Projet de loi de finances pour 2005 : Communication audiovisuelle

II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. UN BUDGET PRIORITAIRE POUR LE GOUVERNEMENT

M. Renaud Donnedieu de Vabres, nouveau ministre de la culture et de la communication ayant succédé à M. Jean-Jacques Aillagon, s'est attaché à maintenir les ressources du secteur audiovisuel public, dont la redevance constitue 77 % des ressources .

1. Une croissance de 2,4 % de la ressource publique

Le présent projet de budget prévoit une augmentation de 2,4 % des recettes publiques du secteur public audiovisuel liées à la redevance , soit un rythme de progression analogue à celui prévu en loi de finances initiale pour 2004 (+ 2,3 %). La contribution du ministère des affaires étrangères au budget de RFI augmente plus faiblement (+ 1,0 %).

Répartition et évolution de la ressource publique* par organisme

(en millions d'euros)
	LFI 2004	PLF 2005	Ecart PLF/LFI	En %
France Télévisions	1 741,38	1 781,08	39,7	2,3 %
dont RFO**	206,79	211,50	4,7	2,3 %
Arte France	193,45	197,98	4,5	2,3 %
INA	68,8	72,74	3,9	5,7 %
Radio France	469,1	481,97	12,9	2,7 %
RFI	124,42	125,84	1,4	1,1 %
dont redevance	53	53,71	0,7	1,3 %
dont crédits du ministère des affaires étrangères	71,42	72,13	0,7	1,0%
Total	2 597,15	2 659,61	62,5	2,4 %

* Compte d'affectation spéciale n° 902-15 (ressources hors taxes) puis compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public, et crédits figurant à l'article 10 du chapitre 42-14 du budget du ministère des affaires étrangères.

* * RFO a été intégré à France Télévisions en 2004

Source : bleus budgétaires

a) Les priorités budgétaires : la sauvegarde du patrimoine audiovisuel et la rénovation de la Maison de la Radio

Les ressources publiques supplémentaires des organismes de l'audiovisuel public doivent être principalement affectées, en 2005, aux budgets de programmes des entreprises du secteur, à la sauvegarde du patrimoine audiovisuel géré par l'INA et aux opérations de rénovation de la Maison de la Radio.

Ces priorités se traduisent, dans la répartition des ressources publiques entre les différents organismes, par une prévision de progression de 5,7 % du budget de l'INA, afin d'accélérer le plan de sauvegarde et de numérisation (PSN) des fonds audiovisuels de l'INA qui correspond à une urgence déjà signalée par votre rapporteur spécial en 2003, à l'appui de l'amendement qu'il avait déposé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004, pour accroître les ressources de l'audiovisuel public.

Le PSN s'inscrit dans le cadre du plan numérique du ministère de la culture et de la communication, lequel se décline en trois volets :

- la numérisation du patrimoine, incombant à l'INA, à la Bibliothèque nationale de France et au Fonds national d'art contemporain ;

- la diffusion de la culture, par la relance du réseau de recherche et d'innovation en audiovisuel et multimédia ;

- le soutien à la création numérique.

S'agissant de Radio France, la progression des ressources prévisionnelles (+ 2,7 %) est également supérieure à la moyenne des organismes de l'audiovisuel public (+ 2,4 %), soit une dotation supplémentaire globale en 2005 supérieure de 12,87 millions d'euros aux ressources votées en 2004. La dotation de 7 millions d'euros accordée à Radio France en 2004 est renouvelée en 2005, pour permettre à la société d'assumer les dépenses liées à l'évacuation et au déménagement des locaux de la Maison de la Radio. D'autre part, 2,27 millions d'euros supplémentaires sont accordés au titre de la redevance d'équipement, pour permettre le financement des études en cours pour la mise en sécurité globale de la Maison de la Radio.

b) La redevance

(1) La révision des règles d'assujettissement et d'exonération et la légère diminution du montant de la redevance due par les foyers

L'article 24 du présent projet de loi de finances adosse le recouvrement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation pour les particuliers, et à la taxe sur la valeur ajoutée pour les entreprises . Le principe retenu dans le projet de loi de finances a été, dans un souci de lisibilité, d'aligner les exonérations de redevance audiovisuelle sur les exonérations de taxe d'habitation, lesquelles ne coïncident pas ^{9 ( * )} . Le gouvernement a toutefois proposé que les personnes exonérées au 31 décembre 2004 le demeurent au titre de l'année 2005 et, sous certaines conditions, en 2006 et 2007. En outre, il est proposé que l'exonération soit étendue aux résidences secondaires. Un amendement adopté par l'Assemblée nationale a également exonéré de redevance audiovisuelle certains enfants à charge.

Par ailleurs, l'article 36 du projet de loi de finances pour 2005 propose la clôture du compte d'affectation spéciale de l'audiovisuel public ; les ressources de la redevance audiovisuelle relèveraient désormais d'un compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public ^{10 ( * )} .

Le gouvernement a par ailleurs fait le choix d'arrondir à l'euro inférieur le montant de la redevance audiovisuelle, de 116,50 euros en 2004 à 116 euros (en métropole) dans le projet de loi de finances pour 2005 et de 74,31 euros à 74 euros (outre-mer). En effet, l'adossement de la redevance audiovisuelle nécessitait d'exprimer son montant exclusivement en euros.

Après être passée de 107 euros à 112,05 euros de 1997 à 1998 et à 113,42 euros en 1999, puis à 114,49 euros en 2000 et 2001, la redevance pour l'usage d'un téléviseur couleur était restée inchangée en 2002, 2003 et 2004 à 116,50 euros .

L'évolution du taux de la redevance s'inscrit ainsi durablement en-dessous du taux de l'inflation : de 1998 à 2005, le taux de la redevance audiovisuelle n'a progressé que de 3,5 %, soit une progression annuelle moyenne inférieure à 0,5 %.

(2) L'augmentation de 2,4 % des recettes

Dans le projet de loi de finances pour 2005, les recettes disponibles pour l'audiovisuel public en provenance du compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public s'élèvent à 2.642 millions d'euros (soit 2.587 millions d'euros hors TVA) ^{11 ( * )} , en augmentation de 2,4 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2004. Le secteur public audiovisuel bénéficie d'un accroissement de ses moyens de 62 millions d'euros lié à la redevance dans le projet de loi de finances pour 2005.

Ces ressources totales de 2.642 millions d'euros se décomposent en deux parts :

- les encaissements nets de redevance (2.202 millions d'euros), minorés des frais de gestion du service (46 millions d'euros) et des frais de trésorerie (19 millions d'euros) ;

- les crédits budgétaires affectés au titre du remboursement des exonérations et des dégrèvements (440 millions d'euros), inscrits au budget des charges communes dans le projet de loi de finances pour 2005.

(3) La diminution des frais de gestion liée à la mise en oeuvre de la réforme

Jusqu'en 2004, les recettes du compte d'emploi de la redevance audiovisuelle intègrent les frais de gestion du service, lesquels s'élèvent à 73,54 millions d'euros en 2004, comme pour les quatre années précédentes, ce qui traduit une stabilisation des coûts du service. Les frais de gestion représentent toutefois encore 3,3 % des sommes collectées en 2004 . La visite que votre rapporteur spécial a effectuée au centre de la redevance de Rennes l'a convaincu des réels efforts de productivité accomplis par les 1.430 agents du service de la redevance.

L'adossement de la redevance à la taxe d'habitation et à la taxe sur la valeur ajoutée a notamment été motivée par la volonté de limiter les frais de gestion de la redevance, lesquels atteignent 46 millions d'euros (en baisse de 27,5 millions d'euros, soit une diminution de 38 % ) dans le projet de loi de finances pour 2005 . A ces frais de gestion s'ajoutent toutefois des frais de trésorerie ^{12 ( * )} évalués à 19 millions d'euros, ce qui porte le total des frais de gestion et de trésorerie à 65 millions d'euros , en baisse de 8,5 millions d'euros (soit - 11,6 % ) par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

Ces gains en gestion et en trésorerie augmentent à due concurrence les ressources disponibles au compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public.

(4) Une hypothèse de poursuite de la progression dynamique des encaissements nets de redevance

Les prévisions d'encaissements nets de redevance atteignent 2.267 millions d'euros en 2005, en progression de 3,4 % par rapport à 2004 (hors affectation d'excédents de collecte des années antérieures).

Outre la diminution attendue des frais de gestion et de trésorerie de 8,5 millions d'euros, l'augmentation prévue pour 2005 est fondée sur une réduction du taux de fraude dans le cadre de la réforme et un meilleur recouvrement. Il convient d'observer que, en l'absence de contrôles, le nombre de comptes déclarés aurait diminué au cours des cinq dernières années : la croissance du produit de la redevance audiovisuelle s'explique ainsi par l'importance de l'activité de contrôle.

(5) L'absence d'excédents prévisionnels de collecte des années antérieures

Contrairement aux années précédentes, les ressources de redevance ne comportent pas, à titre prévisionnel, l'affectation des excédents de redevance des années antérieures, lesquelles s'élevaient en 2004 à 32 millions d'euros (dont 9 millions d'euros pour l'année 2002 et 23 millions d'euros estimés pour l'année 2003). Ces excédents ont été intégrés dans les prévisions de ressources dans le projet de loi de finances pour 2005.

(6) L'augmentation des crédits budgétaires affectés au titre du remboursement des exonérations

Ces remboursements sont inscrits jusqu'en 2004 au chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier ministre puis, à partir de 2005, au chapitre 15-01 du budget des charges communes géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Les remboursements des exonérations doivent être ensuite versés, à compter de 2005, sur le compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public.

Suite à la réduction de la durée de publicité sur les chaînes publiques, la loi n° 2000-719 du 1 ^er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a posé le principe du remboursement intégral par le budget de l'Etat des exonérations de redevance accordées pour motifs sociaux . Ces remboursements ont toutefois fait l'objet de mesures de régulation.

Par décret du 14 mars 2003, 17,5 millions d'euros de crédits budgétaires du chapitre 46-01 des services généraux du Premier ministre ont été annulés. Il était prévu une compensation de ces crédits par les excédents de redevance attendus sur l'exercice 2003.

Le décret n° 2004-962 du 9 septembre 2004 portant annulation de crédits a conduit à minorer de 5 millions d'euros les dotations du chapitre 46-01, sur un total de 428,12 millions d'euros votés en loi de finances initiale pour 2004 (soit 1,2 % des crédits votés).

En application de l'article 36 du présent projet de loi de finances, le montant des remboursements des exonérations de redevance audiovisuelle a été fixé à un plafond de 440 millions d'euros hors TVA en 2005 , soit 431 millions d'euros de crédits disponibles au compte d'avances après déduction de la TVA. La progression prévue par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 (+ 2,8 %) tient compte de l'alignement des exonérations de redevance audiovisuelle sur celles de la taxe d'habitation.

Cette augmentation pourrait toutefois s'avérer insuffisante au regard du coût des nouvelles exonérations, estimées à 75 millions d'euros par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur la base du projet de loi de finances pour 2005 déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale ^{13 ( * )} . La compensation intégrale des exonérations exigerait donc de porter à 503 millions d'euros le montant des crédits inscrits au chapitre 15-01 du budget des charges communes.

Lors de l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2005, notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial du budget de la communication, a proposé, sans succès, de relever de 440 à 480 millions d'euros le montant du remboursement des exonérations. Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté un autre amendement prévoyant que, si les encaissements de redevance, nets des frais de gestion et de trésorerie (soit 65 millions d'euros), et hors remboursement par l'Etat des exonérations et dégrèvements de redevance audiovisuelle, étaient inférieurs au montant de 2201,8 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005 , « la limite de la prise en charge par l'Etat » au titre du remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle serait « remontée à due concurrence ». En d'autres termes, pour l'année 2005, l'Etat garantit la prévision de collecte de redevance audiovisuelle inscrite dans le projet de loi de finances pour 2005, y compris dans l'hypothèse où un moindre rendement résulterait de frais de gestion et de trésorerie supérieurs aux prévisions budgétaires.

2. Les recettes publicitaires des chaînes publiques en 2004 et les perspectives pour 2005

Après deux années de quasi-stabilité, en 2001 et 2002, des ressources propres essentiellement liées aux ressources publicitaires (23 % des ressources propres des organismes du secteur audiovisuel public), puis une tendance à l'amélioration en 2003, le rythme relativement élevé de croissance atteint en 2004 (+ 5,6 % dans les budgets prévisionnels des entreprises publiques) devrait se ralentir en 2005 (+ 3,4 %) , mais rester supérieur à la progression des ressources publiques .

a) Des objectifs de ressources propres en hausse

Les objectifs de ressources propres des organismes publics pour 2005 ont été fixés par le gouvernement à 805,53 millions d'euros , soit une croissance de + 3,4 % par rapport à 2004. Votre rapporteur spécial rappelle que, depuis 2001, la durée moyenne des écrans publicitaires en heure glissante a été fixée à 8 minutes contre 12 minutes auparavant.

Le gouvernement semble attaché à l'existence de ces ressources propres dans la mesure où, combinées avec la progression de la redevance, elles permettent de préserver la liberté éditoriale du secteur public et d'assurer son rôle de guide en matière de qualité des programmes.

Votre rapporteur spécial relève une modification du mode de calcul des ressources propres des organismes de l'audiovisuel public . Jusqu'en 2004, les données prévisionnelles de ressources des sociétés nationales de programme de France Télévisions incluaient, en recettes, le produit de refacturations internes. A compter de 2004, la nouvelle méthode adoptée isole les ressources propres réelles nettes des chaînes. Ce rebasage explique la diminution du montant des ressources propres figurant dans le jaune budgétaire annexée au projet de loi de finances pour 2004 (soit 825,1 millions d'euros) et les données retenues dans le jaune annexé au présent projet de loi de finances (777,2 millions d'euros) pour la même année 2004 ^{14 ( * )} .

Au 30 juin 2004, les ressources publicitaires des chaînes du groupe France Télévisions étaient supérieures aux prévisions .

Le chiffre d'affaires net facturé aux annonceurs, tous produits confondus et y compris les accords chaînes et la contre-valeur des dotations cadeaux, était supérieur de 9,6 millions d'euros aux prévisions.

Les recettes de publicité, après avoir enregistré un retard de 2,4 % par rapport aux objectifs à fin mars, dépassaient les prévisions de 5,8 millions d'euros fin juin 2004 (+ 1,8 %). Les recettes de parrainage représentaient un tiers des excédents de recettes fin juin 2004, dépassant de 2,8 millions d'euros les prévisions.

Cette situation favorable concernait l'ensemble des supports, à l'exception de France 5, dont le chiffre d'affaires était conforme aux prévisions budgétaires.

France 2 avait largement rattrapé le retard constaté fin mars 2004 concernant la publicité et le parrainage. L'avance globale de 5,4 millions d'euros sur les objectifs provenait d'un décalage, notamment des recettes affectées (+ 1,2 million d'euros), suite à la consommation partielle des crédits d'achats liés aux échanges. Fin juin 2004, le chiffre d'affaires publicitaire cumulé de France 3 dépassait de 1,8 million d'euros les prévisions budgétaires.

b) La place des chaînes publiques sur le marché publicitaire

L'érosion continue de la part des chaînes publiques dans les recettes publicitaires des chaînes hertziennes, passé de 28 % à moins de 20 % entre 1999 et 2001, du fait de la limitation de la durée des écrans publicitaires à 8 minutes en heures glissantes, a repris au second semestre 2003, en raison des contre-performances de France 2, alors que France 5 a enregistré des résultats remarquables qui traduisent l'amélioration de son audience.

Les trois chaînes de France Télévisions (hors RFO) ont toutefois sensiblement augmenté leur chiffre d'affaires sur l'ensemble de l'année 2003 par rapport à l'année 2002 : de 14,8 millions d'euros pour France 2, de 22,4 millions d'euros pour France 3 et de 11,3 millions d'euros pour France 5, soit une augmentation de 48,5 millions d'euros pour les trois chaînes.

Sur ce marché dynamique, TF1 et M6 ont également enregistré en 2003 une progression de leurs investissements publicitaires ayant atteint, respectivement, 149 millions et 22,1 millions d'euros. Toutes les chaînes, à l'exception de Canal+ (- 9,2 millions d'euros), ont tiré profit de la confiance traditionnellement octroyée par les annonceurs à la télévision en période d'incertitudes économiques.

L'évolution des résultats semestriels depuis 2002 est retracée dans le tableau ci-après, ainsi que l'évolution de la publicité, du nombre d'écrans et de spots sur les trois chaînes de France Télévisions : l'accroissement des ressources publicitaires de France Télévisions se traduit par une augmentation de la durée des écrans publicitaires, en deux ans, du premier semestre 2002 au premier semestre 2004 de 11 % sur France 3, 13 % sur France 2 et 18 % sur France 5.

Evolution de la durée de la publicité, du nombre d'écrans et du nombre de spots
de France 2, France 3 et France 5

(en heures et en minutes)

Ensemble journée	1 ^er sem 02	2 ^e sem 02	1 ^er sem 03	2 ^e sem 03	1 ^er sem 04
France 2
Durée	238 : 32	252 : 35	260 : 08	250 : 28	268 : 27
Nombre d'écrans	5.880	5.984	5.947	5.758	6.023
Nombre de spots	39.196	42.788	44.311	43.439	46.984
France 3
Durée	205 : 17	219 : 09	231 : 33	221 : 55	228 : 26
Nombre d'écrans	5.783	5.694	5.706	5.674	5.672
Nombre de spots	34.609	38.447	39.922	39.292	39.924
France 5
Durée	107 : 10	116 : 32	123 : 44	126 : 06	126 : 47
Nombre d'écrans	3.917	4.119	4.062	4.150	4.107
Nombre de spots	17.346	19.3426	20.956	22.230	22.158
19h - 22h	1 ^er sem 02	2 ^e sem 02	1 ^er sem 03	2 ^e sem 03	1 ^er sem 04
France 2
Durée	52 : 26	54 : 30	53 : 21	51 : 30	52 : 04
Nombre d'écrans	1.237	1.286	1.053	1.086	1.072
Nombre de spots	8.552	9.281	9.067	9.046	8.924
France 3
Durée	52 : 40	54 : 14	55 : 03	51 : 48	53 : 16
Nombre d'écrans	1.665	1.683	1.500	1.557	1.470
Nombre de spots	8.593	9.290	9.392	9.031	9.311

Source : TNS Sécodip

3. Les perspectives de recettes globales du secteur public audiovisuel : + 2,6 % de progression en 2005

L'ensemble des ressources du service public de l'audiovisuel pour 2005 s'élève à 3.464,44 millions d'euros, en progression de 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Par comparaison, les ressources des chaînes concurrentes de France Télévisions augmentent toutefois sur des rythmes au moins deux fois supérieurs.

Outre les recettes liées à la publicité et au parrainage, les ressources propres pour 2004 comprennent les recettes commerciales, les produits financiers et les services rendus aux administrations. Un prélèvement de 1,3 million d'euros doit à nouveau être effectué sur le fonds de roulement d'ARTE France en 2005.

Ressources du secteur audiovisuel public

(en millions d'euros)

* ⁹ Sont actuellement exonérées de redevance audiovisuelle les personnes de plus de 65 ans qui perçoivent l'allocation du fonds de solidarité vieillesse ou des revenus inférieurs au montant défini à l'article 1417 bis du code général des impôts, ainsi que les invalides au taux minimum de 80 % non imposables aux termes de l'article 1417-I bis du code général des impôts et non assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune.

* ¹⁰ Sur ces nouvelles dispositions, voir les commentaires des articles 24 et 36 du projet de loi de finances pour 2005, au tome II du rapport général.

* ¹¹ S'agissant du principe d'assujettissement de la redevance audiovisuelle à la TVA, voir l'étude en annexe du présent rapport.

* ¹² Les frais de trésorerie sont liés à la mise en place d'un système d'avances de l'Etat pour opérer des versements mensuels aux organismes de l'audiovisuel public, en raison du décalage entre la perception des ressources et les versements qui résulte de l'adossement à la taxe d'habitation et à la taxe sur la valeur ajoutée.

* ¹³ Ce coût ne tient donc pas compte de la nouvelle exonération pour certains enfants à charge, laquelle peut être évaluée à 2,5 millions d'euros.

* ¹⁴ Ce différentiel prend également en compte, dans une moindre mesure, les écarts entre les objectifs retenus lors de l'élaboration du jaune, en été, et la préparation des budgets des organismes de l'audiovisuel public.