N° 19
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
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Annexe au procès-verbal de la séance du 13 octobre 2004 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l' accord international de 2001 sur le café (ensemble une annexe),
Par M. Robert DEL PICCHIA,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaux-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir le numéro :
Sénat : 277 (2003-2004)
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Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Production tropicale par excellence puisqu'il doit être cultivé dans des régions exemptes de gel, le café représente une source de revenus, de devises et d'emplois essentielle pour de nombreux pays en développement.
Les différents accords de produits de base ont été successivement révisés pour en supprimer les mécanismes d'intervention et les rendre ainsi compatibles avec les règles de l'organisation mondiale du commerce. Les accords successifs sur le café illustrent cette évolution d'un mécanisme de soutien des prix vers la promotion du commerce pour le développement, développée récemment par l'Union européenne.
Régulé de 1962 à 1989 par un système de contingents, sur la base de l'accord international de 1962, le marché mondial du café, libéralisé, souffre de surproduction, de détérioration de la qualité et de stagnation de la consommation.
I. LE MARCHÉ INTERNATIONAL DU CAFÉ, DE LA RÉGULATION À LA LIBÉRALISATION
A. LES CARACTÉRISTIQUES DU MARCHÉ
1. Un enjeu économique majeur
Le café s'est longtemps placé au second rang des échanges mondiaux, après le pétrole ; les exportations représentent aujourd'hui environ 5 milliards de dollars. Il est produit dans 70 pays de la zone intertropicale humide, dans plus de 20 millions d'exploitations et fait vivre 125 millions de personnes.
L'arabica représente les trois-quarts de la production mondiale qui s'établit à environ 110 de millions de sacs par an. Le Brésil produit le tiers de la production mondiale avec 2,4 millions de tonnes, suivi du Vietnam, de la Colombie, de l'Indonésie et du Mexique. Les stocks de café s'élèvent à près de 40 millions de sacs.
2. Une agriculture de main d'oeuvre
Environ 70 % de la production mondiale de café provient d'exploitations dont la superficie est inférieure à 10 hectares. Sur ces 70 %, la vaste majorité est cultivée sur des parcelles familiales n'excédant pas cinq hectares.
Le nombre de petits exploitants est très important, y compris dans les pays où ils cohabitent avec de grandes exploitations. Ainsi, au Brésil, premier exportateur mondial, le secteur constitue un moyen de subsistance pour 230 000 à 300 000 fermiers et emploie encore 3 millions de personnes.
La récolte, fortement consommatrice de main d'oeuvre, représente la plus grosse partie du coût de production qui se situe entre 0,45 et 0,60 euros pour 300 grammes de café vert. Les baies du caféier, les « cerises », mûrissent à des périodes différentes et la cueillette ne peut donc en être mécanisée.
L'essentiel des activités de transformations est géré par les torréfacteurs internationaux : Kraft, Nestlé, Procter & Gamble et Sara Lee.
3. Des niveaux de consommation stables
Les zones de production du café sont l'Amérique latine, l'Afrique et l'Asie. La consommation du produit concerne à titre principal les pays de la zone OCDE, au premier rang desquels l'Union européenne qui concentre 51% de la consommation mondiale.
La consommation de café ne connaît pas de variations brutales : le taux de croissance annuel de la consommation dans les pays importateurs est de l'ordre de 1,5 % par an depuis 20 ans. Les usages du café ne se sont que peu diversifié et il semble que la baisse des prix n'ait pas d'effet stimulant sur la consommation. Seuls l'élévation du niveau de vie et les modifications des habitudes alimentaires semblent avoir un impact réel sur la consommation.
La boisson connaît une forme de désaffection aux Etats unis qui ne maintiennent leur niveau d'importation qu'en raison de la croissance de la population.
En revanche, la consommation croît en Europe 1 ( * ) dont les pays du nord, avec près de 10 kilos par personne et par an, sont les plus gros consommateurs de café.
Le Japon est devenu le troisième importateur mondial. L'Asie et l'Europe de l'Est pourraient représenter de nouveaux débouchés pour le café dont les marchés traditionnels sont proches de la saturation.
B. LES ACCORDS INTERNATIONAUX DU CAFÉ
1. Des motivations politiques
Les motivations de la mise en place des premiers accords internationaux du café pour les pays importateurs sont avant tout politiques. Les pays européens souhaitent défendre les revenus de leurs anciennes colonies africaines où ils ont développé la culture du café, tandis que les Etats-Unis craignent les conséquences politiques et sociales que pourrait avoir un effondrement des prix en Amérique latine. L'influence des industries de transformation qui craignent une rupture des approvisionnements est également décisive. Du côté des pays producteurs, la première des préoccupations est de faire face à la surproduction qui menace les cours.
2. Un système de quotas
Signé en 1962, le premier accord international du café est entré en vigueur le 1 er octobre 1963. Il vise à la stabilisation des prix en agissant sur l'offre : chaque pays producteur se voit attribuer un quota d'exportation qui peut être ajusté en fonction des variations de prix sur les marchés. A partir de 1976, les quotas en fonction d'une fourchette de prix minimum et maximum.
La régulation du système des quotas est assurée par l'organisation internationale du café dont le siège est situé à Londres. Au sein du Conseil de l'organisation, le nombre de voix de chaque pays est fonction de ses parts de marché, le total des votes des pays producteurs étant égal à celui des pays consommateurs.
Les premiers accords assurent une certaine stabilité des prix pendant une dizaine d'années.
3. Les limites d'un marché administré
Les mécanismes d'application présentent aussi certaines limites : l'absence d'actualisation des quotas par pays et de différenciation des prix indicatifs en fonction des différentes qualités de café conduisent à des distorsions par rapport au marché tandis que la garantie de prix ne favorise ni les gains de productivité, ni la diversification des cultures. L'existence d'un marché parallèle, destiné aux pays consommateurs non membres de l'organisation internationale du café, qui favorise la contrebande, ajoute au discrédit du système de régulation. Après une prolongation de l'accord conclu en 1983 jusqu'en 1989, les négociations pour la conclusion d'un nouvel accord n'aboutissent pas. Le système des quotas prend fin en septembre 1989 et le marché est libéré.
Le marché à terme est désormais le lieu de la détermination des prix du café, avec des variations de cours qui doivent parfois plus à la spéculation qu'aux conditions réelles de la production.
C. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES : UNE CRISE PROFONDE
1. Une forte augmentation de la production
Suite au démantèlement du système de contingents, en 1989, la structure du marché international du café a sensiblement évolué. En raison de conditions climatiques ayant conduit à la raréfaction de l'offre, les prix ont connu une légère augmentation au milieu des années 1990. L'augmentation de la production, particulièrement au Brésil et au Vietnam, devenu le deuxième producteur mondial de café, qui en a résulté a conduit à un déséquilibre durable.
Selon les termes de l'ONG OXFAM, le commerce du café est passé « d'un marché organisé à un marché submergé », en situation de surproduction. La production 2001-2002 est estimée à 115 millions de sacs (de 60 kg) par rapport à une consommation de 105 à 106 millions de sacs. L'offre s'est accrue de plus de 2 % chaque année, et les excédents sont désormais estimés à plus de 40 millions de sacs.
2. Une chute brutale des prix
Au début des années 1990, les recettes tirées des exportations de café s'établissaient à 10-12 milliards de dollars par an, elles n'atteignent aujourd'hui qu'environ 5,5 milliards de dollars, représentant la baisse la plus spectaculaire des cours des produits de base.
L'évolution des prix est totalement divergente dans les pays importateurs où la valeur de marché de la vente de détail a plus que doublé 2 ( * ) et l'invention de nouveaux produits a stimulé le marché.
La répartition du revenu global lié au café a évolué au détriment des pays producteurs qui n'en perçoivent plus que 10 % actuellement, contre 30 % dans les années 1990.
3. Les conséquences de la crise
a) Une contribution négative au développement des pays producteurs
Dans les pays où l'exportation de café représente une contribution essentielle à la richesse nationale, la fermeture d'exploitations caféières a eu des incidences sur toute l'économie, par la baisse de la demande adressée aux autres secteurs et la baisse de recettes fiscales déjà insuffisantes. Certaines économies nationales, extrêmement tributaires du café, sont menacées. En Ethiopie, par exemple, les revenus d'exportations du secteur ont chuté de 42 % en une seule année. En Ouganda, où environ un quart de la population dépend du café d'une manière ou d'une autre, les exportations pour les huit mois précédant juin 2002 sont restées presque au même niveau que l'année précédente, alors que les bénéfices chutaient de presque 30 %.
Le chômage des exploitants a conduit à renforcer la pauvreté, l'exode rural et l'émigration ainsi que le recul de la scolarisation des enfants et du recours au système de santé. Selon le directeur général de l'Organisation internationale du café, Nestor Osorio, cette situation met en péril 25 millions de familles dans 50 pays. L'an dernier seulement, plus de 500 000 emplois directs ont été perdus au Mexique et en Amérique du Sud.
Dans certains pays producteurs du continent sud-américain, le développement des cultures alternatives illicites constitue un autre effet pervers à souligner.
Les dommages pour l'environnement, sous la forme de la déforestation et du développement des friches sont également sensibles.
b) Un risque d'insuffisance de l'offre à terme
Outre les conséquences sociales, économiques et environnementales précédemment évoquées, la baisse durable des recettes pour les producteurs pourrait conduire à terme à une chute de la production, qui mette en péril les approvisionnements des sociétés de transformation. Il faut compter 3 à 4 ans entre la plantation du caféier et sa première récolte ; les ajustements de la production à la demande mondiale ne peuvent pas être très rapides.
La qualité du produit pourrait également se détériorer sous l'effet de la baisse des soins apporté aux plants, qui doivent être renouvelés périodiquement, et aux processus de traitement.
II. L'ACCORD INTERNATIONAL SUR LE CAFÉ DE 2001
En dépit des efforts déployés pour la mise en place d'un mécanisme de substitution au système de stabilisation des cours qui a pris fin en 1989 et des tentatives de cartellisation de certains pays producteurs, les dispositions économiques des précédents accords internationaux du café n'ont pu être réactivées.
De fait, dans un contexte de globalisation de l'économie, des interventions directes sur les marchés sont devenues difficilement envisageables. Si le marché du café a manifestement besoin de certaines corrections, l'effort semble davantage devoir se porter sur le volume et la qualité de l'offre, en l'absence d'une étroite corrélation entre la demande et les prix.
L'accord international du café de 2001 a pour objet de promouvoir la coopération internationale sur les questions ayant trait au café, dans un cadre intergouvernemental mais aussi par l'institutionnalisation d'un dialogue avec le secteur privé.
A. LES INSTITUTIONS MISES EN PLACE PAR L'ACCORD
1. L'organisation internationale du café
L'organisation internationale du café, créée par l'Accord international de 1962 sur le café, dont le siège est à Londres, continue d'exister pour assurer la mise en oeuvre du présent Accord et en surveiller le fonctionnement. Elle possède la personnalité juridique et se voit accorder par les gouvernements des pays membres les mêmes facilités en ce qui concerne les réglementations monétaires ou de change, le maintien des comptes bancaires et le transfert de fonds que celles qui sont accordées aux institutions spécialisées de l'Organisation des Nations unies.
Elle compte actuellement 73 membres dont 44 exportateurs et 29 importateurs. Longtemps absents de l'organisation, les Etats-Unis, qui figurent au nombre des principaux consommateurs, ont annoncé récemment leur intention d'y revenir.
L'Organisation exerce ses fonctions par l'intermédiaire du Conseil international du café et du comité exécutif.
Le Conseil international du café est l'autorité suprême de l'Organisation ; il se compose de tous les membres de l'organisation. Il dispose des pouvoirs et exerce les fonctions nécessaires à l'application de l'Accord.
Le Conseil élit un Président et trois vice-présidents dont la répartition alterne chaque année caféière entre membres importateurs et membres exportateurs.
Le Conseil se réunit deux fois par an en session ordinaire.
L'Accord met en place un système de votes original : chaque catégorie de membres, importateurs et exportateurs dispose de 1000 voix. Chaque membre a un minimum de cinq voix auxquelles s'ajoutent une part du solde des voix répartie au prorata du volume moyen de leurs exportations et importations de café au cours des quatre années civiles précédentes. Le nombre de voix est limité à 400 par membre.
La France détient, au sein du Conseil international du Café, 113 des 1000 voix importateurs de café, sur les 840 détenues par l'Union Européenne.
La Communauté européenne verse une seule cotisation pour tous ses Etats membres, qui est évaluée à 1 860 600 euros pour 2004/2005 (840 voix x 2215 euros).
2. Le comité exécutif
L'Accord prévoit l'élection d'un Comité exécutif, composés de huit membres exportateurs et de huit membres importateurs, élus par leur catégorie pour l'année caféière.
Le comité exécutif est responsable devant le Conseil et travaille selon ses directives. Il peut recevoir délégation du Conseil à l'exclusion des cas suivants : vote du budget administratif et fixation des cotisations, suspension du droit de vote d'un membre, règlement des différends, conditions d'adhésion, exclusion d'un membre de l'organisation, décision relative à un nouvel accord et recommandation d'un amendement aux membres.
Le comité exécutif élabore le plan annuel des travaux de l'organisation. Ses décisions rentrent en vigueur en l'absence d'objection de la part d'un membre du Conseil.
3. Les instances de concertation avec le secteur privé
L'accord prévoit également des instances de rencontre avec le secteur privé sous la forme d'une conférence mondiale du café et d'un comité consultatif du secteur privé. La Conférence mondiale du café est composée des membres importateurs et des membres exportateurs, des représentants du secteurs privés et d'autres participants intéressés au nombre desquels peuvent figurer des pays non membres.
Le comité consultatif du secteur privé est composé de seize membres répartis à parité entre représentants du secteur privé des pays exportateurs et représentants du secteur privé des pays importateurs. Les membres sont désignés par le Conseil qui doit s'efforcer d'assurer la représentation des associations ou organismes relevant du secteur caféier représentant les producteurs et les exportateurs pour la première catégorie et représentant les importateurs et les torréfacteurs pour la seconde.
La cotisation de chaque membre au budget administratif est proportionnelle au nombre de voix dont il dispose. Le budget de l'organisation s'élevait à 2, 854 milliards de livres pour l'année 2002-2003.
Le Conseil nomme le directeur exécutif de l'organisation qui emploie en outre 37 fonctionnaires.
B. LES OBJECTIFS
Les objectifs de l'Accord sont définis comme suit par l'article premier :
- promouvoir la coopération internationale sur les questions ayant trait au café ;
- fournir un cadre pour les consultations intergouvernementales et les négociations, le cas échéant, sur les questions ayant trait au café. L'accord précise à ce titre les contours d'un marché mondial du café plus équilibré à rechercher : « un équilibre judicieux entre l'offre et la demande mondiales dans des conditions qui assureront aux consommateurs un approvisionnement suffisant de café à des prix équitables et aux producteurs des débouchés à des prix rémunérateurs qui permettront d'équilibrer de façon durable la production et la consommation » ;
- constituer, pour les questions ayant trait au café, une instance de consultations avec le secteur privé ;
- faciliter l'expansion et la transparence du commerce international du café ;
- servir de centre pour le recueil, la diffusion et la publication de renseignements économiques et techniques, de statistiques et d'études.
Par rapport aux accords précédents sur le café, les évolutions principales sont donc les suivantes : l'association des opérateurs privés aux travaux de l'organisation du café par la mise en place de la conférence mondiale du café et du comité consultatif du secteur privé, la disparition du comité des finances et l'instauration de dispositions relatives au niveau de vie et aux conditions de travail des populations concernées et à une économie caféière durable.
C. LES PISTES D'ACTION
1. Les propositions de l'organisation internationale du café
A l'été 2004, l'organisation comptait 58 membres représentant 42 pays exportateurs et 16 pays importateurs. L'essentiel des pays membres de l'Union Européenne ont terminé leurs procédures internes de ratification de l'accord, ou les ont engagées.
L'Accord est entré en vigueur le 1 er octobre 2001.
L'Organisation, dans un souci d'améliorer les revenus des producteurs, vise l'équilibre du marché en encourageant les pays producteurs à ne pas accroître l'offre et à exporter des produits à plus forte valeur ajoutée. Actuellement, très peu d'activités de transformation et d'emballage ont lieu dans les pays producteurs qui ne bénéficient par conséquent que d'une infime partie de la valeur potentielle du grain de café.
L'objectif serait de faire cesser les exportations de café ne répondant pas à certains critères. Ce projet est complexe, outre les questions de financement, les outils pour mettre en oeuvre ce projet ne sont pas en place.
Les certificats d'origine sont délivrés sur une base purement volontaire et non plus obligatoire. Ils se définissent comme suit :
- « S » si les expéditions de café sont conformes aux normes de qualité optimales en matière de défauts et de taux d'humidité
- « XD » si le café n'est pas conforme aux normes optimales en matière de défauts
- « XM » si le café n'est pas conforme aux normes optimales en matière de taux d'humidité
- « XDM » si le café n'est pas conforme aux normes optimales en matière de défauts et de taux d'humidité.
En outre, le plan proposé par l'Organisation internationale du café, obligerait les grands torréfacteurs à se procurer au moins 2 % de leurs achats sur le réseau de commerce équitable.
L'organisation considère également qu'il convient de développer des marchés émergents comme la Russie et la Chine.
2. Les propositions des ONG
L'ONG OXFAM est l'auteur d'un rapport sur la crise du café. Pour enrayer cette crise, elle préconise la destruction de 5 millions de sacs de café de moindre qualité stockés dans les pays importateurs et la mise en oeuvre, dès octobre 2002, du "programme d'amélioration de la qualité" de l'OIC.
Oxfam souligne dans son rapport que les producteurs " ne reçoivent qu'environ 6 % de la valeur d'un paquet de café vendu dans les supermarchés et les épiceries ". En Ouganda, par exemple, selon l'enquête de l'ONG, le producteur de café reçoit 14 cents (0,14 dollar américain) par kilo pour son café vert non transformé, alors que le prix moyen de détail par kilo de café soluble avoisine 26,40 dollars au Royaume-Uni.
3. L'action de la France
La France était en 2002, avec 5 013 850 sacs de 60 kgs de café vert, le 5 ème importateur de café, derrière les Etats-Unis, l'Allemagne, le Japon et l'Italie. Elle est en 2003 le 3 ème importateur européen, après l'Allemagne et l'Italie. La chute d'importation de café vert non décaféiné se poursuit. En revanche, l'importation de café déjà manufacturé a augmenté.
Le Brésil est le premier fournisseur de café pour la France (environ 1 318 000 sacs) devant le Viet-Nam (906 000 sacs) qui a reçu en 1999 la seconde place traditionnellement occupée par la Côte d'Ivoire, qui est devenue le troisième fournisseur de café de la France.
Nombre de destinataires de l'aide publique française sont producteurs de café et sont assistés dans le mouvement de diversification de leur économie.
Un appui marqué à la diversification des cultures est apporté depuis de nombreuses années par l'AFD à travers des programmes d'appui à la structuration des filières agricoles. Une action particulièrement importante a ainsi été menée au cours des trente dernières années dans les filières palmiers à huile et hévéa en Afrique de l'Ouest et du Centre, plus particulièrement en Côte d'Ivoire et au Cameroun. Ces appuis se sont doublés d'un renforcement des systèmes nationaux de recherche agricole grâce à une coopération active mise en oeuvre par le CIRAD. Ces actions dans le domaine de la recherche ont permis de conforter la maîtrise des itinéraires techniques et ont constitué des référents dans l'obtention de matériel végétal amélioré (palmier à huile, hévéa).
Dans le domaine de la qualité, la coopération française intervient selon deux axes complémentaires : le renforcement de partenariat scientifique et l'appui aux organisations de producteurs. Les programmes de coopération dans le domaine de la recherche, mis en oeuvre essentiellement par le CIRAD, peuvent impliquer étroitement le secteur privé, comme au Brésil (programme PROSPER) et favoriser de véritables partenariats technologiques.
Les opérations s'orientent actuellement vers une caractérisation des cafés, visant à établir un lien entre terroirs et qualité, et à promouvoir le concept d'indications géographiques. Des opérations de ce type sont déjà lancées en Amérique du Sud (CIRAD). Un projet pilote sur financement FSP est en cours d'identification en Afrique de l'Est (Kenya, Ethiopie, Ouganda, Tanzanie). Une collaboration étroite est menée sur ce thème entre le MAE, le MAAPAR, l'INAO et le CIRAD.
Ces projets comprennent également une forte composante appui à l'organisation des producteurs qui constitue un facteur prépondérant dans l'obtention de produits de qualité. Des appuis spécifiques en formation et en équipement pour le traitement et la transformation ont également été apportés à travers divers projets, à l'image des concours apportés au conseil interprofessionnel du café et du cacao (CICC) au Cameroun.
Certaines opérations comme celles de promotion du commerce équitable (projet FSP : Développement du commerce équitable au profit des pays de la zone de solidarité prioritaire) qui soutiennent l'action d'ONG telles que Max Havelaar, procèdent également d'une démarche d'amélioration de la qualité au sein des filières agricoles, notamment la filière café.
* 1 2,3 kg par personne et par an en 1958, 5,3 kg en 1990.
* 2 Pour passer, d'après les chiffres de l'organisation mondiale du café, de 30 à 80 milliards de dollars entre les années 80 et les années 2000.