ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT4
(
*
)
Projet de loi autorisant l'approbation du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture
- Etat de droit et situation de faits existants et leurs insuffisances.
La conservation et l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'agriculture et l'alimentation étaient jusqu'alors régies par un ensemble de textes relevant de problématiques variées, contradictoires sur certains aspects, et objets d'un intense débat international dans le contexte des relations entre commerce et environnement.
L'engagement international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture adopté par l'OAA en 1983 n'était plus compatible avec la convention sur la diversité biologique sur trois points : il reposait sur le principe selon lequel les ressources phytogénétiques relèvent du patrimoine commun de l'humanité (incompatible avec le principe de souveraineté nationale sur les ressources naturelles), ne comportait pas l'objectif de partage des avantages découlant de l'exploitation des ressources génétiques et n'avait pas la portée juridiquement contraignante de la convention.
De son côté, la convention créait un état de droit et des situations de fait susceptibles de paralyser l'activité de sélection variétale et d'handicaper considérablement les actions de conservation de la diversité génétique pour l'alimentation et l'agriculture. En effet, en soumettant l'échange de ressources génétiques à la diversité des cadres juridiques nationaux, et en l'accompagnant obligatoirement à chaque transaction d'une négociation sur le partage des avantages, la convention imposait aux opérateurs une charge d'autant plus inappropriée que le nombre de ressources génétiques nécessaire à tout programme de recherche dans ce domaine rend pratiquement impossible l'évaluation ( in fine , et plus encore a priori) de la contribution effective de chaque ressource génétique à l'obtention d'une nouvelle variété. De la même façon, l'absence de règles communes facilitant la circulation internationale des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture n'était pas de nature à inciter les Etats à supprimer, par une action générale et concertée, les doublons en matière de conservation de la diversité génétique. En outre, la reconnaissance du principe de souveraineté nationale sur les ressources génétiques posait la question du statut et des règles d'échanges des ressources génétiques maintenues dans les collections ex situ des centres internationaux de recherche agronomique.
Par ailleurs, l'absence de mécanismes concrets, collectivement agréés, de partage des avantages découlant de l'exploitation des ressources génétiques, l'impossibilité de dégager de tels mécanismes de contrats bilatéraux inadaptés au contexte de l'alimentation et de l'agriculture, posait la question de l'articulation entre protection de l'innovation et partage des avantages ainsi qu'entre les cadres juridiques correspondants.
La négociation du traité avait donc pour objet d'élaborer des règles d'accès aux ressources génétiques et de partage des avantages répondant aux spécificités de l'alimentation et de l'agriculture et permettant de fonder la mise en oeuvre du plan d'action mondial pour la conservation et l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture, tout en clarifiant l'articulation dans ce domaine entre protection de l'innovation, conservation et échange de ressources génétiques.
Au niveau national, les ressources génétiques conservées dans le cadre de la charte nationale sur les ressources génétiques, dans des collections dites nationales, ne relèvent du domaine public de l'Etat qu'au sens de la propriété intellectuelle (variétés anciennes ou variétés en fin de droits d'obtention par exemple). La mise à disposition de ces variétés dans le cadre du système multilatéral ne peut relever de la première phrase de l'article 11, paragraphe 2, et l'Etat français, sauf décision ultérieure d'incorporation de ces ressources dans le domaine public de l'Etat, n'est pas tenu de s'assurer de la maintenance et de la conservation de ces ressources. D'autre part, ni le regroupement d'intérêt scientifique « Bureau des ressources génétiques », ni les réseaux de conservation des ressources génétiques institués dans le cadre de la Charte nationale de conservation des ressources génétiques ne disposent de la personnalité morale, leur permettant de mettre dans le système multilatéral les ressources génétiques conservées au sein des réseaux. Pour le moment, l'Etat français ne peut contribuer au système multilatéral, qu'en incitant les opérateurs publics ou privés à y participer au titre de l'article 11, paragraphe 3.
En second lieu, l'accord type de transfert de matériel est un contrat de droit privé entre le fournisseur (partie du traité, opérateurs au titre de l`article 11, paragraphe 3, ou centres internationaux de recherche agronomique (CIRA) et le bénéficiaire (de statut public ou privé), souvent d'un autre pays que le fournisseur. La mise en oeuvre du traité est subordonnée à la finalisation de cet accord, qui simplifiera les procédures de négociation pour les opérateurs. Toutefois des clauses types y seront insérées (cf. article 12, paragraphe 4), ce qui interfère avec le droit international privé où les clauses sont définies d'un commun accord entre les parties signataires.
- Bénéfices escomptés en matière :
* d'emploi
Les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture constituent la base de l'activité de sélection variétale. Le secteur des semences est en pleine croissance et la filière française des semences y joue un rôle de premier plan ; elle mobilise un grand nombre d'acteurs sur l'ensemble du territoire national.
L'ensemble de la production française représente 1,3 million de tonnes et un chiffre d'affaires de 1,72 milliard d'euros. Cette production place la France au premier rang européen et au deuxième rang mondial après les Etats-Unis. Avec un total d'exportations de 503 millions d'euros, la France se place au troisième rang mondial. Déficitaire à la fin des années 1980, la balance commerciale des semences n'a cessé de s'améliorer depuis lors pour atteindre, lors de la campagne 2000-2001, un excédent de 217 millions d'euros.
En terme d'emploi, la filière semences regroupe en France 90 établissements obtenteurs (fournissant plus de 2000 emplois dans le domaine de la recherche), plusieurs milliers de chercheurs et techniciens dans les organismes de recherche publique, 250 établissements multiplicateurs et 24 000 points de vente.
* d'intérêt général
L'importance du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture dépasse largement les bénéfices escomptés en termes d'emplois ou d'exportation et présente des enjeux dans plusieurs domaines d'intérêt général.
Une contribution essentielle à l'indépendance des politiques agricoles et alimentaires françaises : la semence constitue, en effet, l'un des intrants les plus stratégiques de l'agriculture et la maîtrise des choix de sélection variétale représente un enjeu majeur des politiques nationales d'agriculture et d'alimentation. Les évolutions technologiques récentes accentuent cet état de fait. L'existence d'une filière nationale semencière forte, ancrée dans le dispositif de production, consommation et transformation agroalimentaire, constitue donc la meilleure garantie que les choix de sélection variétale présidant à l'élaboration de nouvelles semences correspondent aux besoins exprimés par les agriculteurs, les consommateurs et la société civile.
La préservation du patrimoine génétique pour l'agriculture et l'alimentation :
La domestication de nouvelles espèces s'est faite dans le voisinage de leurs parents sauvages avec lesquels elles continuent de réaliser des échanges géniques sous des formes très variées. Cette dynamique évolutive, associée au processus de mutation, a favorisé le maintien d'une large diversité génétique, ainsi qu'une large adaptabilité des espèces. Plus récemment, l'intensification de l'agriculture s'est traduite par une uniformisation des productions animales et végétales sur des surfaces de plus en plus importantes. Elle a entraîné une réduction sensible du nombre des espèces cultivées par l'homme et le remplacement des cultures locales par des variétés plus productives et homogènes. Les dangers d'une trop grande uniformité génétique des productions et la nécessité du maintien d'une diversité génétique infraspécifique ne sont plus à démontrer aujourd'hui. Ils ont motivé en France le regroupement de six ministères et de sept organismes publics au sein du bureau des ressources génétiques en 1993, l'élaboration et l'adoption sous son égide d'une charte nationale pour la gestion des ressources génétiques et la création de collections nationales, constituées et gérées par des réseaux associant par espèce l'ensemble des institutions publiques et privées intéressées. Ce dispositif national trouve son prolongement en Europe dans les réseaux de gestion des ressources génétiques végétales ECP/GR et fonde la philosophie du système multilatéral du traité. Au niveau international, des engagements pour la conservation et l'utilisation durable des ressources phylogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture ont été pris en 1996 lors de l'adoption du plan d'action mondial de Leipzig. Leur mise en oeuvre dépendait néanmoins de l'aboutissement des négociations du traité : une rationalisation internationale des efforts de conservation doit en effet impérativement s'accompagner d'une circulation facilitée des ressources génétiques ; un appui au renforcement des capacités et de l'utilisation durable des ressources génétiques doit par ailleurs s'appuyer sur des règles communes de valorisation de ces ressources et de partage des avantages en découlant.
Le renforcement des capacités de recherche nationale dans le domaine des sciences de la vie :
La création variétale est une activité de recherche finalisée, qui s'appuie sur une très large gamme de disciplines scientifiques attachées à la connaissance du vivant et sur l'activité d'un grand nombre d'institutions publiques et privées françaises. Or, ces institutions ont rarement les capacités juridiques et financières nécessaires à la négociation des contrats d'accès et de partage des avantages que prévoit la convention sur la diversité biologique pour chaque échange international de ressources génétiques. L'adoption d'un cadre international facilitant l'accès à la diversité génétique, base de cette activité, promouvant la conservation de cette diversité, protégeant l'innovation et stimulant la coopération internationale (en particulier nord-sud) est donc incontestablement plus favorable à la recherche française qu'un dispositif fondé sur la négociation bilatérale de chacun de ces éléments.
L'articulation des problématiques internationales de l'environnement et du commerce : dans le contexte du débat international actuel sur l'appropriation du vivant et l'équité Nord-Sud des règles d'échanges, le traité constitue l'un des premiers accords conciliant de façon équlibrée les objectifs de conservation de la diversité biologique, de protection de l'innovation, de transfert de technologie et le renforcement des capacités et de partage des avantages. L'entrée en vigueur de ce traité constituera, dans la perspective des prochaines négociations internationales, un message important quant à la volonté politique avec laquelle la France aborde ces échéances.
* de simplification des formalités administratives
La convention sur la diversité biologique prévoit en son article 15 que l'accès aux ressources génétiques appartient aux gouvernements et est régi par la législation nationale. Plusieurs Etats ont choisi d'élaborer une législation spécifique à l'accès aux ressources génétiques, prévoyant généralement une procédure administrative détaillée et mobilisant plusieurs institutions sur plusieurs mois. La complexité et la lourdeur de certaines de ces procédures sont fortement dissuasives dans le domaine de sélection végétale, où les opérateurs disposent généralement de peu de capacités juridiques ou administratives et où les échanges portent sur des volumes de ressources génétiques trop faibles pour justifier un tel investissement. Dans la plupart des Etats, y compris la France, l'accès aux ressources génétiques relève de différentes branches du droit (droit de la propriété, droit de la propriété intellectuelle, droit de l'environnement). L'adoption d'une procédure commune simplifiée, s'appuyant sur un accord type de transfert de matériel génétique, pour toutes les ressources phytogénétiques du domaine public et sous contrôle direct du gouvernement des espèces énumérées dans le traité, constitue donc pour l'ensemble des opérateurs, qu'ils soient utilisateurs ou fournisseurs de telles ressources génétiques, une considérable simplification administrative.
* de complexité de l'ordonnancement juridique
Le traité articule, dans la perspective des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture, un corpus important de textes complexes dont la juxtaposition nuisait à une action internationale concertée pour la conservation et l'utilisation durable de ces ressources. De ce fait, son adoption représente une clarification de l'ordonnancement juridique dans ce domaine.
* 4 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.