CHAPITRE II
-
Ressources des personnes handicapées
Article 3
(art. L. 821-1à L. 821-6, L. 821-9 du code
de la sécurité sociale
et art. L. 244-1 du code de
la l'action sociale et des familles)
Assouplissement des conditions de cumul
de l'allocation aux adultes handicapés et de son complément avec
des revenus d'activité
Objet : Cet article vise à faciliter la reprise d'une activité professionnelle pour les titulaires de l'AAH et de son complément, en améliorant ses conditions de cumul avec des revenus du travail.
I - Le dispositif proposé
L'allocation aux adultes handicapés (AAH), créée par la loi d'orientation du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées, est un minimum social spécifique, garanti par l'État aux personnes handicapées dont le taux d'invalidité est au moins égal à 80 %. Peuvent également en bénéficier les personnes dont le taux d'invalidité est compris entre 50 et 80 %, à condition d'être dans l'incapacité, reconnue par la COTOREP, de se procurer un emploi.
Un complément d'allocation peut également être attribué aux personnes bénéficiaires de l'allocation de base au titre d'un taux d'invalidité supérieur à 80 %, lorsqu'elles vivent dans un logement indépendant pour lequel elles perçoivent une aide personnelle au logement. Ce complément vise à compenser les frais supplémentaires liés à ce choix d'autonomie.
Le présent article modifie les règles relatives à cette allocation sur trois points principaux :
- il exclut des ressources prises en compte pour l'attribution de l'AAH, une partie des revenus d'activité : cette modification vise à ralentir la dégressivité de l'AAH dans le cas où l'allocataire exerce une activité professionnelle. Les principaux bénéficiaires de cette mesure devraient être les personnes handicapées exerçant une activité à temps partiel procurant une rémunération modeste car celle-ci ne sera plus brutalement neutralisée par une diminution rapide de l'AAH. L'abattement prévu devrait, semble-t-il, permettre de porter les possibilités de cumul de un SMIC à 1,3 SMIC ;
- il autorise le maintien d'un complément d'AAH pour les personnes exerçant une activité professionnelle , alors qu'aujourd'hui la reprise d'activité entraîne - de fait - sa suppression : le complément d'AAH est en effet aujourd'hui réservé aux titulaires d'une AAH à taux plein. Or, l'exercice d'une activité professionnelle conduit à une augmentation des ressources, qui se traduit nécessairement par un passage à taux réduit ;
- il prévoit une modulation du complément d'AAH en fonction des revenus tirés d'une activité professionnelle.
Le présent article prévoit en outre une modernisation des conditions d'attribution de l'AAH aux ressortissants étrangers. Il s'agit en réalité d'une mise en conformité avec la pratique, puisque la seule condition de résidence en France, assortie d'une exigence de régularité du séjour, prévue à l'article L. 821-9 du code de la sécurité sociale, prévalait déjà dans les faits sur la règle complexe de la réciprocité des accords en matière d'aide aux personnes handicapées.
Il procède enfin à un certain nombre de coordinations rédactionnelles consécutives à la transformation de la COTOREP en commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées et tire les conséquences de la limitation du mécanisme de la garantie de ressources aux personnes accueillies en CAT sur le régime particulier de cumul de celle-ci avec l'AAH.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur s'est, un temps, interrogé sur l'opportunité de maintenir le minimum social spécifique qu'est l'AAH, dès lors que l'ensemble des surcoûts liés au handicap étaient compensés par une prestation spécifique. Dans sa proposition de loi précitée, il avait d'ailleurs proposé sa suppression, au profit d'un aménagement des règles relatives au RMI afin de permettre aux personnes handicapées d'en bénéficier.
Plusieurs arguments militent toutefois aujourd'hui pour un maintien de cette allocation spécifique :
- le fait d'être handicapé entraîne la plupart du temps des dépenses supérieures à celles qui incombent à une personne valide et celles-ci ne sont pas toutes identifiables au titre de la prestation de compensation : l'obligation de s'approvisionner dans un commerce de proximité, plus cher, faute d'avoir accès aux supermarchés est un exemple de ces surcoûts invisibles qui ne peuvent, à l'évidence, être intégrés dans la prestation de compensation ;
- l'insertion des personnes handicapées dans le dispositif du RMI poserait une difficulté majeure, s'agissant de personnes dans l'impossibilité totale de travailler : le montant supérieur de l'AAH par rapport à celui du RMI vise en effet implicitement à compenser l'absence de perspectives d'insertion, en tout cas telle qu'on l'entend pour les allocataires du RMI ;
- l'effet de vases communicants entre l'AAH et le RMI conduirait à doubler, pour les départements, la facture de la décentralisation du RMI, sans garantie de compensation pour ces derniers, puisqu'il ne s'agirait pas, à proprement parler, d'une charge nouvelle.
Votre commission approuve par conséquent le maintien de l'AAH, ainsi que l'incitation à la reprise d'activité que représente l'amélioration des possibilités de cumul entre l'AAH ou son complément et des revenus d'activité.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 4
(art. L. 243-4 à L. 243-6 du code de
l'action sociale et des familles)
Réforme de la garantie de
ressources des personnes handicapées
accueillies en centre d'aide par
le travail
Objet : Cet article remplace le mécanisme de la garantie de ressources par une aide au poste et en limite la portée aux personnes accueillies en centre d'aide par le travail (CAT).
I - Le dispositif proposé
Le mécanisme de la garantie de ressources de travailleurs handicapés (GRTH) a été institué dès la loi d'orientation du 30 juin 1975. Il permet de rémunérer des travailleurs handicapés à un niveau supérieur à celui correspondant à leur rendement au travail, en compensant en partie leur moindre productivité par rapport à un travailleur valide.
Cette garantie de ressources se compose d'une rémunération directe, versée par l'employeur ou par le gestionnaire du CAT et calculée en fonction de leur productivité, et d'un complément de rémunération, indexé sur le SMIC et financé par l'État. Pour des raisons de simplicité, ce complément est également versé par l'employeur au travailleur handicapé, mais il fait l'objet d'un remboursement par l'État, qui prend également en charge les cotisations patronales assises sur le complément.
La GRTH, qui s'applique aussi bien en CAT qu'en atelier protégé ou en milieu ordinaire de travail, répond à trois objectifs principaux :
- garantir au travailleur handicapé un revenu minimum tiré de son travail ;
- faciliter l'embauche et le maintien dans l'emploi des personnes handicapées, en ne faisant peser sur l'employeur que la rémunération directement liée à la productivité de celles-ci ;
- grâce à la fixation d'un revenu garanti différent selon le milieu de travail et au sein de chacun d'eux, inciter les travailleurs handicapés qui le peuvent à évoluer du milieu le plus protégé vers le milieu ordinaire.
Ce mécanisme a fait l'objet d'analyses nombreuses depuis sa mise en place, la dernière en date étant un rapport d'évaluation conjoint de l'IGF et de l'IGAS de mai 2003. Si tous convergent sur le fait que la GRTH a constitué une réelle avancée en matière d'insertion professionnelle des personnes handicapées, des critiques récurrentes ont été exprimées :
« - absence d'incitation financière à l'effort productif au sein de chaque milieu de travail qui ne favoriserait pas le passage du milieu protégé vers le milieu ordinaire, notamment du fait du cumul entre GRTH et AAH et de la superposition du mécanisme de bonifications au salaire qui n'existe pas dans le milieu ordinaire ;
« - incitation insuffisante à accroître la rémunération directe des travailleurs handicapés en milieu protégé ;
« - carence généralisée des contrôles de l'administration sur les demandes de remboursement, à la fois sur le droit au bénéfice de la GRTH, sur la liquidation du montant et sur la réalité de ses bases de calcul ; cette carence a souvent été rapprochée d'une complexité excessive du barème et du principe même de calcul de la GRTH sur une base horaire ;
« - absence de mise en oeuvre de la GRTH pour les travailleurs handicapés non salariés. »
C'est la raison pour laquelle le présent article propose une réforme du dispositif de la garantie de ressources qui s'articule autour de deux axes .
- Le mécanisme de la garantie de ressources est tout d'abord limité aux travailleurs en CAT
La mesure n'a en effet pas fait la preuve de son efficacité en milieu ordinaire de travail, puisque sur les 350.000 personnes handicapées exerçant une activité professionnelle dans des entreprises ordinaires, seules 11.000 bénéficient de la GRTH, soit dix fois moins qu'en milieu protégé.
Plusieurs facteurs expliquent cet échec : comme le soulignait l'IGAS dans son rapport d'évaluation, il est d'abord « difficile de convaincre un employeur de miser sur les compétences d'un travailleur handicapé, tout en vantant les mérites d'un dispositif mesurant, au travers d'un abattement de salaire, une productivité insuffisante compensée par un complément de rémunération versée par l'État » .
Ensuite, contrairement au milieu protégé où la GRTH est de droit, les entreprises ordinaires souhaitant bénéficier de ce dispositif sont soumises à une procédure administrative longue et complexe, qui s'avère en réalité dissuasive pour les employeurs.
Enfin, l'embauche doit nécessairement être préalable à la décision de la COTOREP, avec pour conséquence que les employeurs ne peuvent pas connaître, lors de l'embauche, le taux d'abattement qui sera retenu, ni même savoir s'ils pourront en bénéficier.
Le Gouvernement opte donc pour la suppression de ce dispositif en milieu ordinaire. Sa suppression pour les ateliers protégés est de conséquence, puisque le projet de loi fait désormais des ateliers protégés - transformés en entreprises adaptées - une modalité particulière de l'intégration en milieu ordinaire de travail.
- La garantie de ressources actuelle est transformée en une aide au poste qui inclut l'actuelle GRTH et les sommes actuellement versées aux personnes accueillies au titre d'une AAH différentielle
La transformation, proposée par le présent article, de la garantie de ressources en aide au poste répond à deux objectifs :
- responsabiliser les gestionnaires de CAT en matière de rémunération directe : le mécanisme actuel de bonification, qui réduit l'impact d'une augmentation de la rémunération directe sur le revenu global de la personne handicapée, comme la situation fréquente de cumul de la GRTH avec l'AAH, conduit un certain nombre de gestionnaires de CAT à abandonner toute politique salariale ;
- restaurer la dignité des personnes handicapées accueillies en CAT, en améliorant sensiblement les ressources directement tirées de leur travail.
Cette réforme devrait également permettre de mettre fin à la complexité du mode de calcul de la GRTH actuelle, dont le caractère totalement individualisé conduisait à placer l'État en situation de quasi employeur, celui-ci devant prendre en compte, pour le calcul du complément de rémunération, le nombre exact d'heures travaillées et les primes éventuelles versées.
Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 243-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit donc le versement aux personnes handicapées accueillies en CAT d'une rémunération garantie, qui reste déterminée par référence au SMIC, « composée d'une rémunération directe financée par l'établissement (...) et d'un complément de rémunération financé par l'État sous la forme d'une aide au poste » , l'ensemble étant versé, pour des raisons de lisibilité pour la personne handicapée, par le CAT.
Le montant de l'aide au poste pourra varier en fonction de l'effort de rémunération directe consenti par le CAT et du temps de travail de la personne handicapée.
Il n'est, semble-t-il, toutefois pas question de restaurer un système entièrement individualisé qui tiendrait compte, mois après mois, du temps de travail effectif. Il s'agirait simplement de fixer un barème pour l'aide au poste, avec des montants différents pour les personnes qui exercent une activité à temps partiel.
L'exposé des motifs du projet de loi précise que l'aide au poste sera revalorisée par rapport au complément de salaire aujourd'hui versé par l'État, grâce à une intégration des sommes actuellement versées aux personnes accueillies au titre d'une AAH résiduelle, et ce afin de limiter les situations de cumul de l'AAH avec une rémunération de CAT.
Le niveau de rémunération directe et les modalités d'attribution de l'aide au poste seront fixés par la voie réglementaire, sans qu'il soit toutefois précisé s'il s'agit de fixer ou non un seuil de rémunération directe minimum.
L'article L. 243-5, tel que modifié par le présent article précise que les éléments de rémunération des personnes handicapées accueillies en CAT ne constituent pas un salaire au sens du droit du travail.
Les cotisations assises sur ces éléments seront calculées sur la base d'une assiette forfaitaire. Celle-ci serait justifiée par l'inclusion, dans l'aide au poste, des sommes actuellement versées au titre d'une AAH différentielle aux personnes handicapées accueillies en CAT : la forfaitisation des cotisations permettra de neutraliser l'effet d'accroissement de l'assiette qui résulte de la fusion entre l'actuelle GRTH et l'AAH différentielle.
Enfin, comme aujourd'hui, les frais consécutifs à l'aide au poste et les cotisations y afférentes seront prises en charge par l'État.
II - La position de votre commission
Votre commission ne peut qu'approuver l'objectif de simplification qui préside à la réforme de la GRTH proposée par cet article, et notamment la revalorisation de l'aide au poste, qui évitera la superposition de trois types de ressources pour garantir un niveau de ressources décent aux personnes handicapées accueillies en CAT.
Elle observe toutefois que le projet de loi ne va pas jusqu'au bout de cette démarche de simplification, puisqu'il laisse subsister une ambiguïté quant à la nature de la participation de l'État : celle-ci est en effet tour à tour présentée comme un complément de rémunération - et donc une aide à la personne - et comme une aide au poste - versée à l'employeur.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose de clarifier la rédaction de l'article L. 243-4, afin :
- de mettre fin à la distinction entre rémunération directe et complément de rémunération : la rémunération garantie sera financée et versée, dans son ensemble, par l'organisme gestionnaire du CAT. Le niveau de cette rémunération garantie variera en fonction du caractère à temps plein ou partiel de l'activité exercée par la personne, de façon à permettre une hiérarchisation des revenus propre à favoriser la progression au sein du CAT ;
- de confirmer le caractère d'aide à l'employeur de l'aide au poste : celle-ci sera versée par l'État au gestionnaire de CAT, afin de compenser les charges imposées au CAT au titre de la rémunération garantie.
Votre commission vous propose également de donner une base législative à l'existence d'un plancher pour la rémunération garantie : la fixation d'un plancher de rémunération constitue une garantie d'autant plus importante pour les personnes handicapées accueillies que le passage d'un système de complément de rémunération à un système d'aide au poste se traduit par une absence de lien direct entre le montant de cette dernière et la rémunération versée par l'établissement.
Elle souhaite également que soit expressément fixé un plafond à cette rémunération garantie , et ce afin de préserver une hiérarchie des rémunérations entre les différents milieux de travail, permettant d'inciter les personnes handicapées qui le peuvent à évoluer vers un milieu de travail moins protégé.
Par ailleurs, l'abandon de la distinction entre rémunération directe et complément de rémunération entraîne nécessairement une modification des paramètres permettant de faire varier l'aide au poste : votre commission vous propose de prendre pour paramètre le niveau moyen des rémunérations pratiquées par l'établissement et la proportion de personnes exerçant une activité à temps plein ou partiel parmi les personnes accueillies.
Votre commission s'est ensuite interrogée sur l'assiette forfaitaire prévue par le présent article pour compenser la revalorisation de la part de rémunération versée par l'État rendue nécessaire par la volonté du Gouvernement d'éviter, dans la mesure du possible, aux personnes accueillies en CAT d'avoir à demander une AAH différentielle pour garantir leur niveau de revenu.
Elle ne peut bien sûr qu'approuver ce mécanisme qui vise à éviter que l'augmentation de la rémunération garantie ne se traduise paradoxalement par un recul des sommes nettes perçues par les personnes handicapées, du fait de l'augmentation concomitante des cotisations sociales mises à leur charge.
Il reste que la fixation d' une assiette forfaitaire pourrait avoir pour conséquence de diminuer l'assiette des cotisations - et donc les droits différés, notamment les droits à la retraite - des personnes handicapées qui bénéficient aujourd'hui d'une rémunération totale importante car cette assiette forfaitaire sera établie en fonction de la moyenne des rémunérations
Par conséquent, pour garantir aux intéressés des droits au moins équivalents à ceux dont ils bénéficient actuellement, le calcul des cotisations doit pouvoir, selon les cas, être effectué sur une base forfaitaire ou réelle . Votre commission vous propose donc d' amender le présent article dans ce sens.
Enfin, dans le cadre d'un passage véritable à un système d'aide au poste, se pose la question des cotisations sociales « afférentes à l'aide au poste » , dont le présent article prévoit le remboursement au CAT par l'État. Si l'aide au poste est effectivement une aide à l'employeur, cette aide ne peut donc plus être soumise à cotisation sociale car elle ne constitue pas une rémunération.
Le remboursement assuré par l'État aux CAT ne porte donc pas sur les cotisations afférentes à l'aide au poste elle-même, mais afférentes à la partie de la rémunération garantie égale à cette aide au poste. Votre commission estime donc utile de préciser le dispositif à ce sujet .
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 5
(art. 344-5-1 du code de l'action sociale et des
familles)
Maintien du régime spécifique d'aide sociale des
personnes handicapées en cas d'accueil en établissement
d'hébergement
pour personnes âgées
dépendantes
Objet : Cet article vise à permettre aux personnes handicapées atteignant l'âge de soixante ans et accueillies en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes de continuer à bénéficier du régime plus favorable d'aide sociale auquel elles étaient soumises en établissement pour adultes handicapés.
I - Le dispositif proposé
Le présent article, qui introduit un nouvel article L. 344-5-1 dans le code de l'action sociale et des familles, vise à prolonger le bénéfice de l'aide sociale à l'hébergement des personnes handicapées pour celles d'entre elles qui, atteignant l'âge de soixante ans, sont accueillies dans un établissement pour personnes âgées.
Comme en témoigne le tableau suivant, le régime d'aide sociale à l'hébergement est sensiblement plus favorable pour les personnes handicapées que pour les personnes âgées :
|
Établissements pour adultes handicapés |
Établissements pour personnes âgées |
|
|
Tarification |
Toujours encadrée |
Libre, sauf pour les prestations prises en charge par l'assurance maladie ou par l'aide sociale départementale. |
|
Participation de la personne accueillie |
- prestations prises en charge par l'assurance maladie : aucune ; - prestations prises en charge par l'aide sociale départementale : oui, mais elle ne peut conduire à faire descendre les ressources de la personne en dessous, selon le cas, de 12 % du montant mensuel de l'AAH ou de 1 % du montant annuel du minimum vieillesse, soit 70 euros dans les deux cas. |
|
|
Mise en oeuvre de l'obligation alimentaire |
Non |
Oui |
|
Récupération de l'aide sociale |
Aucune sur le bénéficiaire revenu à meilleure fortune Possible sur la succession du bénéficiaire, sauf lorsque les héritiers sont le conjoint, les enfants ou la personne qui a assumé de façon effective et constante la charge de la personne handicapée. Possible sur le légataire et sur le donataire |
Toujours possible |
La limitation de l'agrément de la plupart des établissements pour adultes handicapés à l'âge de soixante ans conduit de nombreuses personnes handicapées, ou leurs familles, à demander une admission en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) à compter de cet âge. Conjuguée à la fin du bénéfice de l'AAH, ce changement de mode d'accueil conduit à des diminutions brutales de leurs ressources et exige soudain un effort accru de la famille, à qui il est demandé une participation au titre de l'obligation alimentaire.
Pour éviter les effets pervers liés à cette barrière d'âge, et conformément aux dispositions de l'article 2 du présent projet de loi qui prévoient un droit d'option entre la nouvelle prestation de compensation et le bénéfice de l'APA pour les personnes handicapées qui atteignent l'âge de soixante ans, le présent article offre la possibilité, pour une personne handicapée vieillissante auparavant hébergée en établissement pour adulte handicapé, de conserver le régime spécifique d'aide sociale applicable dans ces établissements, lorsqu'elle est transférée dans un EHPAD.
La même possibilité est ouverte aux personnes handicapées antérieurement à domicile, dès lors que leur qualité de personne handicapée a été reconnue avant l'âge de soixante ans.
II - La position de votre commission
Votre commission ne peut qu'approuver le maintien d'un régime d'aide sociale spécifique pour les personnes handicapées vieillissantes admises après l'âge de soixante ans en EHPAD. La qualité de personne handicapée ne se perd pas, en effet, dès lors que l'on parvient à cet âge : il paraît donc normal que le régime d'aide sociale à l'hébergement soit attaché à la qualité de la personne et non au type d'établissement dans lequel elle est accueillie.
S'agissant plus largement du régime de l'aide sociale à l'hébergement applicable aux personnes handicapées, et dès lors que l'on considère - conformément à la définition du droit à compensation posée par l'article premier du présent projet de loi - que l'accueil en établissement est une forme alternative de compensation, il convient, pour assurer une totale neutralité du choix de vie pour la personne handicapée, d' assurer une équivalence en matière de règles de récupération de l'aide sociale
Par voie d'amendement, votre commission vous propose donc d'exclure, par coordination, pour les personnes accueillies en établissement, les possibilités de recours sur le donataire et sur le légataire.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.