Projet de loi de finances pour 2004 : Comptes spéciaux du Trésor

N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 43

COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Rapporteur spécial : M. Paul LORIDANT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 (2003-2004)

Lois de finances.

AVANT-PROPOS

Les comptes spéciaux du Trésor constituent une des modalités d'affectation directe de recettes à certaines dépenses. Le fascicule budgétaire dédié aux comptes spéciaux du Trésor pour 2004 retrace les opérations pour les six catégories de comptes spéciaux prévues par l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances :

- comptes d'affectation spéciale,
- comptes de commerce,
- comptes de règlement avec les gouvernements étrangers,
- comptes d'opérations monétaires,
- comptes d'avances,
- comptes de prêts.

L'article 49 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.

A cette date, 50 % seulement des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

CHAPITRE PREMIER :
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

I. LES CRÉDITS POUR 2004

A. EVOLUTION DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

1. Evolution du nombre de comptes spéciaux du Trésor depuis 1999

Si l'on a pu compter jusqu'à 76 comptes spéciaux du Trésor en 1970, leur nombre était passé à une quarantaine depuis le milieu des années 80. Il décroît régulièrement depuis.

Evolution du nombre de comptes spéciaux par catégorie

	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Comptes d'affectation spéciale	17	12	12	11	11	9
Comptes de commerce	10	10	11	11	11	11
Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers	1	1	1	1	1	0
Comptes d'opérations monétaires	4	4	4	4	4	3
Comptes d'avances	5	5	5	5	5	5
Comptes de prêts	4	4	4	4	4	4
Total	41	36	37	36	36	32

Quatre comptes spéciaux du Trésor sont supprimés dans le présent projet de loi de finances, dont deux comptes d'affectation spéciale. En 2004, on dénombrera ainsi 32 comptes spéciaux du Trésor, dont 9 comptes d'affectation spéciale. Sur les 32 comptes restants, six comptes ne font l'objet d'aucune évaluation en dépenses et en recettes dans le projet de loi de finances : deux comptes d'affectation spéciale, parmi les plus récents, le compte n° 902-31 « indemnisations au titre des créances françaises sur la Russie ^{1 ( * )} » et le compte n° 902-33 « fonds de provisionnement des charges de retraite » ; le compte de commerce n° 904-15 « lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d'armement complexes » ; deux comptes d'opérations monétaires, le compte n° 906-01 « pertes et bénéfices de change » et le compte n° 906-05 « opérations avec le Fonds monétaire internationale » ainsi que le compte d'avances n° 903-58 « avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ^{2 ( * )} » .

2. Présentation des modifications prévues par le projet de loi de finances pour 2004

a) Les suppressions

En prévision de l'application de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sont supprimés dans la catégorie des comptes d'affectation spéciale, le compte n° 902-00 « fonds national de l'eau » et le compte n° 902-20 « fonds national pour le développement de la vie associative » . A structure constante, les dotations du fonds national de l'eau et du fonds national pour le développement de la vie associative sont maintenues en 2004. Les crédits correspondants sont transférés au sein du budget général.

L'unique compte de règlement avec les gouvernements étrangers, le compte 905-10 « exécution des accords internationaux relatifs à des produits de base » est également supprimé. Il visait à retracer les dépenses et les recettes entraînées par la participation de la France au financement du stock régulateur d'étain pour la durée prévue par les 4 ^ème , 5 ^ème et 6 ^ème accords internationaux sur l'étain.

Enfin, il est mis fin au compte d'opérations monétaires n° 906-06 « soutien financier à moyen terme aux Etats membres de la Communauté économique européenne » résultant de la participation de la France au mécanisme communautaire de soutien financier à moyen terme des balances des paiements des Etats membres.

b) Les modifications

Le compte n° 902-15 d'emploi de la redevance audiovisuelle est modifié : sont créés au sein du chapitre 01 « versements aux organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision », à la place de l'article 10 ancien portant le même intitulé, 6 articles permettant d'individualiser sur le plan budgétaire les dotations reçues par France Television, Arte France, Radio France, Radio France Internationale, Réseau France Outre-mer (RFO) et l'Institut national de l'audiovisuel.

Au sein du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « produits de cessions de titres, parts et droits de société », dont le libellé en recettes est modifié, est créé un nouveau chapitre consacré aux dotations en capital initiales aux fondations reconnues d'utilité publique du secteur de la recherche. Le chapitre « versement au fonds de soutien des rentes » est supprimé en raison de la suppression dudit fonds et de son remplacement par la caisse de la dette publique.

Un nouveau chapitre est également créé sur le compte n° 902-25 « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » pour abonder des dotations aux collectivités locales au titre de la continuité territoriale.

B. UNE CONTRIBUTION AU SOLDE GÉNÉRAL QUI S'AVÈRE FRAGILE

1. Une contribution positive mais fragile

Les comptes spéciaux du Trésor se solderaient, comme les années précédentes, par une « charge nette négative ». Ils dégageraient ainsi un excédent de 310 millions d'euros, en diminution de 71 %, par rapport à l'excédent prévu en loi de finances initiale pour 2003 qui s'élèvait à 1.069 millions d'euros.

a) La difficulté de prévision du solde des comptes spéciaux du Trésor

Charge des comptes spéciaux du Trésor

(en milliards d'euros)

Comptes spéciaux du Trésor	LFI 2003	PLF 2004	Ecart
I - Opérations à caractère définitif
Comptes d'affectation spéciale
Charges ^3 ( * )	11,609	7,646	-3,964
Ressources	11,612	7,648	-3,964
Total des opérations à caractère définitif	- 0,003	- 0,003	0,000
II - Opérations à caractère temporaire
Charges	65,541	66,810	1,269
Ressources	66,610	67,120	0,511
Total des opérations temporaires	- 1,069	- 0,310	0,758

Cette prévision reste fragile en raison des importants écarts constatés sur le solde des comptes spéciaux du Trésor entre loi de finances initiale et loi de règlement .

Pour la Cour des comptes, dans ses réponses à la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de règlement pour 2002, « la comparaison entre la loi de finances initiale et l'exécution ne prend une réelle signification que pour les comptes d'affectation spéciale, les comptes d'avances qui décrivent les avances consenties dans la limite des crédits ouverts à cet effet et les comptes de prêts qui retracent les prêts consentis par l'Etat soit à titre d'opérations nouvelles, soit à titre de consolidation.

« Pour les comptes de commerce qui retracent des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l'Etat, les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif, seul le découvert fixé annuellement pour chacun d'eux a un caractère limitatif. Il en est de même pour les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers et les comptes d'opérations monétaires où la présentation des prévisions de recettes et de dépenses est facultative ; c'est, là aussi, le découvert fixé annuellement pour chacun des comptes qui a un caractère limitatif ».

En 2001, la charge nette a ainsi été positive, à + 421 millions d'euros, alors qu'il avait été prévu une charge négative de - 1.397 millions d'euros. En 2002, l'excédent sur les comptes spéciaux du Trésor a été ramené en loi de règlement à 1.294,85 millions d'euros au lieu des 1.989 millions d'euros prévus. La prévision en terme de solde reste difficile tout au long de l'exercice budgétaire : au 30 juin 2003, le solde des comptes spéciaux du Trésor était négatif de plus de 16 milliards d'euros en raison des modalités de fonctionnement du compte d'avances sur impositions des collectivités locales 903-54 ^{4 ( * )} .

b) Le solde des comptes spéciaux du Trésor, un solde consolidé

Le solde présenté dans le projet de loi de finances constitue de plus un « solde consolidé » des nombreux flux qui existent entre comptes spéciaux et budget général tant en recettes qu'en dépenses. En vertu de l'article 25 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux loi de finances qui s'applique aux comptes d'affectation spéciale, « une subvention inscrite au budget général de l'État ne peut compléter les ressources d'un compte spécial que si elle est au plus égale à 20 p. 100 du total des prévisions de dépenses ».

Le budget général contribuera aux recettes des comptes spéciaux du Trésor à hauteur de 947,8 millions d'euros en 2004 (contre 803,7 millions d'euros en 2003) tandis que les comptes spéciaux du Trésor verseront 629,9 millions d'euros (471,1 millions d'euros en 2003) au budget général. Les flux de recettes et de dépenses concernent un compte d'affectation spéciale et six des onze comptes de commerce.

Le compte d'affectation spéciale concerné est le compte d'affectation spéciale n° 902-15 « compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision » qui reçoit 16 % de ses recettes (17 % en 2003) sous forme d'une subvention du budget général (428,1 millions d'euros) et qui rembourse à l'Etat les frais de gestion du service chargé de la perception de la redevance (73,5 millions d'euros). Les comptes de commerce concernés ont une part variable de leurs ressources (jusqu'à 100 % pour le compte n° 904-01 « subsistances militaires »), en plus de leurs produits de cessions (souvent aux administrations dans le cas des comptes de commerce de la défense) et reçoivent en contrepartie des versements du budget général. Ils inscrivent en dépenses le remboursement des frais de personnel pris en charge par le budget général ^{5 ( * )} .

Les comptes spéciaux du Trésor en prévision et en exécution

(en milliards d'euros)

Comptes spéciaux du Trésor	LFI 1999	Exécution 1999	LFI 2000	Exécution 2000	LFI 2001	Exécution 2001	LFI 2002	Exécution 2002	LFI 2003	Exécution 30/6/2003
I - Opérations à caractère définitif
Comptes d'affectation spéciale
Charge nette	- 524,94	- 487,18	- 0,08	- 326,56	- 7,39	- 190,52	-4,60	-269,05	-2,52	-61,80
II - Opérations à caractère temporaire
Prêts des comptes d'affectation spéciale	- 4,06	- 15,13	0,08	- 1,21	7,39	36,73	4,60	1,55	2,55
Comptes de commerce	- 8,61	- 325,11	7,02	- 426,77	15,56	569,48	-186,52	-112,72	-251,12	150,88
Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers	6,10	1,46	6,10	0	- 2,29	- 3,40	0,00	0,00	0,00	0,00
Comptes d'opérations monétaires	64,03	2.963,68	84,61	2.283,88	59,56	411,15	-533,00	-543,91	50,00	-158,44
Comptes d'avances	5,95	- 648,44	- 256,57	599,03	- 592,57	- 132,13	-896,19	-277,02	-615,41	16.796,11
Comptes de prêts	- 13,19	8,73	- 298,25	- 413,09	- 877,62	- 270,61	-373,51	-93,71	-254,60	-429,81
Total des opérations temporaires	50,23	1.985,19	- 457,02	2.041,84	- 1.389,96	611,23	-1.984,63	-1.025,81	-1.068,61	16.358,74
Total général	- 474,72	1.498,00	- 457,09	1.715,28	- 1.397,36	420,71	-1.989,23	-1.294,85	-1.071,13	16.296,94

2. Répartition du solde des comptes spéciaux du Trésor pour 2004

L'impact, en prévision, des comptes d'affectation spéciale sur le solde des comptes spéciaux du Trésor, est neutre. L'obligation de strict équilibre de chacun de ces comptes, prévu par l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, conduit à présenter en projet de loi de finances un montant de dépenses égal au montant de recettes prévues, quitte, en exécution, à majorer les dépenses ou à constater des excédents et à effectuer des reports, si les recettes constatées excèdent les recettes prévues. Ce sont les autres catégories de comptes, retraçant des opérations à caractère temporaire, qui ont, en prévision, un impact sur le solde des comptes spéciaux du Trésor.

Evolution des comptes spéciaux du Trésor

(en milliards d'euros)

Comptes spéciaux du Trésor	LFI 2002	LFI 2003	PLF 2004	Ecart 2004-2003
I - Opérations à caractère définitif
Comptes d'affectation spéciale
Charge nette	- 4,60	- 2,52	-2,54	-0,02
II - Opérations à caractère temporaire
Prêts des comptes d'affectation spéciale	4,60	2,52	2,54	0,02
Charges	4,60	2,52	2,54	0,02
Ressources	0	0	0	0
Comptes de commerce	- 186,52	- 251,22	-292,98	-41,86
Comptes de règlement avec gouvernements étrangers	0	0	0	0
Comptes d'opérations monétaires	- 533	50,00	-214,00	-264,00
Comptes d'avances	- 896,19	- 615,41	66,39	681,80
Charges	54.644,89	57.509,89	60.799,89	3.290,00
Ressources	55.541,08	58.125,30	60.733,50	2.608,20
Comptes de prêts	- 373,51	- 254,60	127,73	382,33
Charges	843,35	1.515,19	1.321,43	-193,76
Ressources	1.216,86	1.769,79	1.193,70	-576,09
Total des opérations temporaires	- 1.984,63	- 1.068,71	-310,32	758,29
Total général	- 1.989,23	- 1.071,23	-312,86	758,27

Les comptes de commerce auraient en 2004 une charge nette négative de - 292,98 millions d'euros contre - 251,12 millions d'euros prévus en loi de finances initiale pour 2003.

Les comptes d'opérations monétaires enregistreraient également un excédent de 214 millions d'euros en 2004 contre un solde négatif prévu en 2003 de 50 millions d'euros.

En revanche, les comptes d'avances et les comptes de prêts devraient supporter en 2004 une charge nette positive.

La charge des comptes d'avances, positive en raison d'une inflexion du solde du compte d'avances aux collectivités locales 903-54, s'établirait à 66,39 millions d'euros (contre - 615,41millions d'euros prévus en loi de finances initiale pour 2003).

Les charges des comptes de prêts devraient s'établir à 127,73 millions d'euros contre - 254,6 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003.

C. PRÉSENTATION PAR CATÉGORIE DE COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

1. Les opérations des comptes d'affectation spéciale en augmentation

La catégorie des comptes d'affectation spéciale, qui représente un peu plus de 10 % des dépenses des comptes spéciaux du Trésor, laisse apercevoir des situations contrastées.

a) Les crédits prévus dans le projet de loi de finances

Dépenses des comptes d'affectation spéciale
(en millions d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004	Ecarts en niveau	Ecarts en %
902-00 Fonds national de l'eau	138,37	-	-138,37	Clôture
902-10 Soutien financier cinéma et audiovisuel	449,29	475,66	26,37	+5,87 %
902-15 Redevance télévision	2593,4	2669,0	75,60	+2,92 %
902-17 Fonds national pour le développement du sport	218,37	248	29,63	+13,57 %
902-19 Fonds national des courses et de l'élevage	82,4	86	3,60	+4,37 %
902-20 Fonds national développement vie associative	8,2	-	-8,20	Clôture
902-24 Produits cessions de titres secteur public	8000	4000	-4000	-50 %
902-25 Fonds intervention aéroports et transports aériens	70,58	118,0	47,42	+67,19 %
902-31 Indemnisation des créances françaises sur la Russie	0	0	0	0
902-32 Fonds de modernisation de la presse quotidienne	51,09	51,43	0,34	+0,67 %
902-33 Retraites et désendettement	0	0	0	0
Total	11609,18	7.645,55	-3963,63	-34,14 %

Parmi les neuf comptes d'affectation spéciale restants, aucun, hormis le compte n° 902-24 destiné à recueillir le produit des cessions de titres du secteur public, ne présente de crédits en baisse. La présentation du compte d'affectation spéciale n° 902-24 qui reçoit en recettes le produit des privatisations est paradoxale : compte tenu du retour progressif à la normale sur les marchés financiers, les opérations de privatisation devraient être accélérés en 2004 et les recettes accrues. L'hypothèse de 4 milliards d'euros en 2004, comme celle de 8 milliards d'euros en 2003, n'est en vérité qu'une hypothèse conventionnelle liée au besoin de financement des entreprises publiques qui n'est corrélée à aucune prévision de recettes . La baisse des besoins en fonds propres des entreprises publiques en 2004 s'explique pour deux raisons : la première est que les dotations à Réseau Ferré de France (RFF) sont réintégrées en 2004 au sein du budget général, dans le fascicule du ministère de l'équipement et la seconde tient au fait que le mouvement de restructuration et de cession sur le marché d'entreprises publiques s'amplifie et devrait limiter les efforts de l'Etat actionnaire en capitaux propres.

Tous les autres comptes, à l'exception du compte n° 902-32 « Fonds de modernisation de la presse quotidienne » qui affiche une croissance très modérée de ses crédits de 0,67 %, connaîtront une progression nette de leurs crédits en volume, et pas seulement en valeur.

Les comptes 902-10 « soutien au cinéma et à l'audiovisuel », n° 902-17 « fonds national pour le développement du sport » et n° 902-25 « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » connaîtront une augmentation importante de leurs crédits, respectivement de 5,87 %, 13,57 % et 67,19 % qui tient dans le dernier cas à la mise en place de la nouvelle dotation aux collectivités locales au titre de la continuité territoriale, issue de l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer ^{6 ( * )} .

L'affichage à la hausse des crédits du fonds national pour le développement du sport (FNDS) tient au dynamisme des recettes issues du produit du prélèvement sur les jeux de la Française des jeux dont la progression moyenne attendue est de 5,5 % en 2003 comme en 2004. La hausse des crédits est destinée en priorité à l'investissement (+ 27 % pour les équipements de l'Etat et + 18 % pour les subventions d'équipements). Les crédits affectés au soutien aux projets des clubs et des fédérations dans la perspective des jeux olympiques et paralympiques devraient progresser de 11 %.

b) Le niveau important : des reports : 822,14 millions d'euros

L'ordonnance du 2 janvier 1959 prévoit à l'article 24 que le solde de chaque compte spécial du Trésor est reporté d'année en année. Elle ne fixe pas de limite aux reports de crédits . Les crédits ouverts dans le présent projet de loi de finances pour 2004 doivent donc être mis en perspective avec le montant des reports.

Le volume de ces report s'est avéré très important. Il tient pour une part au fait que la procédure d'affectation des recettes permet à l'Etat, en sous-évaluant les ressources attendues en loi de finances initiale, d'abonder positivement le Trésor à hauteur des plus-values de recettes constatées en cours d'exercice et qui ne seront reportées que l'année suivante, tout en interdisant aux ministères dépensiers d'engager à hauteur des recettes réelles.

Il tient pour une autre part à la spécificité de chacun des comptes d'affectation spéciale. En 2003, les augmentations de reports ont été particulièrement importantes pour les comptes n° 902-00 « fonds national de l'eau », n° 902-15 « compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du service public de la radiodiffusion » et n° 902-17 « fonds national pour le développement du sport ».

Pour le compte n° 902-00, la sous-consommation des crédits est structurelle : elle a conduit à clôturer le compte dans le projet de loi de finances pour 2004.

Pour le compte n° 902-17 « fonds national pour le développement du sport », la Cour des Comptes note dans ses réponses à la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de règlement pour 2002, que « le taux de consommation globale des crédits du FNDS s'établit à 64 %. Ce résultat s'explique par le taux particulièrement faible de consommation des crédits de paiement relatifs aux opérations en capital, qui n'atteint que 18 % en 2002 (contre 25 % en 2001). Le taux de consommation des crédits relatif aux dépenses ordinaires est, au contraire, d'un excellent niveau puisqu'il s'établit à 99 %. La principale cause de cette situation réside dans les importantes plus values de recettes, enregistrées au cours des derniers exercices par le FNDS par rapport aux inscriptions en loi de finances initiale, répercutées en priorité sur les dépenses en capital. Ce mécanisme est particulièrement net en 2002 comme en 2001 : les plus values atteignent 44,8 millions d'euros (53,87 millions d'euros en 2001) et bénéficient essentiellement aux opérations d'équipement ».

Niveau des reports de crédits

(en millions d'euros)

	Montant des reports
Comptes d'affectation spéciale	Vers 2000	Vers 2001	Vers 2002	Vers 2003
902-00 Fonds national de l'eau	169,38	241,67	307,75	322,19
902-10 Soutien financier cinéma et audiovisuel	6,14	185,53	191,86	186,42
902-15 Redevance télévision	52,14	27,10	17,98	49,41
902-17 Fonds national pour le développement du sport	53,86	120,87	133,25	150,01
902-19 Fonds national des haras	21,25	21,46	18,41	17,29
902-20 Fonds national pour le développement de la vie associative	1,92	1,50	1,87	2,77
902-24 Produits de cessions de titres du secteur public	Chapitres évaluatifs
902-25 Fonds d'intervention aéroports et transports aériens	29,51	34,22	20,69	13,1
902-31 Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie	275,41	253,03	5,10	2,53
902-32 Fonds de modernisation de la presse quotidienne	45,21	59,87	64,74	78,42
Total	654,82	845,25	761,65	822,14

2. La catégorie hétérogène des comptes de commerce

a) Le nombre prépondérant des comptes dépendant du ministère de la défense

Sur les 11 comptes de commerce, cinq dépendent du ministère de la défense. Ceux-ci sont pour une part des comptes d'approvisionnement et de fourniture du ministère de la défense.

Les recettes de ces comptes de commerce sont pour la plus grande part constituées des cessions consenties au ministère de la défense. Le compte n° 904-05 « constructions navales de la marine militaire » assume les conséquences financières de la réforme de la direction des constructions navales (DCN) initiée par la loi de finances rectificative pour 2001. En attendant sa disparition prochaine, le compte de commerce est abondé à hauteur de 138 millions d'euros provenant du fonds d'adaptation industrielle (F.A.I.). Ces crédits sont destinés à financer les dépenses de dégagement des cadres du personnel de DCN ayant quitté l'entreprise entre 1997 et 2002 et l'impact du volet social de la réforme DCN en 2004. Une quinzaine de personnes restent affectés au service à compétence nationale qui préexistait à l'entreprise nationale DCN pour procéder aux opérations de clôture du compte et à la gestion des changements d'affectation des immobilisations restant à apporter à la nouvelle entreprise.

b) L'incidence financière du compte de gestion de la dette et de la Trésorerie de l'Etat

Un seul compte a une réelle influence sur le solde des comptes spéciaux du Trésor : le compte n° 904-22 « gestion de la dette et de la Trésorerie de l'Etat » créé par la loi de finances rectificative pour 2000 et qui constitue le support des opérations de « swaps » réalisées par l'agence France Trésor. Ce compte devrait dégager un excédent de 290 millions d'euros en 2004 (sur les 292,98 millions d'excédent prévus pour la catégorie des comptes de commerce). Le programme de « swaps » prévu dépendra des conditions de marché.

Charge nette ^{7 ( * )} des comptes de commerce 2003-2004

(en millions d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004
904-01 Subsistances militaires	6,70	-4,97
904-03 Exploitations industrielles ateliers aéronautiques	0	0
904-05 Constructions navales marine militaire	0	0
904-06 Opérations commerciales des domaines	- 19,84	0,9
904-11 Régie industrielle des établissements pénitentiaires	0	- 0,10
904-14 Liquidation d'établissements publics	0,02	1,37
904-15 Lancement matériels aéronautiques	- 3	0
904-19 Opérations de la documentation française	0	-0,18
904-20 Approvisionnement des armées en produits pétroliers	0	0
904-21 Opérations industrielles et commerciales des DDE	0	0
904-22 Gestion active de la dette	- 235	- 290
Total pour les comptes de commerce
Recettes	6.019,66	4.040,26
Dépenses	5.768,54	3.747,28
Charge nette	- 251,22	-292,98

3. Les comptes de prêts : une charge nette positive en 2004

La contribution des comptes de prêts au solde général deviendrait négative en 2004.

a) La dotation 2004

Le compte n° 903-05 « Prêts du fonds de développement économique et social (FDES) » sera assuré sur la base, d'une part, des reports de crédits non utilisés en 2003 et, d'autre part, d'une dotation budgétaire nouvelle prévue dans le projet de loi de finances 2004 à hauteur de 8,5 millions d'euros. Les remboursements de prêts devraient s'élever en 2004 à 18 millions d'euros, les dépenses (dotation+report) étant évaluées à 16 millions d'euros.

Les deux comptes de prêts n° 903-07 et n° 903-17 traduisent l'ajustement de la politique de développement de la France. Le compte 903-07 « prêts du Trésor à des États étrangers et à l'agence française de développement (AFD) » montre un excédent des remboursements en capital sur l'ouverture de nouveaux prêts. Le montant total de ceux-ci devrait diminuer, de 163,1 millions d'euros dans le budget voté 2002, à 155 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances. Il en sera de même dans la section de fonctionnement pour les prêts alloués à l'agence française de développement (AFD). Ces prêts peuvent faire l'objet de mesures de consolidation qui figurent alors au compte n° 903-17. Les dépenses de ce compte en 2003 devraient plus que doubler.

Charge nette ^{8 ( * )} des comptes de prêts

(en millions d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004
903-05 Prêts du fonds de développement économique et social	- 11,30	-9,50
903-07 Prêts du Trésor à des États étrangers	- 560,48	-207,65
903-15 Avances du Trésor consolidées par transformation en prêt	- 0,15	- 0,15
903-17 Prêts à des États étrangers pour consolidations de dettes envers la France	317,33	345,03
Total pour les comptes de prêts
Recettes	1.769,79	1.193,70
Dépenses	1.515,19	1.321,43
Charge nette	- 254,60	127,73

b) Les reports

Le volume le plus important des reports est constaté sur le compte n° 903-15. Ce compte de prêt destiné à la consolidation des dettes d'Etats étrangers connaissent de fréquents reports ; le retard dans la signature de certains accords bilatéraux conduit à ne pas consommer la totalité des crédits alloués et se traduisant par un report de crédits. En général, les créances des ces pays sont financées sur la gestion ultérieure.

Montant des reports de 2002 vers 2003

(en millions d'euros)

903-05 Prêts du fonds de développement économique et social	12,34
903-07 Prêts du Trésor à des États étrangers	48,37
903-15 Avances du Trésor consolidées par transformation en prêt	1.375,83
Total	1.436,54

4. Une inflexion du solde du compte d'avances aux collectivités locales

Charge nette ^{9 ( * )} des comptes d'avances du Trésor 2003-2004

(en millions d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004
903-52 Avances aux départements	0	0
903-53 Avances aux DOM-TOM	3,8	3,8
903-54 Avances sur impositions aux collectivités locales	- 620	62
903-58 Avances à divers services de l'Etat	0	0
903-59 Avances à des particuliers	0,79	0,59
Total pour les comptes d'avances
Recettes	58.125,30	58.125,30
Dépenses	57.509,89	57.509,89
Charge nette	- 615,41	- 615,41

La catégorie des comptes d'avances est représentée pour l'essentiel en projet de loi de finances par le compte d'avances n° 903-54 « avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes ». Ce compte recouvre la quasi-totalité des dépenses et recettes de la catégorie, et les trois quarts des crédits des comptes spéciaux du Trésor.

La charge nette de ce compte d'avance, qui a été très longtemps positive s'était redressée de manière spectaculaire et durable depuis 1996. Le solde du compte s'infléchirait légèrement en 2004 et deviendrait légèrement positif en 2004, comme votre rapporteur spécial l'a prévu dans son rapport d'information précité sur les avances aux collectivités locales auquel il convient de se reporter pour davantage de précisions.

5. Le fonctionnement erratique du compte d'émission des monnaies métalliques

Les comptes d'opérations monétaires autres que le compte n° 906-04 « compte d'émission des monnaies métalliques » ne sont présents que pour mémoire dans le bleu 2004 : ils n'enregistreront aucune opération.

a) Un compte perturbé par le passage à l'euro

Le compte n° 906-04 est crédité de la valeur nominale des pièces émises ainsi que de la vente des pièces démonétisées. Il est débité de la valeur des pièces retirées de la circulation et des dépenses de fabrication.

Durant la préparation du passage à l'euro, entre 1998 et 2001, le compte a été déficitaire, alors qu'il avait été régulièrement excédentaire jusqu'à cette date, en raison du décalage temporel entre les gains de seigneuriage ^{10 ( * )} et les coûts de fabrication des pièces en euros. Le compte spécial n° 906-04 a acheté les pièces au budget annexe des monnaies et médailles au moment où elles ont été frappées, c'est à dire à partir du printemps 1998, et non au moment où elles sont rentrée dans l'économie, c'est à dire en 2002. Le coût de fabrication global des pièces réglé sur le compte 906-04 depuis 1998 s'élevait au 31 juillet 2003 à 487,98 millions d'euros. Le compte a eu par ailleurs à supporter à partir de 1998 les coûts de transports, de manutention et de stockage des pièces déjà réglées.

En 2002, un solde positif de 533 millions d'euros avait été inscrit en loi de finances initiale, correspondant aux gains de « seigneuriage » attendus des pièces mises en circulation. Les incertitudes en prévision étaient fortes : l'excédent a été en fait beaucoup plus faible puisqu'il s'établit à 10,7 millions d'euros du fait de la contraction de la circulation monétaire et de l'ampleur inattendue du phénomène de remontée des euros vers les succursales de la Banque de France, entraînant une dégradation progressive du solde du compte qui est débité du règlement à la Banque de France de la valeur faciale des pièces restituées.

b) La prévision pour 2004

Les prévisions pour 2004 du solde du compte ont été établies à + 214 millions d'euros (contre - 50 millions d'euros prévus en loi de finances initiale pour 2003). Elles reposent sur les hypothèses suivantes :

- le programme de frappe arrêté par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie le 28 août 2002 à 760 millions d'euros. Le coût global de fabrication des monnaies courantes s'élèvent donc pour 2004 à 21,7 millions d'euros ;

- la variation nette de la circulation monétaire, évaluée à 244 millions d'euros, a été appréciée sur la base de celle constatée sur les six premiers mois de l'année 2002 ;

- un retour complémentaire de francs est envisagé et estimé à 30 millions d'euros ;

- le coût de dessertissage des pièces de 10 francs et 20 francs sont estimés à 1 million d'euros ;

- le produit de la vente des métaux provenant des pièces en franc est évalué à 50 millions d'euros correspondant à la vente de 3.500 tonnes d'alliages cuivreux et 3.000 tonnes de nickel environ ;

- le remboursement à la Banque de France de l'avances sur monnaies métalliques est fixé à 25 millions d'euros.

D. L'EXÉCUTION 2002 : UN EXCÉDENT DE 700 MILLIONS D'EUROS APRÈS UN DÉFICIT DE 400 MILLIONS D'EUROS EN 2001

Les comptes spéciaux du Trésor font apparaître en 2002 un excédent de 700 millions d'euros contre un déficit de 400 millions d'euros l'année précédente.

L'excédent se répartit entre :

- un excédent de 300 millions d'euros au titre des opérations à caractère définitif ;

- un excédent de 400 millions d'euros au titre des opérations à caractère temporaire.

1. Les comptes d'affection spéciale

Les opérations à caractère définitif correspondent aux comptes d'affectation spéciale dont les recettes se sont établies à 10.406 millions d'euros et les dépenses à 10.136 millions d'euros en 2002. Ils ont connu une évolution plus positive que celle prévue en loi de finances initiale :

Les comptes d'affectation spéciale en 2002

(en millions d'euros)

	Prévisions LFI	Résultats d'exécution	Ecart LFI - Exécution
Recettes	10 304	10 406	102
Dépenses	10 304	10 136	-168
Solde	0	270	270

Les principales variations au sein des comptes d'affectation spéciale entre loi de finances initiale et loi de règlement sont dues au compte n° 902-24 « produits de cessions de titres, parts et droit de sociétés » et au compte n° 902-33 « fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'État »

Pour le compte n° 902-24 « produits de cessions de titres, parts et droit de sociétés » les résultats ont été majorés en recettes de 694 millions d'euros ; cette augmentation résulte principalement de certaines cessions en fin d'année, dans de bonnes conditions financières, notamment celle du Crédit lyonnais qui a généré une recette de 2,2 milliards d'euros. Les recettes ayant été plus importantes que prévu, les dépenses ont suivi la même évolution pour se situer à 5.944 millions d'euros soit une augmentation de 512 millions d'euros.

Les écarts entre loi de finances initiale et loi de règlement ont été en 2002 inférieurs à ceux constatés les années précédentes comme le montre le graphique ci-dessous où les variations importantes en 1997 et 1998 s'expliquaient par les cessions de titres notamment de France Telecom.

Comparaison des prévisions et exécutions du compte n° 902-24

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

En ce qui concerne le compte n° 902-33 « fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'État », les recettes (619 millions d'euros) sont deux fois inférieures à la prévision, un seul opérateur (Bouygues Télécom) ayant répondu au second appel à candidatures lancé par l'Autorité de régulation des télécommunications pour obtenir une licence UMTS.

2. Les autres comptes

Les opérations à caractère temporaire ont enregistré en 2002 un excédent légèrement inférieur à celui de 2001 (600 millions d'euros).

Les comptes de prêt ont connu un excédent inférieur aux prévisions en raison de l'augmentation des dépenses en exécution des comptes n° 903-07 « prêt du Trésor à des états étrangers et à la Caisse de développement »  et n° 903-17 « prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation des dettes envers la France » .

Des crédits ont été ouverts en loi de finances rectificative du 30 décembre 2002 à hauteur de 595 millions d'euros sur le compte de prêt à des États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France au profit notamment du Nigéria et de la République démocratique du Congo et à hauteur de 5 millions d'euros sur le compte du fonds de développement économique et social.

Comparaison des prévisions et exécutions des comptes de prêt
(en millions d'euros)

	Prévisions LFI	Résultats d'exécution	Ecart LFI - Exécution
Recettes	1 217	1 227	10
Dépenses	843	1 134	291
Solde	374	93	-281

Comparaison des prévisions et exécutions des comptes n° 903-07 et n° 903-17
(en millions d'euros)

	Evaluation LFI 2002	2002	Différence
Recettes de l'année	1 198	1 207	9
Dépenses de l'année	843	1 093	250
Solde de l'année	355	114	-241

Pour les comptes d'avances , outre les écarts constatés sur le compte d'avances aux collectivités locales, la différence s'explique l'évolution du compte n° 903-58 « avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » . Dans le projet de loi de règlement pour 2002, sur ce compte qui n'est traditionnellement pas doté en loi de finances initiale, 5.592 millions d'euros sont ouverts au profit de l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole au titre des besoins temporaires de préfinancement des dépenses communautaires.

Comparaison des prévisions et exécutions des comptes d'avances
(en millions d'euros)

	Prévisions LFI	Résultats d'exécution	Ecart LFI - Exécution
Recettes	55 541	62 345	6 804
Dépenses	54 645	62 068	7 423
Solde	896	277	-619

* ¹ Qui peut faire l'objet néanmoins de reports.

* ² Le compte est souvent doté en cours d'année au profit de l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole au titre des besoins temporaires de préfinancement des dépenses communautaires.

* ³ A structure constante, les charges et les ressources des comptes affectations spéciale seraient augmentées de 170 millions d'euros au titre du fonds national de l'eau et du fonds national pour le développement de la vie associative.

* ⁴ Sur ce point, on se reportera utilement au rapport d'information n° 24 (2003-2004) de votre rapporteur spécial.

* ⁵ L'article 24 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose que « sauf dérogations prévues par une loi de finances, il est interdit d'imputer directement à un compte spécial du Trésor les dépenses résultant du payement des traitements ou indemnités à des agents de l'État ou à des agents des collectivités, établissements publics ou entreprises publiques ».

* ⁶ Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003.

* ⁷ Dans le vocabulaire budgétaire lié aux comptes spéciaux du Trésor, une charge nette négative correspond à un excédent...

* ⁸ Dans le vocabulaire budgétaire lié aux comptes spéciaux du Trésor, une charge nette négative correspond à un excédent...

* ⁹ Dans le vocabulaire budgétaire lié aux comptes spéciaux du Trésor, une charge nette négative correspond à un excédent...

* ¹⁰ Le gain de seigneuriage constitue la plus-value qu'enregistre un Etat entre les coût d'émission de sa monnaie et la valeur faciale de celle-ci.