Projet de loi de finances pour 2004 : Travail

II. LA PARTICIPATION DE L'ETAT À LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Les crédits du deuxième agrégat, relatifs à la formation professionnelle, s'élèvent à 3,88 milliards d'euros en 2004, en diminution de 1,3 % par rapport à 2003. Ils représentent 12 % de l'ensemble des dépenses de ce budget.

Cet agrégat regroupe l'ensemble des crédits destinés aux actions de soutien à la formation professionnelle : formation en alternance, actions de formation à la charge de l'Etat, et dotation globale de décentralisation.

A. LA FORMATION EN ALTERNANCE

Les crédits alloués à la formation en alternance passent de 1,965 milliard d'euros en 2003 à 1,443 milliard d'euros pour 2004 , soit une baisse de 26,6 % .

Cette évolution s'explique par le transfert aux régions de la gestion des primes d'apprentissage à hauteur de 20,4 points, l'achèvement de la suppression des crédits budgétaires relatifs aux exonérations spécifiques de cotisations patronales liés aux contrats de qualification adultes et, à compter du 1 ^er janvier 2004, la modification du calcul des cotisations de sécurité sociale des apprentis.

Ainsi, à structure constante, cette dotation apparaît en diminution de 2% . Selon les réponses apportées aux questionnaires budgétaires, « cette baisse tient compte d'une révision des prévisions d'entrées 2003 tout en maintenant une dynamique d'entrées dans les différents contrat de formation en alternance ».

1. Les contrats d'apprentissage

Ce contrat permet à des jeunes de 16 à 26 ans d'acquérir en 2 ou 3 ans une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre à finalité professionnelle enregistré au répertoire national des certifications. L'apprenti perçoit une rémunération déterminée en pourcentage du SMIC, dont le montant varie de 25 % à 78 % en fonction de son âge et de son ancienneté dans le contrat.

Depuis 1979, l'Etat compense auprès des régimes sociaux les exonérations des cotisations sociales salariales et patronales assises sur les rémunérations des apprentis. En outre, dans le cadre de la loi du 6 mai 1996, l'Etat verse à l'entreprise une indemnité compensatrice forfaitaire composée d'une aide à l'embauche « recentrée » en 1999 sur les publics dont le niveau de formation correspond au BEP ou au CAP, et d'une indemnité de soutien à la formation versée à l'issue de chaque année du cycle de formation. Depuis 2001, l'aide à l'embauche est réservée aux entreprises de moins de 20 salariés.

Les crédits affectés aux contrats d'apprentissage, en baisse de 31 %, s'établissent à 1,057 milliard d'euros , dont 265,41 millions d'euros pour les primes (crédits en baisse de 62,9 % ), et 791,34 millions d'euros au titre de l' exonération de cotisations sociales (crédits en baisse de 2,8 %).

La forte baisse de ces crédits affectés aux primes résulte de l'article 107 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui transfère progressivement aux régions (de 2003 à 2006) la charge de l 'indemnité compensatrice forfaitaire.

Toutefois, en englobant les crédits de l'article 43-06-81, qui porte les crédits décentralisés affectés aux primes d'apprentissage, la dotation ainsi reconstituée évolue de 762,16 millions pour 2003 à 719,68 millions pour 2004, en baisse de 5,6 %.

Cette diminution intègre les effets de la surévaluation des entrées en 2003 (230.000 vraisemblablement réalisées contre 240.000 initialement prévues), compte tenu d'une prévision de 235.000 entrées en 2004. La dégradation de la conjoncture explique ce moindre recrutement d'apprentis.

2. Les contrats de qualification - jeunes

Ils comprennent les contrats de qualification , les contrats d'adaptation et les contrats d'orientation .

Le contrat de qualification a pour objet d'assurer à des jeunes de 16 à 25 ans une formation conduisant à un titre ou un diplôme de l'enseignement technologique ou professionnel, un titre homologué ou une qualification reconnue dans les classifications des conventions collectives. Les jeunes sont rémunérés par référence au SMIC (de 30 % à 75 %), et reçoivent une formation correspondant au minimum à 25 % du temps de travail.

L'aide de l'Etat à la formation en alternance dans le cadre des contrats de qualification-jeunes prend la forme d'exonération de charges sociales aux entreprises : la dotation prévue pour 2004 s'établit à 363,34 millions d'euros , marquant une diminution de 11,8 % par rapport à 2003.

Cette baisse fait suite à une surévaluation en 2003 du nombre d'entrées dans ces dispositifs : 135.000 initialement prévues au lieu de 100.000 vraisemblablement réalisées. Pour 2004 il est prévu 125.000 entrées.

3. Les contrats de qualification - adultes

Le contrat de qualification destiné aux adultes a été institué par la loi du 29 juillet 1998 de lutte contre les exclusions. Il est destiné aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus, qui rencontrent des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle.

A l'origine, le dispositif reposait sur une prime jointe à des exonérations de charge spécifiques. A compter du 1 ^er janvier 2002, le régime d'exonération propre aux contrats de qualification adultes a été remplacé par les allégements de charges sociales de droit commun (« ristourne Juppé » ou allègements « Aubry »). En contrepartie, la prime au recrutement a été substantiellement revalorisée.

Ainsi, pour 2003, les exonérations ne se rattachent plus qu'aux contrats conclus avant le 1 ^er janvier 2002, et n'est prévu aucun crédit pour ces exonérations en 2004, la période de qualification ne pouvant excéder 24 mois.

Les crédits destinés à ce dispositif, en hausse de 0,4 %, s'élèvent à 22,76 millions d'euros . Ces crédits sont ainsi désormais exclusivement dévolus au financement des primes, qui représentaient 19,51 millions d'euros pour 2003, tandis que 3,20 millions d'euros étaient encore inscrits titre de l'exonération spécifique de cotisations sociales. La hausse des crédits dévolus aux primes ressort donc à 16,7 % .

Cette augmentation résulte de l'application d'un nouveau régime des primes au recrutement des contrats de qualification adultes, désormais versées à l'issue de la première année d'exécution du contrat ou à la fin du contrat, si sa durée est inférieure à 12 mois.

Les tableaux suivants récapitulent, en flux et en stock, les effectifs concernés par les différents contrats se rapportant à la formation en alternance depuis 1998.

Flux annuels d'entrées en contrats de formation en alternance (France métropolitaine)
	1998	1999	2000	2001	2002	PLF 2003	Prévisions 2003 dans PLF 2004	PLF 2004
En contrat d'apprentissage	213 892	223 837	232 769	235 516	227 831	240 000	230 000	235 000
En contrat de qualification (jeunes)	114 876	116 677	132 274	130 398	122 902	135 000	100 000	125 000
En contrat de qualification (adultes)		3 207	6 548	8 375	8 524	14 000	10 000	13 000
Total	328 768	343 721	371 591	374 289	359 257	389 000	340 000	373 000
Stocks annuels moyens (France métropolitaine)
	1998	1999	2000	2001	2002	PLF 2003	Prévisions 2003 dans PLF 2004	PLF 2004
En contrats d'apprentissage	334 000	350 000	366 000	373 000	375 500	nd	nd	nd
En contrat de qualification (jeunes)	132 000	146 000	156 000	168 000	166 000	nd	nd	nd
En contrat de qualification (adultes)	-	1 000	5 200	8 300	9 600	nd	nd	nd
Total	466 000	497 000	527 200	549 300	550 100	nd	nd	nd

Source : « bleu » travail - PLF 2003 et « bleu » travail - PLF 2004

B. LA FORMATION DES SALARIÉS PRISE EN CHARGE PAR L'ÉTAT

Les crédits consacrés aux actions de formation à la charge de l'Etat représentent 616,08 millions d'euros en 2004, contre 582,14 millions d'euros en 2003, soit une augmentation de 5,8 %.

Ils se répartissent entre le financement des dépenses de fonctionnement, de rémunération et d'investissement de la formation professionnelle.

1. Les dépenses de fonctionnement de la formation professionnelle

Elles augmentent de 0,7 % , pour s'établir à 196,43 millions d'euros en 2004.

a) La politique contractuelle

La politique contractuelle de formation des salariés vise à anticiper les besoins de compétences et à développer la formation continue des entreprises en lien avec leurs stratégies de développement économique.

L'objectif est de connaître l'évolution des métiers et des qualifications afin de favoriser l'adaptation des compétences des salariés confrontés à des mutations économiques, organisationnelles ou technologiques fortes - c'est le contrat d'études prospectives (CEP) - et d'accompagner ou d'encourager les démarches d'investissement en formation dans les entreprises, d'enrichir le dialogue social sur les métiers et sur la formation professionnelle au sein des entreprises et des branches - ce sont les engagements de développement de la formation (EDDF) .

Les crédits, qui s'élèvent à 39,69 millions d'euros pour 2004, apparaissent en diminution de 4,5 %.

b) Les contrats de plan Etat-régions (CPER)

Le volet formation professionnelle de la dernière génération de contrats de plan Etat-régions (2000-2006) comporte des actions conjointes de l'Etat et des régions, en fonctionnement et en investissement.

En cohérence avec le plan national d'action pour l'emploi (PNAE), les actions des contrats de plan 2000-2006 se répartissent en sept grands objectifs :

• amélioration de la capacité d'insertion professionnelle des jeunes (15 % des crédits) ;

• lutte contre l'exclusion des adultes demandeurs d'emploi (16 % des crédits) ;

• modernisation des entreprises et amélioration du niveau de formation des salariés (14 % des crédits) ;

• développement de l'activité (8 % des crédits) ;

• contribution à la formation professionnelle pour le développement des territoires (8 % des crédits) ;

• financement de diverses structures (18 % des crédits) ;

• développement de l'investissement (20 % des crédits).

Les crédits de fonctionnement à la charge de l'Etat inscrits en 2004 s'élèvent à 61,56 millions d'euros, en baisse de 0,9 %. Cette légère diminution masque une stabilité à périmètre constant car 533.570 euros sont transférés vers le budget de la DATAR au titre des « conventions massif ».

c) La validation des acquis de l'expérience (VAE)

Un nouvel article 43-70-43 a été créé pour 2002, destiné à la validation des acquis de l'expérience ; en effet, le droit que l'article 133 de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale allait reconnaître à toute personne de faire valider les acquis de son expérience en vue de l'obtention d'un diplôme ou d'un titre nécessitait :

• la mise en place de plates-formes régionales d'information et d'orientation vers la validation, qui réaliseront des prestations de conseils,

• la réalisation de prestations de validation et d'accompagnement à la VAE.

Pour 2004, la dotation prévue s'élève à 22,26 millions d'euros, en augmentation de 21,9 %, afin de permettre une montée en charge du dispositif sur une quinzaine de territoires particulièrement touchés par les plans sociaux; les crédits s'élevaient à 18,26 millions d'euros pour 2003, année du parachèvement de la mise en place de la VAE, et à 3,64 millions d'euros pour 2002.

d) Les autres dispositifs

Il s'agit de formations financées par le fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS), destinées soit à des publics particulièrement défavorisés - illettrés, réfugiés, détenus -, soit à développer la promotion sociale au sein des entreprises, notamment à l'égard des cadres moyens, soit encore au soutien à des organismes de formation ou d'information sur la formation.

Ces crédits, d'un montant de 72,96 millions d'euros, sont globalement stationnaires.

2. Les dépenses de rémunération

Elles augmentent de 4,12 %, pour s'établir à 403,05 millions d'euros en 2004.

Les dépenses de rémunération regroupent :

• la rémunération des stagiaires de l'AFPA - allocation de stage prévue par le livre IX du code du travail -, dont les crédits correspondants connaissent une baisse substantielle pour 2004 (- 9,13 %) ; ils s'élèvent à 140 millions d'euros ;

• la rémunération des stagiaires relevant du programme national de formation professionnelle , pour laquelle les crédits s'établissent à 161,28 millions d'euros, en hausse de 4,7 %. Cette augmentation résulte d'un ajustement de 17,52 millions d'euros au titre de la revalorisation du barème des stagiaires de la formation professionnelle, que tempère un transfert de 10,28 millions d'euros vers le budget de la section solidarité (au titre de la rémunération des stagiaires réfugiés et immigrés en formation à dominante linguistique). A périmètre constant, la dotation progresserait de 11 % ;

• la rémunération des stagiaires de Mayotte, dont la formation continue n'est pas décentralisée, et pour lesquels les crédits sont reconduits à l'identique à hauteur de 1,77 million d'euros ;

• l'allocation de formation-reclassement (AFR), instituée en 1988 ;

L'extinction de l'allocation de formation-reclassement

L'AFR était destinée à assurer la rémunération des demandeurs d'emploi entrant en formation ; elle est ouverte aux chômeurs indemnisés par l'UNEDIC bénéficiaires de l'allocation unique dégressive (AUD) depuis moins de six mois, et leur offre la possibilité de suivre une formation afin de faciliter leur reclassement ; l'entrée en formation ouvrait droit au versement par l'UNEDIC de l'AFR, qu'elle finançait conjointement avec l'Etat, et dont le montant était égal à celui de l'AUD, mais sans dégressivité. La convention d'assurance chômage du 1 ^er janvier 2001 ayant stipulé qu'il ne devait plus être admis de nouveaux bénéficiaires à compter du 1er juillet 2001, date à laquelle il était justement mis fin à la dégressivité dans le cadre du PARE, la dotation budgétaire s'était déjà établie en 2002 à 38,11 millions d'euros, en très fort recul (- 83,3 %) par rapport à 2001. En 2003, les crédits prévus pour l'AFR, d'un montant de 6 millions d'euros, sont destinés à ses derniers bénéficiaires.

• l' allocation de fin de formation (AFF ), qui a ainsi succédé à l'AFR en 2001, est entièrement prise en charge par l'Etat. Elle vise à maintenir un revenu de remplacement, durant 4 mois ou 7 mois selon la filière ^{18 ( * )} , aux demandeurs d'emplois engagés dans un cursus de formation et ayant épuisé leurs droits.

Les crédits consacrés à l'AFF font l'objet d'une revalorisation substantielle : ils s'établissent à 100 millions d'euros, en hausse de 39 %.

Cette augmentation doit permettre de financer l'augmentation du nombre d'allocataires de l'AFF consécutive à la réforme des filières d'indemnisation du chômage conclue entre les partenaires sociaux le 20 décembre 2002 , et ce malgré un durcissement du régime de l'AFF au 1 ^er janvier 2004 résultant de l'alignement pour les nouvelles entrées du montant de l'allocation sur celui du barème principal de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle (652,02 euros par mois) d'une part, et, d'autre part, de la limitation du bénéfice de l'allocation aux demandeurs d'emploi auxquels une formation a été prescrite dans un délai maximum d'un an à compter du début de leur indemnisation ; cette dernière mesure constitue une encouragement à suivre assez rapidement une formation après la perte d'emploi ;

• les dotations en capital (crédits de paiement) figurant dans les contrats de plan Etat-régions sont fixées pour 2004 à 16,6 millions d'euros, en forte augmentation (5 millions d'euros en 2003), afin de tenir compte de la réalité de l'exécution.

C. LES DOTATIONS DE DÉCENTRALISATION

Les dotations de décentralisation résultent de la loi du 7 janvier 1983 transférant aux régions la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage, de la loi du 23 juillet 1987 portant réforme de l'apprentissage destinée à compenser l'allongement de la durée des formations en centre de formation des apprentis (CFA), de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 en ce qui concerne les actions de formation destinées à l'insertion professionnelle des jeunes de 16 à 26 ans, et de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité transférant aux régions la charge du versement des aides à l'embauche et à la formation des apprentis.

L'ensemble des crédits destinés à la dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage s'élève à 1,82 milliard d'euros en 2004, contre 1,38 milliard d'euros en 2003, soit une progression de 31,5 %.

Cette augmentation résulte de trois facteurs :

- la revalorisation de toutes les dotations conformément au taux de la dotation globale de décentralisation ( + 1,93051 % en 2004) ;

- une mesure de transfert à hauteur de 0,9 million d'euros au bénéfice du budget de du travail à partir du budget du ministère de l'agriculture, au titre du fonctionnement du centre national de formation d'apprentis des écuries de course de Graignes (Basse-Normandie) ;

- surtout , la poursuite transfert progressif aux régions (de 2003 à 2006) de la charge de l 'indemnité compensatrice forfaitaire dans le cadre de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Votre rapporteur spécial note que le maintien dans le budget du travail d'une dotation de décentralisation constitue une anomalie au regard de l'article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales, qui dispose : « Les charges [...] sont compensées par le transfert d'impôts d'Etat, par les ressources du Fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, par l'attribution d' une dotation générale de décentralisation. Les collectivités locales bénéficiaires utilisent librement la dotation générale de décentralisation et les ressources en provenance du Fonds de compensation de la fiscalité transférée qui sont inscrites en section de fonctionnement du budget ».

Aussi pourrait-il être envisagé d'intégrer la "DGD formation professionnelle" dans la DGD générale inscrite au budget du ministère de l'intérieur, ce qui apparaîtrait non seulement conforme à la lettre, mais encore à l'esprit des lois de décentralisation . La lisibilité des transferts de l'Etat aux collectivités locales en contrepartie de transferts de compétences s'en trouverait améliorée. Cette « orthodoxie » budgétaire se retrouve par ailleurs : ainsi, dans la loi de finances pour 2003, les crédits correspondant à la compensation du transfert aux régions de la compétence ferroviaire ont bien été transférés au budget du ministère de l'intérieur.

1. L'application des lois du 7 janvier 1983 et du 23 juillet 1987

La loi du 7 janvier 1987 portant réforme de l'apprentissage transfère aux régions la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage, et celle du 23 juillet 1987 vise à compenser l'allongement de la durée des formations en CFA (centres de formation des apprentis).

Les crédits s'élèvent à 574,84 millions d'euros -soit une progression de 1,93 %, taux d'augmentation de la dotation globale de décentralisation - dont 18,46 millions d'euros au titre de la loi du 23 juillet 1987.

2. La loi quinquennale du 20 décembre 1993

a) Les actions qualifiantes

Cette loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle pose le principe de la décentralisation des actions de type qualifiant pour les jeunes de 16 à 25 ans, à compter du 1 ^er juillet 1994.

Elle comporte une dotation globale calculée à partir des dépenses des régions au titre du fonctionnement des actions de formation, de la rémunération des stagiaires, et des frais de gestion des conventions. Cette dotation représente 318,61 millions d'euros en 2004, en hausse de 1,93 % , qui correspond au taux d'augmentation de la dotation globale de décentralisation. Ces crédits sont complétés par une enveloppe de rééquilibrage géographique versée sur des critères d'aménagement du territoire, pour compenser les coûts supplémentaires des actions de formation en milieu rural. Suivant la même règle de progression, son montant s'établit à 9,59 millions d'euros pour 2004.

b) Les actions pré-qualifiantes

Ces actions préparent à l'accès en stage qualifiant, en apprentissage, et en contrat de qualification. Les mesures de décentralisation de ces actions au niveau des régions prévues par la loi quinquennale ont pris effet le 1 ^er janvier 1999 (entre 1994 et 1999, les crédits avaient fait l'objet de délégations de compétence qui permettaient ainsi aux régions d'anticiper sur ce mouvement de décentralisation).

Les crédits représentent 455,96 millions d'euros , toujours en progression de 1,93 %. A compter de 2003, les parts de ces crédits se rapportant respectivement aux dépenses de rémunération et de fonctionnement ont été regroupées dans un même article.

Il apparaît que, depuis le 1 ^er janvier 1999, l'ensemble du dispositif de formation continue des jeunes est de la compétence des régions.

3. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

La loi relative à la démocratie de proximité confie aux régions la charge du versement des aides à l'embauche et à la formation des apprentis . Ce transfert concerne les contrats conclus à compter du 1er janvier 2003 ( supra ). Par ailleurs, cette loi revalorise les barèmes de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.

Les montants transférés au chapitre 43-06 « Dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage » en conséquence de ce transfert et de cette revalorisation, s'élèvent à 454,27 millions d'euros et à 8,31 millions d'euros, crédits respectivement en progression de 878 % et de 62 %, pourcentages en cohérence avec la démographie des contrats d'apprentissage conclus à compter du 1 ^er janvier 2003.

*

Le tableau qui suit récapitule, depuis 2001, l'exécution budgétaire en matière de participation de l'Etat à la formation professionnelle.

Indicateur de coûts : dépenses budgétaires
					(en millions d'euros)
Composantes de l'agrégat		2001	2002	2003	2004
				LFI	PLF	Prévision de dépense en gestion
Soutien aux contrats de formation en alternance dont rattachement de fonds de concours		2 005	1 729	1 965	1 443
Actions de formation à la charge de l'Etat dont rattachement de fonds de concours		786	524	582	616
Dotations globales de décentralisation		1 252	1 303	1 385	1 822
	Total	4 043	3 556	3 932	3 881
Dont rattachement de fonds de concours			1
Source : "bleu" travail PLF 2004

* ¹⁸ Une filière dérogatoire permet le versement de l'AFF sans limitation de durée jusqu'à la fin de la formation, à condition que celle-ci soit qualifiante, et permette d'accéder à des emplois pour lesquels des difficultés de recrutement ont été repérées au niveau local.