B. LE CADRE BUDGÉTAIRE
1. L'application du système des ressources propres
Pour tenir compte de l'adhésion des nouveaux membres, le budget général des communautés est modifié à partir du 1 er mai 2004 par un budget rectificatif.
Dès l'adhésion, les dix nouveaux membres devront contribuer au budget communautaire sur la base d'une application intégrale de la décision « ressources propres ». Ceci implique notamment leur contribution, dès l'adhésion, au mécanisme de correction de la contribution britannique.
Plusieurs tempéraments sont apportés à cette règle :
- pour l'année 2004, l'assiette pour les ressources TVA 4 ( * ) et PNB est fixée à deux tiers de l'assiette annuelle, pour tenir compte d'une adhésion qui intervient en cours d'année.
- un correctif sous forme de « compensation budgétaire temporaire » est accordé à quatre pays (République tchèque, Chypre, Malte et Slovénie), dont le PIB est supérieur à la moyenne communautaire, afin qu'aucun nouveau membre ne se trouve en position de contributeur net. Cette compensation, versée mensuellement, s'élève à 987 millions d'euros pour la période 2004-2006 (300 millions pour Chypre, 388 millions pour la République tchèque, 167 millions pour Malte et 132 millions pour la Slovénie).
- une « facilité de trésorerie spéciale forfaitaire » d'un montant de 2,398 milliards d'euros pour la période 2004-2006 est mise en place pour atténuer l'impact budgétaire d'une contribution à 100 % dès 2004. Cette enveloppe comprend 1,5 milliard d'euros prélevé sur l'enveloppe des fonds structurels pour la période 2004-2006 à la demande de la Pologne (1milliard) et de la République tchèque (100 millions d'euros).
La répartition de l'enveloppe s'effectue comme suit :
En millions d'euros 1999
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
Total |
|
République tchèque |
174.7 |
91.55 |
91.55 |
359 |
|
Estonie |
15,8 |
2,9 |
2 ,9 |
22 |
|
Chypre |
27,7 |
5,05 |
5,05 |
38 |
|
Lettonie |
19,5 |
3,4 |
3,4 |
26 |
|
Lituanie |
34,8 |
6,3 |
6,3 |
47 |
|
Hongrie |
155,3 |
27,95 |
27,95 |
211 |
|
Malte |
12,2 |
27,15 |
27,15 |
66 |
|
Pologne |
442,8 |
550 |
450 |
1443 |
|
Slovénie |
65,4 |
17,85 |
17,85 |
101 |
|
Slovaquie |
63,2 |
11,35 |
11,35 |
85 |
Les contributions au Fonds de recherche du charbon et de l'acier sont versées en quatre fois : 15 % en 2006, 20 % en 2007, 30 % en 2008 et 35 % en 2009. Le montant des contributions s'élève à 39,88 millions d'euros pour la République tchèque, 2,5 millions pour l'Estonie, 2,69 millions pour la Lettonie, 9,93 millions pour la Hongrie, 92,46 millions pour la Pologne, 2,36 millions pour la Slovénie et 20,11 millions pour la Slovaquie.
2. L'accompagnement budgétaire des nouveaux adhérents
a) L'extinction des programmes de pré adhésion
Les perspectives financières 2000-2006 adoptées au conseil européen de Berlin prévoyaient une dotation de 21,48 milliards d'euros, soit 3,12 milliards d'euros par an, pour les instruments de pré adhésion, répartis sur les programmes suivants :
- 1,5 milliard d'euros par an alloué au programme PHARE (Pologne, Hongrie, aide à la reconstruction économique) destinés au renforcement institutionnel et à la reprise de l'acquis communautaire ;
- 1,05 milliard d'euros par an destinés à l'instrument structurel de pré adhésion (ISPA), pour le financement d'infrastructures de transports et d'environnement
- 520 millions d'euros par an pour le « programme spécial d'aide à l'agriculture et au développement rural (SAPARD).
Pour Malte et Chypre, une aide de pré adhésion a été dotée de 95 millions d'euros pour la période 2000-2004.
L'acte relatif aux conditions d'adhésion organise l'extinction des engagements au titre des instruments financiers de pré adhésion au 31 décembre 2003. Les derniers décaissements au titre de ces instruments devront intervenir au plus tard cinq ans après la date d'adhésion. Au total, les paiements correspondant à l'achèvement des programmes de pré adhésion devraient s'élever à 1,9 milliard en 2004, 1,6 milliard en 2005 et 976 millions d'euros en 2006.
b) Les facilités de transition spécifiques
Pour répondre à des besoins spécifiques des nouveaux adhérents, qui ne peuvent trouver de réponse dans le cadre des politiques communes, l'acte d'adhésion et ses protocoles organisent des facilités de transition spécifiques : pour le renforcement de la capacité institutionnelle des Etats, pour le financement d'actions aux nouvelles frontières extérieures de l'Union et pour le démantèlement d'installations nucléaires en Lituanie et en Slovaquie.
(1) La facilité transitoire
La facilité transitoire est destinée à tous les nouveaux adhérents et s'élève à 380 millions d'euros pour la période 2004-2006. L'acte d'adhésion énumère comme suit les matières concernées : la justice et les affaires intérieures, le contrôle financier, la protection des intérêts financiers de la Communauté et la lutte contre la fraude, le marché intérieur, l'environnement, les services vétérinaires et le renforcement de la capacité administrative concernant la sécurité alimentaire, les structures administratives et de contrôle pour l'agriculture et le développement rural, la sûreté nucléaire, les statistiques, le renforcement de l'administration publique selon les besoins qui sont définis dans le rapport de suivi complet de la Commission et qui ne sont pas couverts par les fonds structurels.
(2) La facilité Schengen
Cette facilité, dotée de 858,1 millions d'euros est mise en place à compter de l'adhésion jusqu'à la fin de l'année 2006 et concerne les Etats qui devront assurer les contrôles aux nouvelles frontières extérieures de l'Union (Estonie, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Pologne, Slovénie, Slovaquie).
La facilité Schengen vise à aider les Etats à appliquer l'acquis de Schengen. Les types d'action ouvrant droit à des financements sont les suivants : les investissements dans les infrastructures situées aux points de franchissement des frontières, les investissements dans tout type d'équipement opérationnel (le texte fait notamment référence au système d'information Schengen, la formation des garde-frontières et la participation aux dépenses de logistique et d'opérations).
Il revient aux Etats bénéficiaires de sélectionner et de mettre en oeuvre les opérations, les paiements devant être utilisés dans les trois ans.
Les montants mis à disposition sont répartis comme suit :
En millions d'euros 1999
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
Total |
|
Estonie |
22,9 |
22,9 |
22,9 |
68,7 |
|
Lettonie |
23,7 |
23,7 |
23,7 |
147,9 |
|
Lituanie |
44,78 |
61,07 |
29,85 |
135,7 |
|
Hongrie |
49,3 |
49,3 |
49,3 |
71,1 |
|
Pologne |
93,34 |
93,33 |
93,33 |
280 |
|
Slovénie |
35,64 |
35,63 |
35,63 |
106,9 |
|
Slovaquie |
15,94 |
15,93 |
15,93 |
47,8 |
(3) Les protocoles nucléaires
Deux des dix protocoles annexés à l'acte d'adhésion sont consacrés à l'assistance communautaire pour le déclassement de centrales nucléaires en Lituanie et en Slovaquie.
La sûreté nucléaire ne figure pas au nombre des compétences communautaires mais la fermeture de ces centrales obsolètes a été demandée par l'Union européenne au nom d'un impératif de « niveau élevé de sûreté nucléaire en Europe centrale et orientale ».
Ces aides, d'un montant total de 375 millions d'euros pour la période 2004-2006, s'inscrivent dans le prolongement du programme Phare au titre duquel 315 millions d'euros ont déjà été versés, et peuvent être mises à disposition sous forme de contributions aux fonds dédiés gérés par la banque européenne pour la reconstruction et le développement. Dans les deux cas, compte tenu de la lourdeur des opérations en cause, il est prévu que l'aide financière se prolonge au delà de 2006 et soit intégrée dans les prochaines perspectives financières.
Les montants les plus importants (285 millions d'euros) sont destinés au déclassement de la centrale nucléaire lituanienne d'Ignalina, héritage de l'époque soviétique et dont la Lituanie s'est engagée à fermer l'unité 1 avant 2005 et l'unité 2 avant le 31 décembre 2009.
Le programme Ignalina porte sur des mesures de soutien au déclassement de la centrale nucléaire, de réhabilitation de l'environnement et de modernisation des capacités conventionnelles de production afin d'améliorer l'approvisionnement énergétique du pays. Pour certaines mesures, la contribution du programme peut s'élever à 100 % de dépenses totales. Le bénéfice de la clause de sauvegarde est par ailleurs ouvert à la Lituanie jusqu'au 31 décembre 2012 en cas de perturbation de l'approvisionnement énergétique.
L'assistance financière dévolue à la Slovaquie concerne la fermeture de deux unités de la centrale nucléaire de Bohunice V1. 90 millions d'euros seront consacrés sur la période 2004-2006 à la fermeture de l'unité 1 prévue en 2006 et de l'unité 2, prévue en 2008 et à leur déclassement.
3. Le « coût budgétaire » de l'élargissement
Fixé à la rubrique 8 des perspectives financières 200-2006, le plafond des dépenses supplémentaires s'élevait à 42,59 milliards d'euros. L'accord final de Copenhague aboutit à un total de 40.853 milliards d'euros en crédits d'engagements, les crédits de paiements à recevoir pour les nouveaux adhérents s'élevant à 27,875 milliards d'euros.
Il convient d'ajouter à ce total la perte de recettes que représente la réduction d'un quart de la contribution 2004 des nouveaux Etats membres, dans la mesure où les dépenses qui leur sont consacrées sont, quant à elles calculées sur 12 mois et non pas huit. Cette perte de recettes communautaires est estimée à 1,6 milliard d'euro.
Si l'on intègre les crédits liés à l'extinction des programmes de préadhésion sur la période 2004-2006, les nouveaux adhérents devraient être bénéficiaires nets de 13,131 milliards d'euros sur cette même période.
Le coût net pour l'Union à 15 est, quant à lui, estimé à 14,8 milliards d'euros de 2004 à 2006.
|
MAXIMUM DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES LIÉS À L'ÉLARGISSEMENT EN MILLIONS D'€ 1999 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Rubrique 1 Agriculture |
1 897 |
3 747 |
4 147 |
|
1a Politique agricole commune 1b développement rural |
327 |
2 032 |
2 322 |
|
1 570 |
1 715 |
1 825 |
|
|
Rubrique 2 Actions structurelles après écrêtement |
6 070 |
6 907 |
8 770 |
|
Fonds structurel Fonds de cohésion |
3 453 |
4 755 |
5 948 |
|
2 617 |
2 152 |
2 822 |
|
|
Rubrique 3 Politiques internes et dépenses transitoires supplémentaires |
157 |
1 428 |
1 372 |
|
Politiques existantes Mesures transitoires pour la sûreté nucléaire Mesures transitoires pour la mise en place des institutions Mesures transitoires pour Schengen |
846 |
881 |
916 |
|
125 |
125 |
125 |
|
|
200 |
120 |
60 |
|
|
286 |
302 |
271 |
|
|
Rubrique 5 Administration |
503 |
558 |
612 |
|
TOTAL MAXIMAL |
9 927 |
12 640 |
14 901 |
|
Compensations budgétaires |
261,6 |
429,2 |
295,8 |
|
Facilité de trésorerie |
1 011,4 |
743,5 |
643.,5 |
|
TOTAL |
11 200 |
1 3812,7 |
15 840,3 |
LA POSITION BUDGÉTAIRE NETTE DES NOUVEAUX ADHÉRENTS
En millions d'euros 1999
|
|
Crédits d'engagements |
Crédits de paiement à recevoir |
Contribution au budget communautaire |
|
|
Chypre |
602 |
516 |
428 |
89 |
|
Estonie |
1 020 |
735 |
231 |
504 |
|
Hongrie |
5 100 |
3 653 |
2 280 |
1 374 |
|
Lettonie |
1 638 |
1 117 |
287 |
831 |
|
Lituanie |
2 677 |
1 863 |
510 |
1 353 |
|
Malte |
360 |
310 |
178 |
132 |
|
Pologne |
19 264 |
13 549 |
6 552 |
6 997 |
|
République tchèque |
4 613 |
3 350 |
2 573 |
778 |
|
Slovaquie |
2 603 |
1 765 |
934 |
831 |
|
Slovénie |
1 262 |
1 014 |
771 |
244 |
|
Total |
40 851 |
27 875 |
14 744 |
13 131 |
4. Les prochaines perspectives financières
Les perspectives financières pour la période 2007-2013 sont en cours de négociations. Compte tenu de l'évolution des négociations au sein de la conférence intergouvernementale, la Commission a préféré reporter l'annonce de ses propositions sur l'Agenda 2007 afin que les considérations financières n'interviennent pas à ce stade dans le débat.
Le prochain « paquet régional » doit être adopté en 2005.
Comme l'a souligné le commissaire à l'élargissement Günter Verheugen lors de son audition, le besoin de ressources supplémentaires après 2007 fait débat au sein de la Commission. Le budget communautaire ne doit pas excéder 1,27 % du PIB communautaire ce qui offre une marge de progression puisqu'il représente aujourd'hui moins d'1 % du PIB.
Parallèlement, les transferts du budget communautaire vers les Etats membres sont plafonnés à 4 % de leur PIB national, ce qui constitue une limitation à la progression des dépenses.
Par ailleurs, le montant des dépenses agricoles est connu puisqu'il est plafonné jusqu'en 2013, date à laquelle le niveau de soutien chez les nouveaux membres atteindra 100 % de celui en vigueur dans l'Union à 15, au niveau de 2006, soit 45,3 milliards d'euros, majoré d'un taux d'inflation de 1 % par an.
Pour la France, ce plafonnement devrait se traduire à terme par une dégradation du solde net, compte tenu également de l'importance de sa contribution à la correction de la contribution britannique. Elle devra accepter de recevoir moins d'aide tout en contribuant davantage pour la nécessaire convergence des nouveaux adhérents vers la moyenne communautaire. En 2003, la contribution française s'élève à 15,8 milliards d'euros dont 1,5 au titre de la « correction britannique ».
Le raisonnement en « soldes nets » qui préside actuellement aux négociations des perspectives financières par les états membres rend tout particulièrement nécessaire la mise en place de véritables « ressources propres » pour le financement de l'Union européenne dans la mesure où elles sont actuellement pour la plus grande part composées de contributions RNB. La mise en place d'une telle ressource contribuerait également à conférer au Parlement européen une véritable responsabilité budgétaire qui ne s'exerce en l'état actuel des ressources de l'Union européenne, que partiellement.
* 4 L'écrêtement à 50 % du PIB est calculé sur la base des deux tiers d'une assiette non écrêtée. Par ailleurs, la décision ressources propres prévoit une diminution du taux d'appel maximal de la ressource TVA à 0.5 % à partir de 2004.