Projet de loi de finances pour 2004 : Enseignement supérieur

IV. LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME

Au delà de l'évolution de l'administration centrale vers une « structure cible », de la décentralisation du logement étudiant et de la modernisation des universités, la stratégie ministérielle de réforme transmise en octobre 2003 par M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, prévoit plusieurs mesures relatives à l'enseignement supérieur :

- « les relations entre l'administration centrale et les établissements publics dont elle assure la tutelle seront profondément réformées. La pratique du contrat d'établissement pluriannuel sera systématisée. La mission de la tutelle sera d'animer cette politique de contractualisation et d'évaluer sa mise en oeuvre. Cette politique de contractualisation permettra de donner un contenu précis à la clarification des rôles de l'administration centrale et de l'établissement. Les établissements publics devront jouer un rôle complémentaire de celui de l'administration centrale et des services déconcentrés. Cette réorganisation des relations doit permettre d'amplifier les efforts de clarification de certaines fonctions, notamment dans le domaine international (Direction des relations internationales et de la coopération, CIEP, EduFrance), dans les technologies nouvelles (Direction de la technologie, CNDP et CRDP, CNED) » ;

- « le recrutement et le mouvement des attachés d'administration scolaire et universitaire seront déconcentrés dans les trois ans vers les recteurs. La gestion des ingénieurs et techniciens de recherche et de formation sera décentralisée fonctionnellement vers les universités. D'autres corps à gestion nationale, comme ceux des personnels de direction, feront l'objet de déconcentrations partielles » ;

- enfin, « pour les chercheurs et enseignants - chercheurs, deux démarches parallèles sont envisagées. L'une porte sur la définition des obligations de service des enseignants chercheurs, l'autre sur le rapprochement des enseignants - chercheurs et des chercheurs. Une mission a été lancée sur ces questions ».

V. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Transversal à l'ensemble du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, le dispositif de conduite de projet destiné à préparer la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) est décrit par notre collègue Roger Karoutchi dans le cadre de son rapport sur le projet de budget pour la jeunesse et l'enseignement scolaire.

S'agissant plus particulièrement de l'enseignement supérieur, le ministère envisage de créer une mission interministérielle « Enseignement supérieur et recherche » dont le périmètre correspondrait à l'union des deux ensembles que constituent aujourd'hui le budget coordonné de l'enseignement supérieur (BCES) et le budget civil de recherche et de développement technologique (BCRD), tout en s'ouvrant, plus largement que le BCRD, à la recherche duale, civile et militaire, soutenue par le ministère de la défense .

Cette mission rassemblerait, en dépenses ordinaires et crédits de paiement de la loi de finances pour 2003, 18,5 milliards d'euros de crédits distribués sur 15 sections budgétaires, dont 9,2 milliards d'euros de crédits d'enseignement supérieur et 9,3 milliards d'euros de crédits de recherche .

Votre rapporteur spécial approuve la création de cette mission interministérielle, qui correspond d'ailleurs à l'ambition poursuivie cinq ans plus tôt par M. Claude Allègre, et dont ne subsistaient à ce jour que les « jaunes budgétaires » du BCES et du BCRD. On peut d'ailleurs également souscrire au diagnostic du ministère selon lequel :

« La cohérence de la mission repose sur le constat que la séparation de l'enseignement supérieur et de la recherche dans deux missions distinctes méconnaîtrait la très forte imbrication des politiques, des structures et des personnels des deux domaines. La recherche universitaire est produite au sein d'équipes unissant très fréquemment des enseignants-chercheurs et des chercheurs d'organismes de recherche. Cette situation résulte d'une action volontariste de l'Etat, menée au moyen de la politique contractuelle proposée aux universités, en association avec le CNRS et, depuis 1997, avec d'autres établissements. Aujourd'hui, sur 3 300 équipes de recherche universitaires rassemblant 42 000 enseignants-chercheurs et 14 000 chercheurs, on compte 1 000 unités mixtes avec le CNRS (sur les 1 250 unités de l'établissement, soit 80 % de celles-ci), 100 unités mixtes avec l'INSERM, 50 unités mixtes avec l'INRA, une quinzaine avec d'autres organismes (le CEA, l'IFREMER...) ou des établissements dépendant de ministères tels que le ministère chargé de l'agriculture.

Dans ce contexte, de nombreuses formules de coopération, comme les instituts fédératifs de recherche (IFR) développées par l'INSERM, ou encore les appels d'offres lancés par plusieurs ministères du BCRD pour l'exécution de programmes financés par des fonds incitatifs tels que le fonds national de la science (FNS), permettent le rapprochement des équipes de recherche. Enfin, le dispositif de formation à la recherche et par la recherche, qui conduit à la délivrance du doctorat, atteste aussi de la continuité qui existe entre les formations supérieures et la recherche au travers des 300 écoles doctorales chargées d'organiser la soutenance des thèses de 3ème cycle préparées et encadrées dans les laboratoires de 160 établissements d'enseignement supérieur et 40 établissements de recherche. Au fond, dans un paysage dominé par la diversité des acteurs, des structures et des procédures, l'unité déjà accomplie doit être poursuivie et approfondie. Une mission interministérielle «enseignement supérieur et recherche» peut être à la fois le miroir et le vecteur de cette unité ».

Quoi qu'il en soit, le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche prévoit de structurer cette mission interministérielle en 14 programmes, tous ministériels, conformément au texte de la loi organique :

Architecture envisagée pour la mission interministérielle « Enseignement supérieur et recherche »

Ministères	Programmes de la mission		Montant des crédits correspondant en LFI 2003 (en DO+CP)
Jeunesse, éducation nationale et recherche	1	Formations supérieures	5 240 M€
	2	Recherche universitaire	1 930 M€
	3	Aide aux étudiants et aux jeunes chercheurs	1 960 M€
	4	Recherche spatiale	1 310 M€
	5	Recherche et développement technologique	5 170 M€
Culture	6	Recherche et formations supérieures culturelles	370 M€
Agriculture	7	Recherche et formations supérieures en agriculture	195 M€
Ecologie	8	Recherche environnementale	250 M€
Travail, santé	9	Recherche et formations supérieures sanitaires et sociales	30 M€
Justice	10	Recherche et formations supérieures juridiques	70 M€
Economie	11	Recherche et formations supérieures industrielles	870 M€
Equipement	12	Recherche et formations supérieures en équipement et transports	470 M€
Défense	13	Recherche et formations supérieures duales	450 M€
Affaires étrangères	14	Coopération scientifique	150 M€
		TOTAL	18 465 M€

Cette architecture ne semble toutefois pas stabilisée . Ainsi, M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, s'est-il déclaré lors de son audition par votre commission des finances en date du 29 octobre 2003, favorable au regroupement de la recherche universitaire et des formations universitaires au sein d'un même programme, ce qui correspond d'ailleurs au souhait exprimé par les présidents d'université d'une plus grande fongibilité de leurs moyens.

Sous ces réserves, le projet d'architecture ci-dessus appelle, en matière d'enseignement supérieur, les remarques suivantes :

- en premier lieu, ces programmes ne donneraient qu'un reflet imparfait des dépenses de l'Etat en faveur des formations de l'enseignement supérieur, car demeurerait inscrits dans les crédits de la mission « Jeunesse et enseignement scolaire » la charge des élèves des classes préparatoires aux grandes écoles, ainsi que ceux des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées. Le ministère justifie ce choix de la manière suivante : « le post bac est ainsi maintenu dans un programme scolaire dans la mesure où l'ensemble des moyens qui y concourent ressortissent au budget actuel de l'enseignement scolaire. Il eût été, en effet, particulièrement malaisé d'identifier les moyens d'enseignement dédiés au classes préparatoires aux grandes écoles et aux sections de techniciens supérieurs dans la mesure où les enseignants effectuent souvent un service partagé entre ces classes et sections et celles des lycées. Difficile pour les enseignants, cette identification s'avère, de plus, quasi impossible pour les personnels non enseignants ». Comme le relève notre collègue Roger Karoutchi dans son rapport sur le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004, « Cette option se justifie sans doute à court terme au nom du principe de réalité, mais elle ne doit pas conduire à éluder la réflexion sur le positionnement et l'articulation des premiers cycles de l'enseignement supérieur ». Inversement, on peut d'ailleurs se demander s'il ne serait pas plus logique de rattacher la jeunesse à l'enseignement supérieur plutôt qu'à l'enseignement scolaire ;

- en second lieu, il serait opportun que la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances s'accompagne d'une réflexion sur l'organisation et sur les finalités des différentes aides aux étudiants . La Cour des Comptes observait ainsi dans son rapport particulier sur la gestion du système éducatif d'avril 2003 que « les aides versées sous conditions de ressources sont toutefois minoritaires au sein du dispositif d'aide sociale, même si les mesures du nouveau plan social étudiant vont dans le sens d'un accroissement sensible du volume des bourses. En effet, il n'existe pas un mais des dispositifs d'aide sociale aux étudiants, gérés par des acteurs divers, dont les préoccupations ne sont pas toujours convergentes. Seules les bourses et les oeuvres universitaires sont en effet exclusivement dédiées au public étudiant , les autres prestations relevant de la politique familiale, fiscale, ou sociale au sens large. Il en résulte une absence de connaissance précise et synthétique des masses financières consacrées au financement de ces dispositifs, des incohérences dans la réglementation des aides  et une absence de coordination institutionnelle qui doivent d'autant plus être soulignées que l'enjeu financier global - de l'ordre de 6,4 milliards d'euros- est loin d'être négligeable. La principale difficulté à laquelle se heurte aujourd'hui tout projet de réforme est l'absence d'option claire en matière de finalités du système : s'agit-il d'assurer un rééquilibrage des situations au profit des familles défavorisées qui ont un potentiel d'investissement limité dans les études de leurs enfants ou de lier à la qualité d'étudiant le bénéfice d'une allocation égalitaire supposée garantir une autonomie suffisante ? » ;

Les aides aux étudiants

Les aides sociales dont bénéficient les étudiants, soit au titre de politiques spécifiques, soit au titre de la protection sociale, forment un ensemble très composite de prestations dont le financement public constitue le seul dénominateur commun. Les chiffres présentés ci-après sont ceux de l'année 2000, afin d'en permettre l'agrégation.

« Les crédits de bourses inscrits au budget du ministère de l'éducation nationale ont été multipliés par 2,5 durant la dernière décennie. Ils atteignent 1,20 Md€ en 2000. Le système des bourses a été diversifié : aux bourses sur critères sociaux traditionnelles ont été ajoutées les allocations d'études, destinées aux étudiants non boursiers en situation de précarité ; des bourses sont en outre octroyées sur critères universitaires : bourses de troisième cycle, bourses d'agrégation, bourses de service public, bourses de mérite. D'autres ministères participent à l'aide sociale aux étudiants, notamment par l'allocation de bourses, pour un montant de 152,85 M€ en 2000.

Le ministère de l'éducation nationale finance en outre les interventions des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaire (CROUS), principalement en matière d'hébergement et de restauration, à hauteur de 275 M€.

Les aides au logement correspondent à deux prestations légales bénéficiant notamment aux étudiants à hauteur de 780 M€ pour l'allocation de logement social (ALS) et de 780 M€ pour l'allocation personnalisée de logement (APL), cette dernière étant financée à parts égales par l'Etat et par le fonds national des prestations familiales.

Plusieurs aides fiscales concernent les étudiants. La poursuite d'études ouvre droit à une réduction d'impôt pour frais de scolarité dont le coût s'établit à 162,97 M€. La majoration du quotient familial jusqu'à 25 ans est également liée à la poursuite d'études (sinon l'âge limite du rattachement au foyer fiscal est 21 ans). Il existe également une majoration du quotient familial pour enfant majeur et des déductions pour pensions alimentaires qui peuvent concerner des étudiants. Le coût de la majoration de quotient familial concernant les étudiants est estimée à 1 Md€.

En matière de protection sociale, le déficit du régime de sécurité sociale étudiant est pris en charge par le régime général qui finance ainsi le solde constaté entre les cotisations versées par les étudiants et les prestations qui leur sont versées, soit 370 M€ en 2000. Enfin, les prestations familiales peuvent concerner des enfants étudiants dès lors qu'ils ont moins de 21 ans. Elles peuvent être estimées à 1,83 Md€.

Les collectivités locales contribuent au financement de certaines mesures, mais leur volume n'est pas connu. Les fonds d'aide à la vie étudiante (FAVE) dans les universités contribuent à des actions collectives, mais aussi à des aides individuelles d'urgence.

Le volume total des aides versées aux étudiants est donc difficile à déterminer avec précision, faute d'individualisation de cette catégorie de population dans certains dispositifs, notamment d'aides à la famille. Il peut, sous ces réserves, être estimé à 6,4 Md€ pour l'année 2000 ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

- quoi qu'il en soit, votre rapporteur spécial s'inquiète de ce qu'aucune expérimentation de mise en oeuvre de la loi organique ne soit prévue à ce stade en matière d'enseignement supérieur et rappelle la nécessité que les programmes soient eux-mêmes découpés en actions et en sous-actions suffisamment précises pour que le Parlement puisse identifier le coût des différentes filières et des différents niveaux d'enseignement.