MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS
L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits du titre IV du budget des transports et de la sécurité routière, d'un montant de 13.500 euros sur le chapitre 44-20 « Interventions dans le domaine des transports et de la sécurité routière », dont 2.500 euros sur l'article 50 « Actions d'incitation en matière de sécurité routière » et 11.000 euros sur l'article 30 « Actions de concertation et d'animation » qui relève du fascicule « Transports terrestres et intermodalité ».
II. ADOPTION DE L'ARTICLE 73 NONIES NOUVEAU
Il convient de signaler, bien que cet article soit examiné au sein du rapport de notre collègue Alain Lambert, rapporteur spécial du budget des transports terrestres et de l'intermodalité, que l'Assemblée nationale a adopté un article 73 nonies (nouveau) disposant que le gouvernement dépose, chaque année, sur le bureau de l'Assemblée nationale et sur celui du Sénat, un rapport sur le financement et le fonctionnement de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 24 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a examiné les crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : II. - Transports et sécurité routière : Routes et sécurité routière, sur le rapport de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial .
A titre liminaire, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a indiqué que le budget des routes et de la sécurité routière se trouvait à un carrefour, car il connaissait une année de transition, marquée par la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la création de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et la décentralisation.
Il a précisé que ce budget était d'un peu plus d'un milliard d'euros en moyens de paiement et de 1,2 milliard d'euros en moyens d'engagement, ce qui, à structure constante, correspondait à une diminution des moyens disponibles de 2,4 % en moyens de paiement et à une progression de 13,5 % des moyens d'engagement. En réalité, a-t-il ajouté, ces chiffres, fournis par les réponses aux questionnaires parlementaires, incluaient, au titre de 2005, le montant d'un report de crédit. Hors report, les moyens de paiement étaient en baisse, non pas de 2,4 %, mais de 13,4 %.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a toutefois précisé que les moyens susceptibles d'être alloués aux routes et à la sécurité routière seraient augmentés, non seulement de 144 millions d'euros au titre du report précédemment mentionné, mais également de 150 millions d'euros de crédits de paiement, ainsi que 300 millions d'euros d'autorisations de programme, figurant dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004.
Par ailleurs, il a indiqué que ce budget avait fait l'objet, comme l'année dernière, de mesures de régulation infra-annuelles particulièrement sévères, qui réduisaient la portée des évolutions observées en lois de finances, les crédits destinés à l'entretien des routes ayant toutefois été épargnés, car jugés prioritaires en raison de leurs effets sur la sécurité routière ; en revanche, les trois chapitres concourant à l'investissement routier avaient fait l'objet de gels significatifs affectant notamment la réalisation des contrats de plan Etat-région.
S'agissant en premier lieu de l'investissement routier, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , s'est inquiété d'une diminution des crédits qui lui étaient alloués. En effet, il a précisé que la diminution était de 53 % en moyens de paiement et de 33 % en moyens d'engagement, ce qui était, pour partie, la conséquence de la création de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Il a rappelé que cette agence devait être bientôt mise en place par décret, et qu'elle serait chargée d'apporter les financements de l'Etat dans les grands projets d'infrastructures décidés lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 décembre 2003. Il a précisé que l'agence disposerait, outre une dotation en capital, de ressources affectées par l'article 41 du projet de loi de finances, c'est-à-dire :
- d'une part, du produit de la redevance d'occupation du domaine public routier, acquittée par l'ensemble des sociétés d'autoroutes ;
- d'autre part, des dividendes perçus par l'Etat au titre de ses participations dans ces sociétés.
Enfin, il a rappelé que la commission allait proposer au Sénat un amendement à l'article 41 du projet de loi de finances visant à donner les moyens au gouvernement d'accroître la dotation de l'AFITF, grâce à une réactualisation du taux de la taxe d'aménagement du territoire (TAT), ce qui pourrait dégager 37 millions d'euros de ressources supplémentaires.
Il a donc constaté que l'AFITF serait essentiellement alimentée par des produits de la route, mais qu'elle consacrerait plus des deux tiers de ses moyens aux autres modes de transport, ce qui correspondait à une volonté de péréquation intermodale et de rééquilibrage en faveur des modes alternatifs considérés comme plus sûrs et moins polluants. Il a précisé que, s'agissant des routes, l'AFITF disposerait de 187 millions d'euros de crédits de paiement et de 445 millions d'euros d'autorisations de programme, ce qui correspondait à 30 % des moyens de l'agence.
Il a souligné que la création de l'AFITF n'expliquait pas en totalité la diminution des crédits budgétaires en faveur de l'investissement routier, puisque ces crédits baissaient encore de 25 % à structure constante, même si la comparaison de loi de finances initiale à loi de finances initiale n'était pas forcément très significative, pour les raisons indiquées précédemment.
S'agissant des gels de crédits qui avaient affecté le budget des routes, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a indiqué que ceux-ci avaient été particulièrement préjudiciables à la réalisation des contrats de plan : en effet, la dotation de la loi de finances initiale pour 2004 en matière d'investissements routiers contractualisés avait été ramenée à 44 % de son montant initial. Ainsi, fin 2004, le taux d'exécution des contrats de plan Etat-région dans le domaine routier était de 52,1 %, pour un taux d'exécution théorique de 71,4 %.
Il a ajouté qu'une relance des contrats de plan avait toutefois été annoncée par le gouvernement récemment et que tel était l'objet des crédits supplémentaires inscrits au projet de loi de finances rectificative, précédemment évoqués.
En deuxième lieu, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a constaté que les crédits de l'entretien routier étaient stables, ce qui correspondait à un effort particulier, dans un contexte budgétaire contraint. Il a ajouté que le ministère avait d'ailleurs indiqué que la priorité donnée à l'entretien routier s'était manifestée par une revalorisation des crédits d'entretien de 20 % depuis 1995, en euros constants.
Pour 2005, il a précisé que deux volets seraient prioritaires : l'amélioration des aménagements de sécurité et la réhabilitation des ouvrages d'art, ainsi que la mise en sécurité des tunnels.
En troisième lieu, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a indiqué qu'on ne pouvait pas aborder le budget des routes sans évoquer les questions liées à la décentralisation d'une partie, environ les deux tiers, du réseau routier national, décidée par la loi relative aux libertés et responsabilités locales.
Il a précisé qu'il avait interrogé, au cours de l'année passée, le ministère de l'équipement au sujet des enjeux financiers de cette décentralisation. S'agissant de la dotation globalisée attribuée pour les dépenses d'entretien courant, il a observé que la part transférable était évaluée, en première analyse, à 148,5 millions d'euros sur les 340 millions d'euros de dotation actuelle et que des calculs complexes étaient encore en cours, s'agissant des dotations spécifiques. Il a précisé, s'agissant des dotations de la direction de la sécurité et de la circulation routière, qu'une première approximation avait permis d'estimer que 80 % des dépenses réalisées ces dernières années par cette direction l'avaient été sur le réseau qui devrait rester national.
S'agissant de l'investissement routier, le rapporteur spécial a mis en évidence que le principe retenu consistait, après achèvement des contrats de plan Etat-région actuels, à décroiser les financements entre l'Etat et les départements : l'Etat ne participerait plus au financement sur le réseau transféré et les départements ne participeraient plus au financement sur le réseau structurant demeurant national. Il a ajouté que le ministère estimait que, pour une large majorité de départements, les comptes seraient proches de l'équilibre, seuls, six départements étant dans une situation défavorable, qu'il faudrait sans doute examiner dans le cadre plus global de l'ensemble des transferts financiers.
En quatrième lieu, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a présenté les crédits de la sécurité routière. Il s'est félicité des progrès accomplis en 2003, qui ont été spectaculaires : une diminution de 20 % du nombre de tués sur la route, ce qui ne s'était jamais vu auparavant. Il a ajouté qu'en 2004, cette tendance favorable se confirmait, puisque, de janvier à août, la diminution du nombre de tués était déjà de 12 %. Il lui semblait, ainsi, qu'une nouvelle culture de l'usage de la route se mettait en place.
D'un point de vue budgétaire, il a indiqué que les crédits consacrés par l'Etat à la sécurité routière étaient en légère baisse en 2005 : le « jaune » budgétaire, annexé au projet de loi de finances, indiquait en effet un effort global de l'Etat de 1,7 milliard d'euros, en baisse de 4,4 % par rapport à la loi de finances pour 2004. Les dépenses du ministère de l'équipement étaient, quant à elles, de 658 millions d'euros, en baisse de 3,2 %.
Le rapporteur spécial a fait état des priorités du ministère pour 2005 : poursuivre des campagnes de communication ciblées, tout au long de l'année ; effectuer des expérimentations telles que l'utilisation des feux le jour hors agglomération, ou encore l'expérimentation du contrôle automatique pour d'autres infractions que celles liées à la vitesse et réaliser des investissements particuliers dans les sections jugées « accidentogènes ».
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a conclu par quelques remarques au sujet de l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) pour le budget des routes et de la sécurité routière.
Il a indiqué que ce budget s'articulerait l'année prochaine autour de deux programmes de la mission « Transports » : le programme « Réseau routier national », qui représentait 2,4 milliards d'euros en 2005 et le programme « Sécurité routière », qui représentait 247 millions d'euros en 2005, et dont la dimension interministérielle serait traitée à travers un « document de politique transversale ».
Précisant que les objectifs et indicateurs de ces programmes étaient décrits dans l'avant-projet annuel de performance de la mission Transports, récemment publié, il a jugé que le ministère avait effectué un travail de grande qualité, mais qu'il lui semblait néanmoins que beaucoup d'indicateurs étaient assez complexes. Il a ajouté que certains indicateurs ne seraient pas disponibles l'année prochaine, mais seulement en 2007, voire en 2008. De façon générale, il a observé que l'interprétation de certains indicateurs serait, sans doute, réservée à quelques spécialistes. Ainsi, par exemple, les gains de temps procurés aux usagers seraient monétarisés et ramenés à l'euro investi ; le bon écoulement du trafic serait mesuré en fonction du linéaire de routes présentant un service dégradé, alors qu'on aurait pu imaginer des indicateurs de densité du trafic. Il a estimé que des indicateurs plus simples et plus « robustes » auraient peut-être parfois mieux rempli leur office d'information du Parlement et du citoyen.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation et a souligné, au sujet de la décentralisation, que des inquiétudes s'étaient manifestées quant à la cohérence des futurs réseaux routiers, national et départemental. Il a jugé qu'une route demeurant nationale devrait l'être sur l'ensemble de son tracé et a rappelé que beaucoup de collectivités territoriales s'inquiétaient du contenu du décret devant bientôt être publié, qui indiquerait la consistance du futur réseau routier national.
M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur l'avenir des contrats de plan Etat-région, une fois que la décentralisation serait réalisée, et il s'est demandé comment l'Etat serait, à l'avenir, incité à investir sur son réseau routier. Il a, par ailleurs, déploré que les élus locaux ne disposent que d'une information partielle sur cette question, pourtant cruciale.
M. François Trucy a relevé que les taux d'exécution des contrats de plan Etat-région étaient très bas et il a interrogé le rapporteur spécial sur les raisons susceptibles d'expliquer ce retard.
M. Claude Belot a observé que, dans certains cas, une opération pouvait être considérée comme exécutée, alors qu'en réalité, elle avait été financée par le département qui accordait ainsi à l'Etat une avance.
M. Jean Arthuis, président , a toutefois jugé que, paradoxalement, les collectivités territoriales se satisfaisaient, parfois, de certains retards imputés à l'Etat, qui leur permettaient de différer des engagements financiers lourds.
M. Alain Lambert a observé, de façon générale, que l'investissement pâtissait de l'absence de maîtrise des dépenses de fonctionnement. Il a souhaité s'exprimer au sujet de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), remarquant que celle-ci aurait la capacité d'emprunter et que la commission des finances devrait être vigilante pour que cet endettement soit bien inclus dans les comptes de l'Etat. Par ailleurs, il a jugé qu'il serait intéressant de connaître les taux de participation de l'Etat à chacun des contrats de plan Etat-région, supposant que cette participation devait être équivalente au montant des recettes de taxe à la valeur ajoutée (TVA) suscitées par les investissements réalisés. Ainsi, il a observé que les régions et départements pourraient cofinancer seuls un certain nombre d'opérations, si elles étaient exonérées de TVA. Il a ajouté qu'il pourrait s'agir d'une récupération de TVA limitée aux opérations incluses dans un contrat de plan. S'agissant des contrats de plan en général, il s'est demandé si le jeu de leur négociation ne favorisait pas une certaine surévaluation des moyens à mettre en oeuvre, expliquant ensuite les retards observés.
M. Jacques Baudot a regretté certaines méthodes employées par l'Etat dans les négociations avec les départements. Il s'est demandé comment garantir que les routes transférées seraient conformes aux normes de sécurité en vigueur.
M. Auguste Cazalet a jugé opportun de construire une autoroute entre les villes de Bordeaux et Pau et s'est interrogé sur les perspectives de réalisation de cette infrastructure routière.
M. Roger Besse s'est demandé comment seraient compensés le transfert vers les départements des investissements routiers, ainsi que le transfert des dépenses d'entretien.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur des modalités de compensation qui conduiraient, telles que prévues à l'heure actuelle, à favoriser les départements dont les routes avaient déjà bénéficié d'investissements élevés au cours des dernières années, et, au contraire, à pénaliser les départements dont les routes étaient déjà les plus dégradées.
En réponse aux questions posées par ses collègues, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué qu'il était, lui aussi, très inquiet des modalités de la décentralisation d'une partie du réseau routier national vers les départements en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il a regretté que les départements soient mal associés à la préparation du décret qui devrait, au cours de l'année 2005, définir la consistance du réseau routier demeurant national.
Il a estimé que les contrats de plan avaient été en général plutôt favorables à l'Etat, dont la participation était restée mesurée. Il a partagé les inquiétudes de certains de ses collègues quant aux moyens d'inciter l'Etat à réaliser des travaux sur les routes nationales après la décentralisation. Il a regretté que l'Etat ne favorise pas davantage les modes de transport alternatifs à la route.
S'agissant des taux d'exécution des contrats de plan Etat-région, il a indiqué que les retards observés étaient essentiellement dus aux mesures de régulation budgétaire, qui avaient été particulièrement sévères en 2003 et en 2004.
Il a approuvé les propos d'Alain Lambert s'agissant de l'opportunité d'un système de récupération de la TVA versée pour les opérations d'investissement routier.
Il a insisté sur la nécessité absolue que les contrats de plan Etat-région, actuellement en cours, soient honorés, même si leur achèvement ne pourrait sans doute avoir lieu avant l'échéance de la décentralisation.
Il a approuvé les propos de M. Jean Arthuis, président, au sujet de l'incohérence des mécanismes de compensation financière qui conduiraient à favoriser les départements qui avaient déjà bénéficié d'investissements importants au cours des dernières années. Il a rappelé que seules les dépenses d'entretien feraient l'objet d'un transfert de ressources aux départements et que, s'agissant de l'investissement routier, le mécanisme de décroisement des financements devait assurer l'équilibre financier de l'opération.
Pour conclure, il a regretté que les enjeux locaux aient souvent empêché une programmation routière cohérente.
Après que la commission eut décidé de recommander au Sénat l'adoption des crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : II. - Transports et sécurité routière : Routes et sécurité routière, elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.
Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a confirmé sa position après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale .