objectif de moyens, susceptible de surcroît d'évoluer selon le périmètre de l'action soutien. En outre, l'objectif n° 1 - la visibilité de la communication gouvernementale - dépend à la fois de l'actualité et des biais inhérents aux enquêtes par sondage. Il pourrait également être opportun de prendre davantage en compte les moyens alloués à l'atteinte de cet objectif.
La réflexion sur les objectifs et les indicateurs de performance reste à approfondir . Comme il a été opportunément rappelé à votre rapporteur spécial dans les réponses aux questionnaires budgétaires, « s'agissant d'une version de PAP « à blanc », celle-ci est certainement perfectible et les services poursuivront leur réflexion afin d'améliorer la pertinence des choix d'indicateurs pour le premier véritable PAP qui sera joint au projet de loi de finances pour 2006 ».
En particulier, des objectifs et des indicateurs de performance pourraient être élaborés concernant le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le Médiateur de la République ou la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) des services du Premier ministre - même s'il convient de limiter le nombre d'objectifs à une demi-douzaine. Compte tenu du passage imminent aux nouvelles règles budgétaires prévues par la LOLF, cette réflexion doit s'achever dans les meilleurs délais .
3. Un besoin de renforcement du contrôle interne de gestion
Le renforcement du contrôle interne de gestion constitue un adjuvant pour le passage d'une culture de moyens à une culture de résultats dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.
A cet effet, les activités de certains services et directions sont d'ores et déjà couvertes par un système de contrôle de gestion :
- la Documentation française, pour la part de ses activités à caractère industriel et commercial ;
- la direction des services administratifs et financiers (DSAF) ;
- les centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA).
En outre, un dialogue de gestion a été mis en place en 1999 entre le secrétariat général du gouvernement (SGG) et les services qui lui sont directement rattachés 17 ( * ) . Dans ce cadre, le SGG définit annuellement les objectifs de ses services qui lui remettent un tableau de bord de suivi. Une réunion trimestrielle ou semestrielle, présidée par le secrétaire général du gouvernement, permet aux directeurs de présenter les résultats obtenus et d'expliquer les écarts constatés par rapport aux objectifs fixés. Votre rapporteur spécial estime que le dialogue de gestion doit faciliter la définition des objectifs et indicateurs de performance pour les services concernés . Ces outils devront être adaptés au périmètre des futurs budgets opérationnels de programme.
Dans la perspective du passage à la LOLF, votre rapporteur spécial se félicite en outre de la réforme, en 2003, de l'étude que la direction des services administratifs et financiers (DSAF) conduit chaque année sur les coûts complets des principaux services généraux du Premier ministre. En 2003, l'étude a été réorientée afin de permettre de connaître le coût, par type de dépenses et par agent, de la structure de soutien et d'estimer plus précisément le ratio entre le coût des structures et de leurs interventions. En 2005, la masse salariale doit être prise en compte.
Les services généraux du Premier ministre envisagent d'étendre le contrôle et le dialogue de gestion à l'ensemble des services du Premier ministre, et en particulier au SIG, à la DGAFP et à la direction du développement des médias. De même, il est prévu d'harmoniser les documents de suivi et d'analyse et de renforcer le contrôle exercé par la DSAF sur les opérateurs externes que constituent les institutions et associations subventionnées.
* 15 Sénat, rapport n° 389 (2003-2004). Citations pp. 202-203.
* 16 Sénat, rapport n° 394 (2003-2004), p. 14.
* 17 La direction de la Documentation française, le direction des services administratifs et financiers et le secrétariat général des CIRA, ainsi que la direction des Journaux officiels, dont les crédits sont examinés par notre collègue Bernard Vera dans son rapport spécial.