IV. UNE PREMIÈRE NÉCESSITÉ : LA RÉORGANISATION DE L'ADMINISTRATION CENTRALE DU MINISTÈRE
Si la définition d'une architecture budgétaire cohérente est de nature à favoriser la réussite de la réforme budgétaire, celle-ci dépend également d'autres facteurs comme l'articulation de cette nouvelle architecture avec l'organisation du ministère et ses modes d'action. Or, sur ces deux points, votre rapporteur spécial constate que l'adaptation du ministère à la réforme budgétaire n'est pas encore satisfaisante.
En particulier, votre commission des finances déplore, comme l'an passé, que la réorganisation de l'administration centrale du ministère engagée en 2003 ne soit pas articulée avec la nouvelle architecture budgétaire , ce dont en témoigne le fait que le seul directeur de l'enseignement scolaire a été nommé responsable de quatre des cinq programmes dont le ministère a la charge en matière d'enseignement scolaire (« Enseignement scolaire public du second degré », « Enseignement scolaire public du premier degré », « Vie de l'élève » et « Enseignement privé du premier et second degré »).
Cette appréciation fut d'ailleurs partagée par le Comité interministériel d'audit des programmes dans son rapport d'avril 2004 relatif au projet de programme « Enseignement scolaire public du second degré ».
Le CIAP estimait en effet que le choix du directeur de l'enseignement scolaire comme responsable de plusieurs programmes « paraît logique pour des programmes à finalités éducatives mais est susceptible d'avoir des incidences très significatives sur l'organisation du ministère. (...)
« La décision de désigner le même directeur responsable de trois programmes crée une situation très particulière.
« Compte tenu de la répartition actuelle des compétences entre les directions centrales, il est indispensable d'engager une réflexion sur les mandats de gestion. Dans la mesure où l'essentiel des programmes sont des dépenses de personnel, c'est toute la répartition des tâches et des modes de travail et de relations au sein de l'administration centrale qui est à repenser.
« Actuellement, la DESCO ne gère pas les personnels puisqu'elle n'est en charge ni de la gestion des personnels enseignants du public qui est confiée à la direction des personnels enseignants (DPE), ni celle des enseignants privés dans les établissements sous contrat qui est confiée à la direction des affaires financières (DAF), ni celle des personnels non enseignants assurée par la direction des personnels, de la modernisation et de l'administration (DPMA), ni de celle des personnels d'encadrement assurée par la direction de l'encadrement (DE). Elle répartit les moyens en personnels enseignants mais elle ne recrute pas ces personnels. Elle n'est pas même consultée sur la détermination annuelle du volume de recrutement des personnels enseignants titulaires, à travers le processus de calibrage des postes ouverts aux concours nationaux pour lequel les arbitrages du cabinet du ministre sont préparés par la DAF et la DPE.
C'est donc toute la question de la compétence en matière de recrutement et de répartition des personnels par disciplines qui doit être repensée, faute de quoi la désignation du responsable de programme perdrait tout son sens.
« De plus la DESCO devra se doter des ressources humaines nécessaires pour pouvoir jouer le rôle du pilotage en matière de politique pédagogique et de réflexion stratégique qu'implique la loi organique et qu'elle ne joue que très partiellement actuellement. (...)
« Ce choix impose donc une redéfinition en profondeur de la relation avec les directeurs gestionnaires des crédits de personnel ou ayant compétence sur les questions statutaires.
« Toute cette réforme ne peut sans doute pas faire l'économie de la mise en place d'un échelon de coordination, qui fait actuellement défaut, éventuellement sous la forme d'un secrétariat général ».
Ces observations font écho à celles formulées les années précédentes par l'IGAENR.
Dans un rapport d'octobre 2001 relatif à la mise en oeuvre du contrôle de gestion au ministère de l'éducation nationale, l'IGAENR observait ainsi que « l'action de l'administration centrale était considérablement freinée par l'absence d'arbitrage transversal entre directions » et que « la clarification des responsabilités au sein des services centraux constituait à l'évidence un préalable à l'instauration d'un contrôle de gestion » pour les emplois d'enseignants, compte tenu de ce que la direction de l'enseignement scolaire (DESCO), qui répartit les moyens en personnels enseignants, est distincte de la direction des personnels enseignants (DPE), qui les recrute.
De même, l'IGAENR écrivait dans son rapport général pour 2002 que « les inconvénients nés du défaut de coordination administrative » résultaient notamment de ce que « les décisions d'envergure ne relèvent quasiment jamais d'une seule direction ».
Au total, on peut se demander si ce projet d'architecture budgétaire a évité les risques exposés par l'IGAENR dans son rapport général pour 2002 :
« Pour respecter l'esprit de la loi, les structures existantes ne doivent pas déterminer [la construction des programmes] ; c'est même l'ordre inverse qui devrait logiquement prévaloir : les structures doivent s'accorder aux programmes afin que soient bien identifiés les opérateurs à même de s'engager sur les résultats. Or l'organisation actuelle de l'éducation nationale ne coïncide pas toujours avec la grille des programmes et des actions » .