TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 11 février, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Paul Blanc sur le projet de loi n° 183 (2003-2004) pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées .
M. Paul Blanc, rapporteur, a présenté les grandes lignes de son rapport (cf. exposé général ci-avant).
M. Michel Esneu a formulé trois remarques à propos de l'accessibilité aux personnes handicapées. Il a en premier lieu déploré que le statut des enseignants les autorise à refuser la prise en charge d'un enfant handicapé dans leur classe et s'est interrogé sur les moyens de lever cet obstacle à la scolarisation. Il a ensuite souhaité que les collectivités territoriales puissent bénéficier d'incitations financières comparables à celles perçues par les entreprises pour assurer l'accueil d'handicapés. Il s'est enfin inquiété d'une trop grande rigidité des règles imposant l'accès aux édifices pour les handicapés, suggérant qu'il soit distingué entre établissement neuf et voierie d'une part et établissement ancien d'autre part. Il a par ailleurs considéré que l'accompagnement humain constituait la meilleure des réponses aux limites des aides matérielles et techniques.
M. Jean Chérioux s'est interrogé sur les conséquences financières de l'intégration des personnes handicapées et sur les priorités des pouvoirs publics à échéance de dix ans. Il a insisté pour que la loi facilite au maximum l'insertion des handicapés dans un milieu de vie naturel, plutôt que séparé. Il a dit craindre que les nouvelles modalités de financement des centres d'aide par le travail (CAT), concernant notamment la rémunération des handicapés, n'entraînent des charges financières lourdes à supporter pour les trésoreries des associations.
M. Jean-Pierre Fourcade a regretté que le projet de loi présenté soit, en réalité, incomplet dès lors que les modalités de financement en demeurent inconnues, dans l'attente du projet de loi consacré à l'autonomie des personnes âgées et handicapées et de la réforme de l'assurance maladie.
Il a constaté que le projet de loi n'apporte pas de solution à plusieurs difficultés, comme la mise en place d'établissements pour assurer l'accueil des jeunes polyhandicapés ou la situation des personnes âgées handicapées et leur prise en charge dans le cadre de l'APA. Il a déploré le tropisme centralisateur du texte, pour traiter de situations appelant à l'évidence des réponses essentiellement locales. Il a enfin déclaré que si l'ensemble des demandes des associations ne peut être entièrement satisfait, au regard des contraintes financières, le texte devrait s'inscrire dans une optique résolument décentralisatrice, afin de parvenir à la compensation effective du handicap.
Mme Michelle Demessine a, en premier lieu, regretté que la discussion du projet de loi soit menée avec un périmètre indéterminé, dans l'attente du rapport Briet et de la réforme de l'assurance maladie. Elle a déploré l'écart existant entre un exposé des motifs généreux et des moyens déployés par le projet lui-même, qui ne sont pas à la hauteur des ambitions affichées, ce qui lui procurait de vives inquiétudes sur certaines propositions, tant du projet de loi que du rapporteur.
Elle a estimé que les conditions cumulatives posées pour le bénéfice de la compensation risquent d'opérer un filtrage injuste. Elle s'est ainsi élevée contre l'institution d'un fonds départemental, facteur d'éventuelles inégalités dans le montant des prestations versées. Elle a ensuite souhaité que le ministre de l'éducation nationale soit présent en séance publique pour le débat relatif à l'éducation des enfants handicapés. Elle a également déploré que le rapporteur propose la transformation de l'AGEFIPH en établissement public, craignant une pression accrue de l'État sur ces organismes. De même, elle s'est déclarée opposée à la création d'un fonds spécifique à la fonction publique, l'obligation d'emploi devant être respectée.
M. Louis Souvet a regretté le faible rôle accordé aux collectivités locales pour la mise en oeuvre du texte. Il s'est interrogé sur les modalités qui seraient les plus adaptées pour accueillir les handicapés. Il a fait observer que les associations spécialisées avaient élaboré de nombreuses propositions d'amélioration du texte, illustrant ainsi le caractère perfectible de celui-ci.
M. Gilbert Barbier a estimé que les espoirs suscités par le projet de loi risquaient d'être déçus car les supports financiers et matériels mis en oeuvre ne suffisent pas à répondre aux besoins identifiés, une loi d'orientation ayant, à son sens, mieux répondu aux enjeux posés. Il s'est interrogé sur l'ampleur des obligations en termes d'accessibilité imposées aux collectivités territoriales par le rapporteur, de même que sur la représentativité des associations.
M. Alain Vasselle a estimé que le projet de loi n'était pas achevé et a, de ce fait, vivement déploré que son examen au Sénat ait été décidé dans la précipitation par le Gouvernement. Il a regretté que le Parlement ne dispose encore d'aucune information sur le fonctionnement de la future Caisse pour l'autonomie. Il s'est interrogé sur les conclusions d'une étude d'impact éventuelle du présent projet pour les finances nationales et locales. Il a ensuite rappelé la charge représentée par le forfait journalier et, plus largement, par le coût de la couverture médicale pour les personnes handicapées, notamment au regard des conditions de ressources pour bénéficier de la couverture maladie universelle complémentaire (CMUC) et du montant de l'AAH. Il a enfin souhaité que soient distinguées les dépenses relevant de la solidarité nationale et les actions pouvant être menées au niveau local.
Mme Sylvie Desmarescaux a formulé de vives réserves sur les termes du projet de loi et a regretté que la politique du handicap n'ait pas été discutée sur la base du texte de la proposition de loi déposée par la commission. Elle s'est interrogée sur le bilan ayant pu être établi de la loi de 1975 relative aux personnes handicapées et a insisté pour que les conditions d'accès à la compensation, trop restrictives en l'état actuel du texte, puissent être élargies. Elle a enfin insisté sur la nécessité de nommer les auxiliaires de vie promis aux familles d'enfants handicapés, sans lesquels la scolarisation de ces derniers sera impossible.
M. André Vantomme a déclaré partager le sentiment de scepticisme général qu'inspire le projet de loi et a souhaité que davantage de souplesse soit accordé aux collectivités territoriales. Il a déclaré que ces dernières devraient consacrer un pourcentage de leur budget d'investissement à des actions en faveur des personnes handicapées afin de parvenir à une certaine continuité dans l'effort.
M. Gilbert Chabroux a déploré que les conditions d'examen du projet de loi ne soient pas propices à la conduite d'un travail serein et a souhaité que la date de passage du texte en séance publique soit repoussée, afin que la commission puisse encore poursuivre ses travaux. Il a déclaré que le projet de loi ne reposait pas sur des moyens financiers suffisants bien que ceux-ci existent par ailleurs, comme en témoigne l'effort de 1,5 milliard d'euros environ que le Gouvernement a déclaré vouloir consacrer au secteur de la restauration. Il a enfin regretté que plusieurs questions pertinentes, posées notamment au cours des auditions préparatoires organisées par la commission, ne trouvent pas de réponses dans le texte du projet de loi.
Mme Janine Rozier a insisté sur l'importance de l'accompagnement humain, sur les difficultés des personnes handicapées vieillissantes et sur la nécessité de se livrer à un contrôle des associations.
Mme Gisèle Printz a constaté que le projet de loi était la cible de critiques générales et a souhaité que soient davantage prises en compte les obligations en matière d'accessibilité des personnes handicapées.
M. Nicolas About, président , a nié que le texte fasse l'objet d'une contestation unanime, considérant, pour sa part, qu'il apportait au contraire de très nombreuses améliorations à la situation des personnes handicapées. Il a par ailleurs déclaré que le handicap moteur ne constitue pas l'unique aspect des problèmes du handicap et a insisté sur la nécessaire souplesse de l'approche avec laquelle doivent être conduites les politiques publiques. Il a enfin souligné que les collectivités territoriales doivent disposer de moyens légaux pour contraindre ceux qui refusent de faire les efforts nécessaires pour permettre l'intégration des personnes handicapées.
Enfin, M. Jean-Louis Lorrain s'est interrogé sur l'éventuelle prise en compte des progrès de la recherche dans le projet de loi.
En réponse, M. Paul Blanc, rapporteur, a confirmé qu'il attendait de la navette que de nombreuses améliorations soient apportées à ce projet de loi. Il a souligné que les personnes handicapées fortement dépendantes seraient mieux prises en charge, grâce à l'augmentation notable des crédits d'heures d'auxiliaires de vie que prévoit le texte.
Il a annoncé que plusieurs dispositifs seraient revus afin de mieux aider les familles, même si le devoir d'assistance entre époux constituait, pour certains, un obstacle juridique à ce qu'une personne puisse être salariée de son conjoint handicapé.
Il a ensuite précisé que le ministre de la fonction publique avait annoncé qu'il participera à la discussion publique du texte et qu'une demande similaire sera formulée pour que le ministre de l'éducation nationale assiste également aux débats consacrés à la scolarisation des enfants handicapés.
A l'issue de ce débat, la commission a ensuite examiné les articles et les amendements présentés par le rapporteur.
A l'article premier (définition du handicap, accès aux droits fondamentaux et droit à compensation des personnes handicapées), outre deux amendements rédactionnels, la commission a adopté deux amendements visant respectivement à inscrire la liberté du choix de vie parmi les droits fondamentaux garantis à l'ensemble des citoyens et à classer l'intégration scolaire en milieu ordinaire parmi les objectifs des actions publiques menées en faveur des personnes handicapées.
A l'article 2 (prestation de compensation), outre quatre amendements de coordination, elle a adopté, à l'issue d'un débat où sont intervenus MM. Nicolas About, président, Alain Vasselle, Mmes Michelle Demessine et Sylvie Desmarescaux , un amendement visant à joindre les dispositions relatives au plan de compensation et celles relatives à la prestation de compensation et un amendement prévoyant d'assortir cette dernière d'une condition de résidence stable et régulière en France. Elle a en outre adopté un amendement remplaçant le critère du taux d'incapacité par une grille d'évaluation des besoins et un amendement visant à clarifier les conditions de financement de la nouvelle prestation. Elle a également adopté un amendement étendant l'octroi de l'élément « aide humaine » de la prestation de compensation au bénéficiaire d'une majoration pour tierce personne, un amendement précisant les ressources du bénéficiaire retenues pour la détermination du taux de prise en charge de la compensation, un amendement visant à interdire toute forme de récupération des sommes versées au titre de la prestation de compensation et un amendement interdisant la saisie de la prestation de compensation par un organisme tiers pour payer des frais d'entretien. Elle a aussi adopté un amendement permettant le maintien d'une prestation réduite et créant un crédit d'heures d'absence au profit des personnes handicapées qui vivent en établissement et un amendement garantissant la liberté du choix de l'auxiliaire de vie, notamment en permettant de dédommager ou de rémunérer un aidant familial. Elle a enfin adopté un amendement précisant que la prestation de compensation peut comporter un élément en capital et prévoyant un mécanisme d'entente préalable pour la prise en charge des dépenses d'aide technique et d'aménagement du logement et un amendement prévoyant l'extension, d'ici à dix ans, de la prestation de compensation aux mineurs handicapés âgés de plus de treize ans.
Elle a adopté sans modification l'article 3 (assouplissement des conditions de cumul de l'allocation aux adultes handicapés et de son complément avec des revenus d'activité).
A l'article 4 (réforme de la garantie de ressources des personnes handicapées accueillies en centre d'aide par le travail), outre un amendement rédactionnel, elle a adopté, à l'issue d'un débat où sont intervenus MM. Alain Vasselle, Jean Chérioux et Mme Michelle Demessine, deux amendements visant respectivement à clarifier la nature de l'aide au poste versée par l'État aux CAT et à prévoir que le calcul des cotisations sociales pourra être effectué sur une base forfaitaire.
A l'article 5 (maintien du régime spécifique d'aide sociale des personnes handicapées en cas d'accueil en établissement d'hébergement pour personne âgée dépendante), elle a adopté un amendement alignant les règles relatives au recours en récupération pour les personnes handicapées accueillies en établissements sur celui prévu pour la prestation de compensation.
A l'article 6 (dispositions relatives à l'adaptation de la scolarisation aux besoins des enfants et des adolescents handicapés), outre un amendement de coordination, la commission a adopté, à l'issue d'un débat où sont intervenus MM. Nicolas About, président, Alain Vasselle, Gilbert Barbier, Jean-Louis Lorrain, Mmes Michelle Demessine et Sylvie Desmarescaux , un amendement prévoyant que tout enfant handicapé doit être connu de l'établissement scolaire le plus proche de chez lui, même s'il n'y suit pas directement sa formation, et un amendement visant à mettre à la charge de la collectivité territoriale responsable de locaux scolaires inaccessibles, les surcoûts liés à l'accueil, dans un établissement scolaire plus éloigné, d'un élève handicapé. Elle a également adopté un amendement précisant le rythme et le contenu de l'évaluation à laquelle a droit l'enfant handicapé par l'équipe pluridisciplinaire et un amendement posant le principe d'une adaptation souple du parcours scolaire en fonction de l'évolution du handicap. Elle a adopté, en outre, un amendement rendant obligatoire l'introduction de dispositions relatives aux candidats handicapés dans le règlement des examens et des concours et un amendement reconnaissant l'utilisation de la langue des signes lors des épreuves orales. Elle a enfin adopté un amendement rendant obligatoire la formation des enseignants à l'accueil des élèves handicapés.
A l'article 7 (accueil des étudiants handicapés dans les établissements d'enseignement supérieur), elle a adopté un amendement visant à renforcer l'obligation d'accueil et de formation des étudiants handicapés dans les établissements d'enseignement supérieur.
Outre un amendement de précision, elle a adopté à l'article 8 (principes régissant le mode de scolarisation des élèves handicapés et la qualification des enseignants concernés et leur application dans les territoires ultramarins), un amendement confirmant la priorité de l'intégration individuelle en milieu scolaire ordinaire.
Elle a adopté un amendement de précision à l'article 9 (aménagements des postes de travail et horaires individualisés).
Elle a adopté l'article 10 (obligation de négocier sur l'emploi des personnes handicapées) sans modification.
A l'article 11 (articulation entre politique générale de l'emploi et actions spécifiques en faveur de l'emploi des personnes handicapées), outre deux amendements de coordination, elle a adopté, à l'issue d'un débat où sont intervenus MM. Nicolas About, président, André Lardeux et Michel Esneu, un amendement visant à transformer l'AGEFIPH en un établissement public sous la tutelle de l'État et un amendement reconnaissant le rôle des « cap emploi » en matière d'accompagnement dans l'emploi des personnes handicapées et prévoyant le financement de cette mission par l'AGEFIPH.
A l'article 12 (adaptation de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés applicable aux entreprises d'au moins vingt salariés), outre un amendement de coordination, la commission a adopté un amendement permettant de tenir compte de l'effort réalisé par les entreprises en matière de recrutement de personnes lourdement handicapées pour fixer le montant de leur contribution à l'AGEFIPH.
A l'article 13 (condition d'aptitude physique pour l'accès à la fonction publique), elle a adopté un amendement visant à étendre aux trois fonctions publiques l'obligation de déposer un rapport au Parlement concernant la situation de l'emploi des personnes handicapées.
A l'article 14 (modalités d'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique de l'État), elle a adopté deux amendements de précision.
A l'article 15 (modalités d'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique territoriale) et à l'article 16 (modalités d'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique hospitalière), elle a adopté un amendement de précision.
A l'article 17 (fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique), outre quatre amendements rédactionnels, la commission a adopté un amendement précisant que la gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique est confiée à un établissement public placé sous la tutelle de l'État.
Elle a adopté sans modification l'article 18 (réforme de la garantie de ressources des travailleurs handicapés en entreprise ordinaire).
A l'article 19 (transformation des ateliers protégés en entreprises adaptées), outre cinq amendements de cohérence, elle a adopté deux amendements prévoyant respectivement que la dotation d'aides au poste varie en fonction de l'activité de l'entreprise adaptée et qu'il est assuré une priorité de réembauche pour les travailleurs handicapés n'ayant pas réussi leur insertion dans une entreprise ordinaire.
A l'article 20 (statut et droits des personnes handicapées accueillies en centre d'aide par le travail), outre un amendement de cohérence, elle a adopté un amendement visant à inscrire au rang des actions de formation mises en oeuvre par les CAT le maintien des acquis scolaires.
A l'article 21 (accessibilité du cadre bâti), à l'issue d'un débat où sont intervenus MM. Nicolas About, président, Gilbert Barbier, Jean-Louis Lorrain, Alain Vasselle, Michel Esneu, André Lardeux et Mme Sylvie Desmarescaux , elle a adopté un amendement visant à étendre l'obligation de mise en accessibilité à l'occasion de travaux à tous les types de bâtiments et un amendement supprimant le seuil à partir duquel cette obligation s'applique. Elle a en outre adopté un amendement prévoyant des modalités particulières pour la mise en accessibilité des logements individuels et un amendement restreignant le champ des dérogations à l'obligation de mise en accessibilité des bâtiments. Elle a aussi adopté un amendement imposant la mise en place d'un dispositif de substitution accessible lorsqu'un bâtiment recevant du public a obtenu une dérogation et un amendement visant à préciser les règles particulières applicables à ce type d'établissements en matière d'accessibilité. Elle a enfin adopté un amendement tendant à soumettre à astreinte les propriétaires de ces établissements en contravention avec ces règles et un amendement visant à étendre, à toutes les constructions et à tous les travaux, l'obligation de respecter les règles d'accessibilité pour obtenir un permis de construire.
Elle a adopté sans modification les articles 22 (sanctions pénales) et 23 (exonération de la taxe foncière pour les sociétés d'économie mixte réalisant des logements adaptés aux personnes handicapées).
A l'article 24 (accessibilité des transports et de la voirie), outre deux amendements rédactionnels, elle a adopté deux amendements visant respectivement à obliger les services de transport collectif à se doter de véhicules accessibles à l'occasion de tout renouvellement de leur parc et à préciser que les services de transport adapté sont à la charge de l'autorité organisatrice de transport normalement compétente pour l'ensemble de la population. Elle a également adopté un amendement abaissant à 5.000 habitants le seuil de population requis pour la constitution obligatoire d'une commission communale d'accessibilité des personnes handicapées et un amendement rendant obligatoire cette même commission à un niveau intercommunal, lorsque l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI) existant est compétent en matière de transport et qu'il regroupe des communes dont le nombre total d'habitants est égal ou supérieur à 5.000. Elle a en outre adopté un amendement visant à inscrire l'accessibilité du cadre bâti parmi les objectifs des programmes locaux de l'habitat (PLH).
Elle a adopté sans modification les articles 25 (accessibilité des services de communication publique en ligne) et 26 (modification de l'architecture du code de l'action sociale et des familles).
A l'article 27 (maisons départementales des personnes handicapées), outre un amendement rédactionnel et trois amendements de coordination, elle a adopté, à l'issue d'un débat où sont intervenus MM. Nicolas About, président, Alain Vasselle et André Lardeux , un amendement visant à instituer un médiateur auprès de la maison départementale des personnes handicapées et un amendement ayant pour objet d'en préciser les missions. Elle a également adopté un amendement précisant la forme juridique de ces maisons départementales en leur donnant le statut de groupement d'intérêt public.
La commission a adopté l'article 28 (attribution de la carte d'invalidité, de la carte « station debout pénible » et de la carte européenne de stationnement pour personne handicapée) sans modification.
A l'article 29 (création des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées), outre quatre amendements de précision et un amendement de coordination, elle a adopté deux amendements prévoyant respectivement que la commission des droits est tenue de proposer un choix à la personne handicapée et à sa famille lorsqu'elle prend une décision d'orientation et que la périodicité et les modalités de révision de cette décision dépendent du caractère évolutif ou non du handicap.
A l'article 30 (dispositions de coordination dans le code de l'action sociale et des familles), elle a adopté un amendement proposant d'améliorer le suivi du dispositif « Creton » en confiant au préfet la responsabilité d'un rapport annuel sur les bénéficiaires de cette dérogation.
Elle a adopté sans modification les articles 31 (dispositions de coordination dans le code de la sécurité sociale) et 32 (dispositions de coordination dans le code du travail).
Après l'article 32 , elle a adopté un amendement portant division additionnelle et créant un titre nouveau dans le projet de loi consacré à la citoyenneté et à la participation à la vie sociale, ainsi que deux amendements portant articles additionnels dans cette nouvelle division et visant respectivement à rendre accessibles les bureaux et les bulletins de vote et à introduire dans la loi le principe d'un quota de diffusion de programmes télévisés accessibles aux sourds et aux malentendants.
A l'article 33 (définition des métiers de santé liés à l'appareillage), outre un amendement rédactionnel, elle a adopté un amendement reprenant l'essentiel des dispositions de l'article 34 et mettant en place une information technique sur les appareillages par le ministère de la santé.
Elle a adopté un amendement de suppression, pour coordination, de l'article 34 (dispositions communes relatives à la formation et aux conditions d'exercice des métiers de santé liés à l'appareillage) et un amendement rédactionnel à l' article 35 (dispositions pénales applicables aux professionnels adaptant ou délivrant des produits de santé autres que les médicaments).
Elle a adopté sans modification l'article 36 (qualification requise pour les personnes qui assurent l'interprétariat en langue des signes française et le codage en langage parlé complété dans les services publics).
Après l'article 36 , elle a adopté un amendement portant article additionnel et ayant pour objet de donner un statut législatif aux auxiliaires de vie et de définir leurs missions.
Elle a adopté sans modification les articles 37 (convention entre les associations et les établissements sociaux et médico-sociaux) et 38 (constitution de partie civile par des associations dans les cas de violences exercées contre des personnes handicapées).
A l'article 39 (pouvoirs de fermeture du président du conseil général sur les établissements médico-sociaux placés sous son autorité), elle a adopté un amendement visant à élargir le droit du préfet de se substituer au président du conseil général, en cas de carence de ce dernier, pour décider de la fermeture d'un établissement social ou médico-social placé sous sa responsabilité.
Elle a adopté sans modification les articles 40 (amélioration des avantages fiscaux et assurantiels des contrats de rente de survie et d'épargne handicap), 41 (conditions d'agrément des accords collectifs relatifs à l'emploi des personnes handicapées ouvrant droit à prise en compte au titre de l'obligation d'emploi) et 42 (changement d'intitulé d'un titre du code de l'éducation).
A l'article 43 (mise en place d'un suivi statistique de la population handicapée), elle a adopté un amendement prévoyant que les informations statistiques relatives aux handicapés sont également transmises au Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH).
Elle a adopté sans modification l'article 44 (coordination).
Après l'article 44 , la commission a adopté un amendement portant article additionnel et prévoyant que le Gouvernement présentera au Parlement, au terme d'un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport d'évaluation de l'application de celui-ci.
Elle a adopté sans modification les articles 45 (dispositions transitoires concernant les bénéficiaires actuels de l'ACTP), 46 (dispositions transitoires concernant le décompte des travailleurs handicapés pris en compte pour le calcul du taux d'emploi et la garantie de ressources en milieu ordinaire), 47 (dispositions transitoires concernant le décompte des effectifs totaux de l'entreprise pour le calcul du taux d'emploi des personnes handicapées) et 48 (entrée en vigueur des dispositions concernant le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique).
Après l'article 48 , la commission a enfin adopté un amendement portant article additionnel et visant à reporter au 1 er janvier 2006 l'obligation pour le ministère de l'éducation nationale d'adapter les règlements des concours et examens pour les candidats handicapés.
La commission a alors adopté le projet de loi ainsi amendé.