IV. L'ÉVOLUTION DU STATUT ET DES OBLIGATIONS DE SERVICE DES ENSEIGNANTS
A. LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES
Dans son rapport particulier d'avril 2003 relatif à la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes a formulé des observations détaillées sur le statut et les obligations de service des enseignants dont des extraits sont reproduits ci-après.
1 - Des statuts éclatés et très contraignants
« ... Les statuts des professeurs agrégés et certifiés font l'objet de deux décrets qui datent de 1972 et ont donc plus de trente ans. Pour la plupart, les textes réglementaires qui définissent les conditions d'exercice de leurs fonctions sont même plus anciens, puisqu'ils résultent de différents décrets pris en 1950. Ils constituent désormais un corpus de règles complexes, qui ne tiennent qu'imparfaitement compte des changements importants qui ont affecté l'enseignement secondaire depuis la loi d'orientation de 1989.
La multiplicité des statuts particuliers est également une source de complexité. Certes, il est justifié que le statut applicable aux professeurs des écoles ne soit pas identique à celui des professeurs du second degré ou à celui des professeurs de l'enseignement professionnel. Cependant, la diversité des statuts va au-delà de la simple nécessité de tenir compte des particularités propres à chaque catégorie. Ainsi, onze catégories différentes d'enseignants sont susceptibles d'intervenir dans les lycées et les collèges. Leurs obligations respectives, notamment en matière de durée du service hebdomadaire, ne sont pas toutes identiques, allant de quinze à vingt heures par semaine. Certains enseignants, notamment dans les classes préparatoires aux grandes écoles, se voient, de plus, appliquer des règles de pondération qui réduisent leur service d'enseignement à huit heures par semaine.
Ces textes statutaires, par nature de portée très générale, ne sont pas non plus conçus pour tenir compte des situations qui seraient justifiées par des considérations locales, telles que les caractéristiques particulières d'un poste ou d'un établissement. Les textes relatifs aux règles d'affectation ne prennent en considération, à l'exception de certains postes spécifiques dont le nombre demeure très limité, ni la nature du poste, ni celle de l'établissement scolaire. L'importance désormais accordée au travail transdisciplinaire justifierait pourtant que soit reconnue la complémentarité des savoir-faire au sein de ce qu'il est justement convenu d'appeler « l'équipe éducative ».
Les règles statutaires applicables aux enseignants ont, dans de nombreux cas, été révisées dans un sens qui ne fait qu'accroître les contraintes qui pèsent sur la gestion, sans que ces modifications aient toujours été justifiées par une amélioration du service rendu à la collectivité . Ainsi en est-il de la diminution des obligations réglementaires de service : le service hebdomadaire des professeurs de lycée professionnel (PLP) enseignant des matières théoriques est passé de 21 heures à 18 heures en 1990, celui des PLP enseignant des matières pratiques diminuant pour sa part à plusieurs reprises, de 26 heures en 1989 à 18 heures actuellement. Le service des professeurs d'enseignement général des collèges (PEGC) a été également réduit, de 21 heures à 18 heures par semaine. Enfin, le service des enseignants des disciplines artistiques, quel que soit leur statut, a été diminué de deux heures par semaine à compter de la rentrée 2001.
De même, le nombre d'heures supplémentaires qu'un chef d'établissement peut imposer à un enseignant d'effectuer pour compléter un emploi du temps a été réduit de moitié en 2000, passant de deux heures à une heure par semaine.
Dans certains cas, les contraintes tiennent non plus aux réformes statutaires, mais au renoncement progressif de l'administration à faire appliquer des dispositions qui, pourtant, résultent de la réglementation. Il en est ainsi des demandes de temps partiel, de détachement et de disponibilité, des congés formation ou des postes à pourvoir dans l'enseignement supérieur. Ces départs, qui ne devraient être autorisés qu'en considération des besoins dans la zone géographique et la discipline considérées, sont en réalité quasi systématiquement autorisés .
Le ministère a également renoncé à faire appliquer le décret 50-581 du 25 mai 1950 qui autorise le recteur à affecter un enseignant sur un poste correspondant à une discipline voisine de la sienne. Enfin, dans certaines académies examinées récemment par l'IGAENR, il apparaît que le nombre de postes en zone de remplacement est maintenu à un niveau supérieur aux besoins pour ne pas contraindre les enseignants concernés à occuper un poste plus éloigné, notamment en zone rurale.
Ces différents éléments sont à l'origine de ce que les académies appellent « le rendement décroissant des emplois » : à un emploi budgétaire d'enseignant du second degré ouvert en loi de finances correspond en effet un nombre toujours plus faible d'heures d'enseignement assurées devant élèves... »
2 - La monovalence et le cloisonnement disciplinaire
« La révision des statuts a également conduit à la généralisation de la monovalence (enseignement d'une seule discipline) particulièrement dans les collèges. Auparavant, les PEGC, qui étaient souvent d'anciens instituteurs, enseignaient généralement dans deux disciplines différentes, lettres et histoire-géographie, lettres et langue vivante, mathématiques et sciences physiques... Cette polyvalence donnait aux chefs d'établissement une souplesse appréciable dans la confection des emplois du temps, notamment dans les petits collèges des zones rurales qui a disparu avec l'extinction du corps des PEGC.
La disparition de la polyvalence correspond certes, dans ce cas, à une élévation du niveau de formation des enseignants. Elle ne peut cependant se traduire que par un accroissement du nombre d'enseignants qui effectuent un service hebdomadaire inférieur à leur obligation statutaire. Bien qu'il n'existe pas d'outils statistiques permettant de recenser ces « sous-services », la Cour a pu constater, au cours de ses enquêtes dans les établissements et à l'occasion de l'examen des états de service des enseignants, que cette situation n'était pas exceptionnelle. Certes, la réglementation autorise l'administration à affecter l'enseignant concerné sur deux, voire trois établissements, en vue de compléter son service. Or, cette disposition n'est pas toujours appliquée, en particulier hors des zones urbaines.
La Cour avait déjà souligné, dans le rapport public sur la fonction publique de l'Etat publié en avril 2001, les conséquences négatives de la généralisation de la monovalence disciplinaire, notamment dans les collèges . Le ministère de l'éducation nationale, dans sa réponse, avait indiqué qu'il avait conscience de ce risque et indiqué qu'il comptait mener « une action incitative afin que les enseignants optent pour un complément de service dans une autre discipline plutôt que dans un autre établissement. » Les enquêtes menées par la Cour en 2001 et 2002 dans plus de 150 établissements n'ont pas permis de constater une quelconque évolution de la situation.
Aux rigidités résultant de la monovalence s'ajoute, mais seulement dans le second degré, l'extrême diversité des disciplines enseignées, plus de 350 au total. Dans l'enseignement professionnel notamment, la variété des disciplines est telle que certaines ne comprennent qu'un nombre très faible d'enseignants : ainsi, en 2000, 35 des 88 disciplines d'enseignement technologique existantes comptent moins de dix enseignants titulaires sur l'ensemble du territoire national. Cette situation est sans doute justifiée par la variété des enseignements proposés. Dans certains cas cependant, les responsables académiques estiment que cette nomenclature pourrait être simplifiée ».
3 - Des règles de mutation excessivement rigides
« ... Au sein de l'éducation nationale, les mutations s'effectuent quasi exclusivement sur la base du volontariat : les enseignants qui souhaitent changer d'affectation déposent une demande en ce sens auprès de leur administration. Un enseignant est en effet réputé « titulaire de son poste », ce qui interdit de modifier son affectation, sauf en cas de suppression de ce poste (fermeture de classe ou d'option). Dans le premier degré, le faible taux de mutation interdépartemental (environ 2 %) rend difficiles les nécessaires rééquilibrages entre départements, ainsi que l'application des directives relatives aux ZEP et aux enseignants débutants ou en situation difficile. Dans le second degré, les demandes de mutation sont importantes en début de carrière, les jeunes enseignants étant majoritairement affectés dans des académies réputées difficiles. En revanche, une fois atteint l'objectif géographique recherché, la mobilité est beaucoup plus faible.
Dès lors, il devient quasiment impossible d'assurer un bon ajustement des effectifs d'élèves et d'enseignants, cet équilibre devant notamment être recherché, en collège et en lycée, dans chacune des 350 disciplines enseignées ... »
4 - Le caractère mécanique de la notation
« ... Il apparaît donc que les promotions sont accordées en priorité aux enseignants les mieux classés lors de leur concours de recrutement et bénéficiant de la plus grande ancienneté. Ce système ne permet pas d'accélérer la carrière de ceux qui consacrent d'importants efforts à leur discipline, à la réussite de leurs élèves et à la vie de leur établissement. Aussi, la reconnaissance de leurs mérites consiste-t-elle souvent, paradoxalement, à les éloigner des élèves, en leur confiant des fonctions d'inspection ou d'encadrement pédagogique de leurs collègues ».
Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif