MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement sur le titre III, consistant à réduire les crédits de 224.924 euros puis à les majorer du même montant.
Il s'agit de supprimer onze emplois d'adjoint administratif de l'administration centrale et deux emplois de conducteur d'automobile de deuxième catégorie au Conseil national des transports.
Les effectifs du Conseil national des transports financés sur fonds de concours seraient ainsi ramenés de vingt-trois à dix emplois autorisés au titre de la gestion de 2004, puis à zéro lors du projet de loi de finances pour 2005.
Elle a également adopté un amendement de notre collègue député Hervé Mariton, rapporteur spécial, sur le titre III, consistant à réduire les crédits de 93.715 euros puis à les majorer du même montant . Il s'agit de supprimer 5 emplois de secrétaires des comités régionaux et départementaux des transports.
Au total, les amendements votés par l'Assemblée nationale ont porté sur 318.629 euros, mais les crédits n'ont pas été modifiés car il s'agissait d'emplois rémunérés sur fonds de concours.
EXAMEN EN COMMISSION
Lors de sa réunion du mardi 21 octobre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a examiné les crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : I. Services communs, sur le rapport de M. Paul Girod, rapporteur spécial.
En introduction, M. Paul Girod, rapporteur spécial , a indiqué que les crédits du fascicule "services communs" du ministère de l'équipement seraient de 4,27 milliards d'euros pour 2004, soit une quasi-stabilité par rapport à 2003. Il a rappelé que ces crédits correspondaient aux dépenses de personnel et de fonctionnement de l'ensemble du ministère de l'équipement.
Puis il a présenté ses principales observations.
Il a tout d'abord indiqué que le ministère engageait un nouvel effort significatif de réduction de ses effectifs. Il a rappelé que pour 2004, le budget des services communs enregistrerait 1.021 suppressions nettes d'emplois. Il s'agissait de l'effort de réduction le plus important depuis 1996 et la troisième plus importante réduction de postes après celle du ministère de l'enseignement scolaire (3.550 emplois supprimés) et du ministère de l'économie et des finances (2.002 emplois supprimés).
Il a précisé que les 1.121 suppressions d'emplois porteraient sur 100 emplois contractuels et 1.021 emplois de titulaires et que 100 créations d'emplois concerneraient les inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière, témoignant de la priorité affichée par le Président de la République et le gouvernement.
Il a ajouté que l'effort de contraction de la dépense s'expliquait par la baisse des effectifs, mais également par la modération de la revalorisation des rémunérations qui s'élèvera à 0,45 % des dépenses de personnel en 2004.
Il a rappelé, s'appuyant sur le constat de la Cour des comptes, que le budget des services communs était extrêmement rigide, le poids des services votés étant proche de 100 % des crédits et la « marge de manoeuvre » réduite, sauf à réformer l'organisation du ministère. Enfin, il a noté que le ministère faisait un effort de clarification budgétaire en 2004, puisque trois fonds de concours étaient budgétisés, pour un ensemble de crédits de 3,5 millions d'euros.
Le rapporteur spécial a ajouté que les dépenses de fonctionnement du ministère de l'équipement faisaient l'objet, depuis plusieurs années déjà, de mesures d'économies. L'an passé, les services du ministère indiquaient que les moyens de fonctionnement mis à disposition des services avaient atteint des seuils qu'il n'était plus possible de franchir. Pour 2004, les services du ministère continuaient de juger la situation préoccupante, notamment dans les services déconcentrés.
M. Paul Girod, rapporteur spécial , a indiqué que l'incontestable pression exercée sur le ministère de l'équipement concernant ses coûts de fonctionnement conduisait à développer la maîtrise de la dépense, avec des résultats certains, mais que les marges de progrès en la matière lui semblaient s'amoindrir considérablement.
Ensuite, il a précisé qu'il avait souhaité faire le point sur le suivi, par le ministère de l'équipement, des transports et du logement, des observations de la Cour des comptes sur la gestion des effectifs.
Il a précisé qu'il avait interrogé le ministère, sous forme de deux questionnaires envoyés le 27 mars et le 23 juin 2003 et qu'il avait rencontré le nouveau directeur du personnel, des services et de la modernisation du ministère.
Il a expliqué que le résultat de son contrôle faisait ressortir plusieurs points positifs, plusieurs mesures ayant été prises par l'administration pour répondre aux critiques de la Cour des comptes, comme la régularisation d'emplois contractuels, l'inscription de crédits budgétaires, la régularisation de régimes indemnitaires. Il a ajouté que des mesures étaient encore en cours de mise en oeuvre, par exemple la réduction du nombre d'emplois transférés en cours de gestion ou la prise en compte de situations particulières comme les agents de la SNCF en poste à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH).
Cependant, il a expliqué que sur de nombreux points, des progrès restaient à faire notamment pour mieux distinguer les emplois des établissements publics alors que le ministère invoquait largement leur autonomie de gestion, ou pour mieux gérer les agents. Le projet « Ressources Humaines Complètes, Informatisées et Territorialisées » (REHUCIT) qui visait à améliorer la gestion des compétences et des formations et à permettre une fongibilité des ressources ne pourrait être opérationnel, pour ses fonctions essentielles, avant 2005.
Enfin, concernant la situation des ouvriers des parcs, il a considéré que leur régime indemnitaire restait opaque et leur mode de rémunération particulier, sous la forme d'un compte de commerce, si bien que le ministère gagnerait à engager une vraie réflexion sur cette question dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 sur les lois de finances (LOLF) qui imposait de revoir la situation des comptes de commerce.
Enfin, il a expliqué que les bases de données dont disposait le ministère ne pouvaient, en leur état actuel, servir pour alimenter les
Enfin, il a expliqué que les bases de données dont disposait le ministère ne pouvaient, en leur état actuel, servir pour alimenter les indicateurs exigés par la LOLF, dans la mesure où il s'agissait plutôt d'outils statistiques que d'indicateurs de performance.
En dernier lieu, il a considéré que l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et la décentralisation devraient être de puissants leviers de réorganisation pour le ministère.
Concernant la mise en place de la LOLF, il a précisé que les moyens du ministère seraient présentés, en 2006, autour de cinq missions. Les projets du ministère contenaient deux orientations importantes. D'une part, pour la construction de ses programmes, le ministère proposait de donner au futur responsable de programme l'ensemble des moyens humains et financiers concourant à sa politique. Chaque gestionnaire aurait ainsi à répondre de ses performances et devrait être entièrement responsable, non seulement de ses crédits d'intervention ou d'investissement, mais également de sa gestion des ressources humaines. Il faudrait simplement voir quelles seraient les conséquences de cette responsabilité. D'autre part, la mise en place des missions et des programmes devrait conduire à un regroupement de services et à une mise en cohérence de l'administration centrale du ministère, qui comportait actuellement seize directions.
Au-delà, et parce que la réforme de la LOLF était menée parallèlement à la décentralisation, M. Paul Girod a déclaré que la réorganisation des services déconcentrés du ministère paraissait inévitable.
S'agissant de la décentralisation, il a expliqué que d'importantes interrogations persistaient quant aux modalités de transfert du personnel du ministère résultant du transfert de la majorité des routes nationales aux départements. Pendant une période transitoire, une solution consisterait dans la mise à disposition des services correspondants, suivie d'une phase définitive de transfert des services.
M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué avoir interrogé les services du ministère concernant le nombre de personnes travaillant dans le domaine de la route sur le réseau national qui seraient transférées aux collectivités territoriales. Tout en soulignant que la définition du réseau transféré n'était, à ce jour, pas arrêtée, le ministère a estimé que, en prenant en compte le transfert des moyens mobilisés sur les routes départementales et sur la part de routes nationales transférées, hormis les parcs de l'équipement, 29.000 équivalent temps plein (ETP) seraient concernés. Par ailleurs, le ministère estimait que 9.160 ETP étaient mobilisés pour l'entretien et l'exploitation des routes nationales en 2001.
En conclusion, il a indiqué que budget des services communs du ministère de l'équipement serait stable en 2004 en raison d'un effort significatif de réduction des effectifs concernant 1.021 emplois. Cet effort traduisait la volonté du ministère de s'engager dans la voie de la réforme, qui ne pourrait être complète qu'avec la mise en oeuvre de deux réformes essentielles : la décentralisation d'une partie de ses activités concernant les routes, mais également le logement, et la réorganisation du ministère autour de programmes et de missions. Il a enfin indiqué à la commission être en attente d'une étude sur l'impact budgétaire de l'application de la réduction du temps de travail dans le ministère.
Un débat s'est alors ouvert.
M. Jean Arthuis, président , a souligné les importants enjeux auxquels serait confronté le ministère de l'équipement, des transports et du logement à compter de 2004, avec un transfert de personnel aux départements et une nécessaire réorganisation administrative conduite en parallèle avec la mise en place des programmes et missions prévus par la LOLF. Il a déclaré que ce serait un sujet d'interrogation pour l'audition du ministre le 18 novembre prochain.
M. Maurice Blin a interrogé le rapporteur spécial sur la manière dont le ministère parvenait à supprimer 1.021 emplois, et sur le nombre total d'emplois de ce ministère.
M. Paul Girod, rapporteur spécial, a répondu que le ministère enregistrait plus de 3.000 départs à la retraite par an et qu'un certain nombre de postes supprimés correspondaient à des emplois vacants. Il a précisé que le ministère compterait 97.298 agents en 2004.
M. Jean-Philippe Lachenaud a déclaré que le ministère de l'équipement, des transports et du logement avait toujours été « pionnier » en matière de réduction de ses effectifs et pour la réorganisation de ses services déconcentrés. Il a rappelé que le dernier mouvement de décentralisation avait conduit à des solutions très différenciées selon les départements et s'est déclaré en conséquence peu étonné du manque de précision sur le nombre de personnes à transférer aux départements. M. Paul Girod, rapporteur spécial, a répondu qu'il y avait en tout état de cause nécessité d'y voir plus clair dans les modalités du transfert aux collectivités territoriales, et que cette clarté pourrait être améliorée grâce à la réorganisation de l'administration centrale du ministère.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que la qualité d'expertise et l'autorité des directions départementales de l'équipement étaient aujourd'hui soumises à rude épreuve, du fait notamment de certaines difficultés de recrutement. Il a estimé que les agents étaient dans une situation délicate, ne connaissant pas le devenir de leurs services, et que cette situation temporaire ne devait pas durer trop longtemps. Il a approuvé l'idée de M. Jean-Philippe Lachenaud selon laquelle des solutions différentes devraient être trouvées en fonction des réalités locales.
M. Bernard Angels s'est déclaré en accord avec les positions du président Jean Arthuis. Il a estimé que l'articulation entre le projet de loi relatif aux responsabilités locales et le projet de loi de finances n'était pas facile à comprendre. Il a indiqué que les collectivités locales n'obtenaient parfois plus de réponse des directions départementales de l'équipement, et que certaines communes devaient, de plus en plus, recourir à des bureaux d'étude privés. Il a estimé que les pouvoirs publics n'avaient pas encore trouvé la place du ministère chargé de l'équipement dans la décentralisation. Il a enfin dit craindre la « mise sous tutelle » des communes, du fait des transferts de compétences et de moyens aux structures intercommunales et aux départements.
A l'issue de ce débat, après que M. Paul Girod, rapporteur spécial , eut exprimé un avis favorable à l'adoption de ces crédits, la commission a réservé son vote jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le mardi 18 novembre 2003.
A l'issue de cette audition, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.
Lors de sa séance du jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris connaissance des modifications apportées par l'Assemblée nationale, elle a confirmé l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer tels qu'amendés à l'Assemblée nationale .