TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 3 décembre 2003, sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'examen, en deuxième lecture, du rapport de M. Bernard Seillier sur le projet de loi n° 85 (2003-2004), adopté avec modification par l'Assemblée nationale en première lecture, portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.
M. Bernard Seillier, rapporteur , a indiqué que le texte voté en première lecture par l'Assemblée nationale n'avait que peu évolué, du moins dans ses grandes lignes, par rapport à la version adoptée par le Sénat le 27 mai 2003, l'Assemblée nationale s'étant contentée de l'adapter à la marge par d'utiles précisions et quelques compléments.
Après avoir rappelé les améliorations apportées au texte par le Sénat en première lecture, il a observé que l'Assemblée nationale n'en avait pas remis en cause l'équilibre, les 52 amendements qu'elle a adoptés relevant, pour l'essentiel, de la même logique et répondant aux mêmes préoccupations.
S'agissant du volet décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI), le régime de la compensation aux départements des charges liées au RMI et les conditions d'entrée en vigueur du dispositif ont été précisés.
M. Bernard Seillier, rapporteur , a indiqué que la fixation définitive des charges transférées aux départements, et donc de la part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) qui leur sera attribuée, était repoussée à 2005, ce délai supplémentaire devant permettre de tenir compte à la fois des dépenses nouvelles engendrées par le revenu minimum d'activité (RMA) et des conséquences de la réforme de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) sur le nombre d'allocataires du RMI.
Il a signalé que ce transfert financier avait été complété, à l'initiative du Gouvernement, par la mise à disposition des départements, à compter du 1 er janvier 2004, des fonctionnaires des directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) actuellement chargés de la gestion du RMI. Leur nombre sera déterminé en fonction des postes pourvus au 31 décembre 2003, sous réserve qu'il ne soit pas inférieur à celui constaté un an auparavant. Ces personnels seront, par la suite, définitivement transférés, dans les conditions prévues par le projet de loi sur les responsabilités locales.
Il a en outre rappelé que le Gouvernement avait confirmé le choix d'un système d'encaissement-décaissement pour la détermination de l'autorité compétente qui devra prendre en charge les allocations versées en janvier 2004 : celles-ci seront assurées par les départements qui auront préalablement reçu, pour y faire face, une fraction du produit de la TIPP.
A cet égard, il s'est interrogé sur la nature des dépenses servant de base à la compensation, car si le texte précise qu'il s'agit des « dépenses engendrées par le paiement de l'allocation » en 2003, le projet de loi de finances pour 2004 évoque, pour sa part, les « dépenses exécutées par l'État en 2003 ». Il serait donc cohérent avec le choix précédent d'un système d'encaissement-décaissement pour déterminer l'autorité qui prendra en charge les allocations versées en janvier 2004, que le Gouvernement retienne le même principe pour déterminer les dépenses de l'État en 2003. Il a souhaité, en conséquence, que le Gouvernement précise, au cours du débat, que le mois de janvier 2003 serait bien rattaché à cet exercice, afin que la compensation effectuée par l'État sur la base des « dépenses exécutées en 2003 » porte effectivement sur douze mois de versement de l'allocation, et non sur onze mois, ce qui serait le cas si l'on suivait la logique des droits constatés.
Par ailleurs, M. Bernard Seillier, rapporteur , a souligné que l'Assemblée nationale avait transféré les droits et obligations de l'État en matière de RMI aux départements à compter du 1 er janvier 2004, cette disposition permettant aux départements de récupérer les créances détenues par l'État sur les allocataires en cas d'indus et de simplifier, pour les caisses d'allocations familiales (CAF), la gestion de ces créances. Il a néanmoins jugé nécessaire, pour lever toute ambiguïté, que le Gouvernement précise qu'il ne s'agit, en aucun cas, de transférer aux départements d'autres types de dettes, et notamment pas celles que l'État pourrait encore détenir à l'égard de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF).
Il a aussi signalé que, tout en maintenant le principe de neutralité de trésorerie, les députés avaient modifié les modalités de calcul de ces acomptes mensuels en prenant pour référence, non plus le douzième des sommes versées au titre de l'année précédente, mais le tiers des sommes versées au titre du dernier trimestre civil connu.
Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait souhaité rétablir, pour 2004 et, à titre transitoire, les crédits obligatoires d'insertion et qu'elle avait rendu facultatif, pour les départements, le report de 2003 sur 2004 des crédits d'insertion non consommés. Il s'est félicité de ce compromis qui donne au monde associatif un signe fort de la volonté des départements de poursuivre, voire d'amplifier, l'effort d'insertion tout en faisant confiance à ces derniers pour déterminer les sommes à consacrer à l'avenir au développement de l'offre d'insertion.
Observant que les députés avaient, par ailleurs, enrichi les actions susceptibles d'être portées aux contrats d'insertion et avaient apporté des garanties supplémentaires aux allocataires, M. Bernard Seillier, rapporteur , a insisté sur la disposition introduite à l'Assemblée nationale, par laquelle les associations oeuvrant dans le domaine de la lutte contre les exclusions auront la possibilité de se substituer à l'allocataire pour exercer tout recours à l'encontre d'une décision individuelle relative à l'allocation.
Il a fait part de sa réserve sur cette dernière mesure, estimant qu'elle pouvait constituer un bouleversement de notre droit administratif que les auteurs de cet amendement n'avaient peut-être pas entièrement mesuré. Rappelant que la jurisprudence administrative rendait déjà possible un tel recours, il a notamment exprimé la crainte que cette disposition se retourne contre les associations, si le juge interprétait a contrario, hors le cas expressément ouvert par la loi au titre du RMI, que les associations ne seraient dorénavant plus recevables à former un recours ou à recevoir un mandat pour exercer un recours au nom de leurs membres. De plus, le risque est grand de voir se multiplier les recours en matière de RMI et d'aboutir à un engorgement des commissions départementales d'aide sociale, qui n'ont actuellement pas les moyens de faire face à un contentieux de masse.
Il a enfin indiqué que l'Assemblée nationale avait renforcé les exigences d'évaluation attachées à la décentralisation du RMI et à la création du RMA, en prévoyant la publication d'un rapport annuel sur l'évolution, détaillée par département, des dépenses de toute nature liées au RMI et sur celle du nombre et des caractéristiques des bénéficiaires du RMI et du RMA. Il a estimé qu'une publication régulière des statistiques collectées pouvait effectivement révéler d'éventuelles divergences dans la mise en oeuvre de la décentralisation et jouer, dès lors, un rôle d'alerte, mais il a observé que le projet de loi de finances prévoyait déjà la transmission d'un rapport triennal sur la gestion du RMI et du RMA par les départements.
S'agissant du volet relatif au RMA, M. Bernard Seillier, rapporteur , a indiqué qu'au-delà d'amendements de précision, deux types de modifications introduites à l'Assemblée nationale ont apporté de réelles innovations.
Les premières modifications répondent à un souci de « sécurisation » de la situation des bénéficiaires du contrat d'insertion - revenu minimum d'activité (CIRMA), l'Assemblée nationale ayant choisi de préciser que le bénéficiaire du CIRMA restait allocataire du RMI, quand bien même l'allocation de RMI qui lui serait versée serait égale à zéro, l'objectif étant d'éviter toute rupture de droits entre la fin du RMA et le rétablissement du RMI.
Suivant une logique similaire, l'Assemblée nationale a également prévu qu'en cas de sortie anticipée du RMA, que ce soit à l'initiative de l'employeur ou du bénéficiaire, ce dernier continuerait de percevoir une allocation de RMI forfaitaire, égale à l'aide du département à l'employeur, jusqu'au réexamen de sa situation ainsi que, le cas échéant, de bénéficier du « complément familial ».
Observant que cette disposition visait, a priori, la sortie « anticipée » et non celle intervenant naturellement au terme des dix-huit mois de contrat, et ce pour la seule phase précédant le réexamen de la situation du bénéficiaire, il a considéré qu'il appartiendrait au décret de préciser la procédure applicable aux autres cas, notamment en ce qui concerne la détermination des ressources à prendre en compte pour le calcul du montant de l'allocation.
Il a ensuite souligné que la deuxième série d'innovations introduites à l'Assemblée nationale concernait la question de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), afin de prendre en compte les conséquences de la réforme à venir du régime de cette allocation et d'assurer un accès prioritaire au contrat emploi-solidarité (CES) et au contrat initiative-emploi (CIE), pour les anciens allocataires de l'ASS ne pouvant bénéficier du RMI. Il a, sur ce point, ajouté que le Gouvernement envisageait d'assouplir l'accès au CIRMA pour les anciens allocataires de l'ASS basculant dans le RMI, le décret d'application pouvant préciser que l'ancienneté en ASS vaudrait ancienneté au RMI, autorisant alors un accès direct au CIRMA.
Au total, M. Bernard Seillier, rapporteur , a estimé que le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale lui semblait pouvoir être adopté par le Sénat sans modification, la priorité étant, aujourd'hui, d'assurer une promulgation rapide de la loi, afin que sa mise en oeuvre soit effective au 1 er janvier prochain et qu'elle se fasse dans des conditions qui ne pénalisent pas les bénéficiaires du RMI, en attente de vraies solutions d'insertion. Observant que le calendrier se prêtait mal à la poursuite de la navette, il a regretté que l'Assemblée nationale n'ait pas été saisie de ce texte dès l'été dernier, ce qui aurait sans doute permis d'organiser les débats parlementaires dans des délais plus compatibles avec cette échéance.
Il a estimé que les travaux préparatoires et le débat en séance publique devraient permettre de lever l'essentiel des ambiguïtés qui demeuraient et que, si les difficultés d'application devaient persister, il serait toujours temps, au regard des premières expériences de mise en oeuvre du dispositif, d'apporter d'éventuels ajustements par voie réglementaire ou dans le cadre d'un texte ultérieur.
Il a alors proposé à la commission d'adopter ce texte sans modification.
M. Louis Souvet a déploré la multiplication, à son sens inutile, des rapports d'évaluation de cette loi.
M. André Lardeux a regretté le maintien transitoire du mécanisme des crédits obligatoires d'insertion, estimant que cette mesure dénotait un manque de confiance vis-à-vis des départements. Il a constaté avec satisfaction que les allocations versées par les départements le 5 janvier 2004 seraient compensées par l'État mais il s'est inquiété du fait que la première fraction du produit de la TIPP ne serait mise à leur disposition qu'à compter du 20 janvier. Il a, en outre, indiqué que le caractère tardif du vote de la loi contraignait les départements à établir leurs prévisions budgétaires pour 2004 sans disposer des textes réglementaires d'application. Il s'est également interrogé sur l'autorité compétente pour prendre en charge la prime de Noël décidée par le Premier ministre pour l'année 2003.
Il a rappelé que les CAF assumaient aujourd'hui les frais de gestion du RMI mais qu'à l'avenir, elles demanderaient vraisemblablement aux départements de les financer. Il s'est déclaré satisfait de la mise à disposition, dès 2004, des personnels des DDASS chargés de la gestion du RMI mais il s'est interrogé sur l'autorité compétente pour renouveler les postes contractuels qui arriveraient à échéance en cours d'année. Il a estimé qu'au total le Gouvernement devrait rappeler en séance les engagements qu'il comptait prendre pour assurer, dans de bonnes conditions, le transfert des compétences dans les premiers mois de l'année 2004.
M. Nicolas About, président, a regretté que la fixation définitive des montants servant de base à la compensation du transfert de compétences aux départements soit fondée sur les comptes administratifs des départements pour 2004 car, à cette date, la montée en charge du RMA et de la réforme de l'ASS ne serait sans doute pas achevée. Il a toutefois estimé qu'une prochaine loi de finances pourrait parfaire cette compensation, au vu des évolutions constatées.
M. Alain Gournac a rappelé que les premiers mois de la gestion décentralisée du RMI seraient sans doute difficiles, compte tenu de la nécessité pour les départements de recruter le personnel nécessaire au bon fonctionnement du dispositif. Il a tenu à rappeler que le RMI reposait sur des droits et des devoirs pour l'allocataire. Il s'est déclaré inquiet de la possibilité ouverte aux associations de se substituer aux allocataires pour exercer des recours à l'encontre des décisions individuelles relatives au RMI car celle-ci contribuerait à augmenter encore le nombre de contentieux en souffrance devant les commissions départementales d'aide sociale (CDAS). Il s'est également ému de la multiplication des rapports d'évaluation de la loi, estimant qu'il serait plus efficace que la commission assure elle-même, à travers son rapporteur, le suivi de son application.
M. Guy Fischer a estimé que le vote conforme proposé par le rapporteur lui était imposé, compte tenu des délais. Il a rappelé la profonde opposition du groupe communiste républicain et citoyen à la décentralisation du RMI et à la création du contrat de travail précaire et atypique que constitue, à son sens, le RMA. Il a indiqué que l'insertion était pour lui une priorité mais que la réponse apportée par le Gouvernement, à travers la création du RMA, n'était pas adaptée car elle contribuait à stigmatiser les publics les plus précaires. Il a souligné la nécessité de renforcer le rôle des CLI, afin d'éviter des décisions arbitraires de suspension du RMI, en cas de refus de l'allocataire d'accepter un RMA.
Mme Annick Bocandé s'est félicitée de la mise à disposition du personnel des DDASS mais elle a observé que les effectifs chargés de la gestion du RMI au sein des services déconcentrés de l'État avaient beaucoup diminué depuis 2002. Elle a souhaité des précisions sur les conditions de financement des allocations qui devront être versées le 5 janvier 2004. Elle a enfin noté avec satisfaction que le projet de loi de finances ouvrait la possibilité, après une étude sociale approfondie, de prolonger le bénéfice de l'ASS pour ceux des allocataires qui se seraient engagés dans des recherches d'emploi sérieuses.
M. Alain Vasselle s'est interrogé sur les raisons qui conduisaient à mettre à la charge des départements les allocations versées en janvier 2004, alors que celles-ci correspondaient à des droits ouverts en décembre 2003. Rappelant que, lors du débat budgétaire sur les crédits relatifs à la décentralisation, le ministre délégué aux libertés locales avait précisé que seules les régions auraient la possibilité de moduler le taux de la TIPP, il s'est alors interrogé sur les possibilités offertes aux départements pour faire évoluer leurs ressources en fonction des charges liées à la décentralisation du RMI et à la création du RMA.
M. Jean-Pierre Fourcade a souscrit à la proposition du rapporteur d'adopter conforme le texte transmis par l'Assemblée nationale, observant que celui-ci apportait deux nouveaux éléments positifs : la prise en compte de la réforme de l'ASS et la mise à disposition des agents de l'État. Il a néanmoins regretté l'insuffisante précision de l'article 3 relatif à la compensation financière des transferts et création de compétence et a considéré que les modalités de compensation risquaient d'entraîner des difficultés de trésorerie pour les départements pendant deux ans, jusqu'à l'adoption de la loi de finances pour 2006. A cet égard, il a souhaité obtenir en séance publique des engagements du Gouvernement sur deux points : l'amélioration de la compensation dès le projet de loi de finances pour 2005, afin de tenir compte des éventuels effets de la réforme de l'ASS, et l'autorisation, pour les départements, d'utiliser les crédits d'insertion pour faire face à leurs difficultés de trésorerie en 2004.
Jugeant irréaliste la possibilité pour les départements de pouvoir moduler le taux de la TIPP, compte tenu d'une des règles européennes, il a jugé qu'il serait utile d'affecter aux départements, dans le projet de loi de finances pour 2005, tout ou partie de la taxe sur les conventions d'assurance et de leur permettre d'en moduler le taux, afin d'adapter les recettes aux dépenses.
M. Gilbert Chabroux a regretté que le projet de contrat unique d'insertion n'ait pas abouti. Il a déclaré que le groupe socialiste était prêt, compte tenu des précisions apportées par le ministre en matière de compensation financière, à accepter la décentralisation du RMI mais qu'il restait extrêmement réservé sur la création du RMA. Il a déploré que les débats à l'Assemblée nationale sur la nature juridique du RMA n'aient pas conduit à lui donner la qualification de « salaire » car il aurait alors été possible de lui appliquer l'ensemble des droits sociaux attachés à cette notion. Il a donc estimé que le contrat d'insertion RMA était un contrat de travail au rabais, qui aurait pour conséquence d'inciter les entreprises à rechercher un effet d'aubaine et de remettre en cause le salaire minimum de croissance (SMIC).
Répondant à l'ensemble des intervenants, M. Bernard Seillier, rapporteur, a expliqué que la juxtaposition des différents rapports d'évaluation de la loi était due à la discussion concomitante du projet de loi et du projet de loi de finances, ce qui conduisait parfois à des dispositions non coordonnées. Il a supposé que la commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions restant en discussion sur le projet de loi de finances pour 2004 devrait simplifier le dispositif.
M. Bernard Seillier, rapporteur, a indiqué que les CAF seraient chargées de verser les allocations le 5 janvier pour le compte des départements mais que ceux-ci ne les rembourseraient qu'après le 20 janvier, date à laquelle ils auraient perçu leur part du produit de la TIPP. Il a précisé que, par la suite, les départements rembourseraient aux CAF les dépenses d'allocations par quinzaine. S'agissant de la prime de Noël, il a observé que celle-ci serait versée le 5 décembre 2003 et, par conséquent, qu'elle serait à la charge de l'État.
Il a rappelé que le RMI s'appuyait sur trois principes constitutionnels : le devoir de travailler, le droit d'obtenir un emploi et le droit, en cas d'incapacité de travailler, à obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. Il a donc estimé que, pour reprocher au bénéficiaire d'avoir manqué à ses devoirs liés à l'allocation, il fallait que la collectivité elle-même soit irréprochable dans l'exécution de ses propres obligations. Or, il a constaté que les pouvoirs publics n'avaient pas rempli l'ensemble de leurs devoirs car ils avaient négligé le développement de l'offre d'insertion. Il a expliqué que c'était la raison pour laquelle le Sénat avait tenu à renforcer le contrat d'insertion qui concrétise les engagements réciproques du bénéficiaire et de la société.
Il a contesté toute stigmatisation des bénéficiaires du RMI, rappelant qu'une décision de suspension de l'allocation ne pouvait être fondée sur un simple refus du bénéficiaire d'accepter un RMA. Il a précisé que le contrat d'insertion était plus large que le seul RMA et que, préalablement à toute suspension, il devrait être révisé s'il s'avérait disproportionné ou inadapté à l'évolution de la situation du bénéficiaire.
S'agissant de la détermination de l'autorité compétente pour verser les allocations du mois de janvier 2004, il a rappelé que l'État avait fait le choix d'évaluer ses propres dépenses selon le système comptable des encaissements-décaissements et qu'il était donc logique qu'il fasse de même pour déterminer les charges des départements : dans ce système, les allocations versées à terme échu le 5 janvier 2004 doivent donc l'être pour le compte des départements.
M. Bernard Seillier, rapporteur, a confirmé que les règles communautaires s'opposaient à une modulation départementale du taux de la TIPP. Il a expliqué qu'en revanche, un transfert aux départements de la taxe sur les contrats d'assurance permettrait à ces derniers de disposer d'une ressource fiscale dont ils pourraient fixer librement le taux.
Revenant sur le mécanisme de compensation des charges, il a indiqué qu'un premier ajustement du montant de la TIPP transférée serait effectué en loi de finances rectificative pour 2004. Il a également déclaré que rien ne s'opposait à ce que les départements placent en trésorerie les sommes affectées aux crédits départementaux d'insertion et utilisent, par la suite, les intérêts produits pour financer leur décalage de trésorerie. Il a estimé que, d'une manière générale, les crédits départementaux d'insertion devaient pouvoir être utilisés avec davantage de souplesse.
Concernant le RMA, M. Bernard Seillier, rapporteur, a rappelé que le Sénat avait obtenu en première lecture la possibilité de porter la durée des contrats au-delà de 20 heures, malgré les réticences des ministères des affaires sociales et des finances. Il a souligné que l'intérêt de ce déplafonnement était de permettre, à compter d'une durée hebdomadaire de travail de 28 heures, la validation de quatre trimestres de retraite et la constitution de droits à l'assurance chômage supérieurs au montant du RMI. Il a, par ailleurs, indiqué que si l'on avait appliqué au RMA l'ensemble des charges salariales, ce contrat aurait perdu toute attractivité pour le bénéficiaire, qui aurait perçu 80 euros de moins qu'avec son allocation de RMI. Il a en outre précisé que, dans la mesure où le signataire du RMA restait bénéficiaire du RMI, il devenait difficile de soumettre l'aide départementale à des cotisations sociales. Au total, il a estimé que la différence de traitement entre les bénéficiaires du RMA et les salariés rémunérés au SMIC était acceptable sur le plan constitutionnel car elle avait un caractère temporaire et que la dérogation au principe d'égalité était justifiée par des motifs d'intérêt général.
Il a ensuite indiqué qu'il avait rendu au ministre son rapport sur l'opportunité de créer un contrat unique d'insertion mais qu'il n'était pas de sa responsabilité de préjuger du sort que celui-ci réserverait à ces propositions.
Il a souligné que la décentralisation du RMI et la création du RMA constituaient un défi à la fois technique et politique pour les départements et que l'enjeu le plus important pour l'avenir était celui de l'articulation de la politique d'insertion départementale avec l'action du service public de l'emploi. Il a précisé que la création du contrat d'insertion RMA donnait au département un outil dont il avait la maîtrise totale mais qu'il ne devait pas, pour autant, oublier de mobiliser les autres dispositifs relevant de la politique de l'emploi, même si celle-ci restait de la responsabilité de l'État.
A l'issue de ce débat, la commission a alors suivi son rapporteur et adopté le projet de loi sans modification .