N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 14
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS, LOGEMENT, TOURISME ET MER :
I. - SERVICES COMMUNS
Rapporteur spécial : M. Paul GIROD
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE
VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Un nouvel effort significatif de réduction des dépenses de personnel
Des effectifs réduits de manière sensible
Pour 2004, le budget des services communs enregistrera un effort de 1.021 suppressions nettes d'emplois. Il s'agit d'un effort significatif , puisqu'il est le plus important depuis plusieurs années et supérieur à celui réalisé par de nombreux ministères : seuls le ministère de la jeunesse et de l'enseignement scolaire (- 3.550) et le ministère de l'économie et des finances (- 2.002) enregistrent des suppressions d'emplois supérieures pour 2004.
Une faible progression de la masse salariale
Pour 2004, l'effet des accords salariaux et de la revalorisation des rémunérations s'élèvera à 16,5 millions d'euros pour le budget des services communs, soit seulement 0,45 % des dépenses de personnel .
Une lutte contre la « rigidification de la dépense »
Comme votre rapporteur spécial le soulignait l'an dernier, s'appuyant sur le constat de la Cour des comptes, le budget des services communs est extrêmement rigide. Le poids des services votés en matière de dépenses de personnel est impressionnant (99,1 % des crédits) et la « marge de manoeuvre » réduite. De fait, le ministère s'est employé à une véritable révision de ses services votés dans le projet de loi de finances pour 2004.
Un effort de sincérité budgétaire
La Cour des comptes avait « pointé » des rattachements irréguliers de fonds de concours servant à alimenter des chapitres de rémunérations principales. Dans le projet de loi de finances pour 2004, trois fonds de concours sont budgétisés pour un ensemble de crédits de 3,5 millions d'euros.
2. Des dépenses de fonctionnement sous forte contrainte
Les dépenses de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports et du logement font l'objet, depuis plusieurs années déjà, de mesures d'économies. Hors prise en compte du crédit-bail de l'Arche de la Défense, les moyens de fonctionnement des services centraux ont diminué sur la période 1998-2002 et les moyens des services déconcentrés se sont réduits de 8,22 %. Pour 2004, les services du ministère continuent de juger la situation préoccupante, notamment dans les services déconcentrés.
Parallèlement, l'incontestable pression exercée sur le ministère de l'équipement concernant ses coûts de fonctionnement conduit à développer la maîtrise de la dépense, avec des résultats certains.
3. Les résultats d'un contrôle budgétaire mené en 2003 : des améliorations suite au rapport de la Cour des comptes, mais des progrès à réaliser
Votre rapporteur spécial a souhaité, en application de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, interroger le ministère, sous forme de deux questionnaires envoyés le 27 mars et le 23 juin 2003, sur les suites du rapport de la Cour des comptes sur les effectifs du ministère et sur la réforme de son organisation. Il a rencontré M. Christian Parent, directeur du personnel, des services et de la modernisation du ministère. Les résultats de ce contrôle budgétaire figurent dans les différents chapitres du présent rapport.
4. L'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances : une responsabilisation des gestionnaires, une réorganisation du ministère
Le ministère indique que ses moyens seront présentés, en 2006, autour de cinq missions qui sont détaillées dans le présent rapport. Le ministère a choisi de donner au futur responsable de programme tous les moyens humains et financiers concourant à sa politique en ventilant l'ensemble des moyens et des personnels dans les programmes, à l'exception des moyens strictement transversaux.
La stratégie ministérielle de réforme du ministère vise également à une profonde réorganisation. Cette stratégie et ses implications sont détaillées dans le présent rapport. L'audition du ministre de l'équipement, des transports et du logement et du secrétaire d'Etat aux transports et à la mer donne des éclairages complémentaires.
Ainsi, dans l'ensemble, si les travaux actuellement menés par le ministère pour sa réorganisation centrale et déconcentrée se concrétisent, de profondes modifications sont à attendre pour une meilleure efficacité de la dépense publique.
5. Des interrogations persistantes sur la mise en oeuvre de la décentralisation
Le projet de loi relatif aux responsabilités locales aura un impact certain sur les effectifs du ministère et sur son organisation interne. Le transfert de la majorité des routes nationales aux départements s'accompagne du transfert des moyens permettant leur gestion. Il apparaît que le nombre d'équivalent temps pleins (ETP) à transférer pour les routes nationales et départementales serait de 29.000 agents. La définition du réseau transféré n'étant à ce jour pas arrêtée, le ministère indique que l'évaluation ne peut être qu'approximative.
Elle comprend le transfert des moyens mobilisés sur les routes départementales et sur la part de routes nationales transférées, hormis les parcs de l'équipement.
Au-delà de ces chiffres, votre rapporteur spécial souhaite que la préparation de ce transfert se mette en place rapidement, la période d'incertitude pour les personnels et pour les collectivités territoriales devant être réduite au minimum.
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 29 % des réponses seulement étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
Votre rapporteur spécial regrette particulièrement ces retards, qui se reproduisent chaque année, et qui nuisent à l'information complète du Parlement. Ces retards sont d'autant plus étonnants que votre rapporteur spécial a obtenu dans les délais impartis les réponses aux deux questionnaires complémentaires qu'il avait adressés au ministère dans le courant de l'année 2003.
I. LE BUDGET DES SERVICES COMMUNS EN 2004 ET L'EXÉCUTION 2003
Les crédits du fascicule I "Services communs" du ministère de l'Equipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer s'élèveront à 4,27 milliards d'euros pour 2004 , soit une quasi stabilité par rapport à 2003 (+ 0,1 %).
Evolution du budget des services communs
(en millions d'euros)
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Budget voté 2003 |
PLF 2004 |
Evolution |
|
titre III |
4212,2 |
4212,3 |
0,0% |
|
dont personnel |
3644,7 |
3638 |
-0,2% |
|
dont fonctionnement |
568,5 |
574,3 |
1,0% |
|
titre IV |
1,2 |
1,1 |
-8,3% |
|
total dépenses ordinaires |
4213,4 |
4213,4 |
0,0% |
|
titre V |
5,2 |
14,2 |
173,1% |
|
titre VI |
52,6 |
49,9 |
-5,1% |
|
total dépenses en capital (CP) |
57,8 |
64,1 |
10,9% |
|
total moyens de paiement (DO+CP) |
4272,3 |
4277,5 |
0,1% |
|
total autorisations de programme (AP) |
79,0 |
74,5 |
-5,7% |
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES
Les dépenses ordinaires représentent 98,5 % du budget des services communs, qui correspond donc presque exclusivement aux crédits de personnel et de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports et du logement, du tourisme et de la mer.
Ces dépenses sont stables pour 2004 après avoir progressé de 1,3 % en 2003, et de 2,7 % en 2002.
1. Titre III (moyens des services)
A structure constante, les moyens des services constitués des dépenses de personnel, des charges de pensions et des dépenses de fonctionnement, sont stables en 2004.
• Les dépenses de personnel connaîtront pour la première fois en cinq ans une diminution (- 0,2 %). Elles atteindront 3,6 milliards d'euros en 2004.
Evolution des dépenses de personnel
(en euros)
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
LFI 2002 |
LFI 2003 |
PLF 2004 |
|
TOTAL |
3 325 578 284 |
3 506 225 224 |
3 528 638 109 |
3 644 194 639 |
3 637 551 001 |
En 2003, les dépenses de personnel avaient déjà connu une évolution modérée en raison de l'effort de réduction du nombre d'emplois, avec 774 suppressions nettes de postes budgétaires pour un gain de 18 millions d'euros.
Pour 2004, la réduction du nombre d'emplois s'accentue.
Sur la section « services communs », les effectifs passent de 98.352 emplois en loi de finances initiale 2003 à 97.298 emplois dans le projet de loi de finances 2004, soit, hors transferts, 1.021 suppressions nettes d'emplois.
Les mesures concernant les emplois des services communs
- Créations d'emplois + 100
- Suppressions d'emplois - 1.121
- Total suppressions nettes d'emplois - 1.021
• S'agissant de la participation de l'Etat aux charges de pensions et aux charges du fonds spécial des ouvriers de l'Etat, celle-ci progresse de 2,5 % en 2004 à 1 milliard d'euros.
Il faut de nouveau constater une forte augmentation de la participation de l'Etat aux charges du fonds spécial des ouvriers d'Etat (+ 7,5 millions d'euros, soit + 10,5 %) alors que l'augmentation de la contribution pour les pensions des agents du ministère est plus modérée, en proportion (+ 16,8 millions d'euros, soit + 1,8 %).
Toutefois, sur longue période, on a constaté une progression importante des charges de pensions du ministère.
Evolution des pensions payées au titre du
ministère de l'équipement,
des transports et du
logement
(en millions d'euros)
• Enfin, concernant les dépenses de fonctionnement, le ministère indique que les moyens de fonctionnement des services déconcentrés connaîtront en 2004 une baisse de 1,2 million d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2003, soit - 0,66 %. Cette réduction de crédits portera pour 1 million d'euros sur les dépenses de fonctionnement des services déconcentrés et pour 115.000 euros sur les dépenses de fonctionnement et d'aide sociale au titre de l'expérimentation.
2. Titre IV (dépenses d'intervention)
Les dépenses d'intervention , qui ne représentent que la somme infime de 0,026 % des dépenses ordinaires, sont réduites de 7,1 % et représentent 1,1 million d'euros pour 2004. Cette diminution s'explique essentiellement par une réduction des moyens pour les actions économiques et internationales dans le domaine du bâtiment, des transports et de l'équipement et des subventions aux associations pour 80.000 euros.
B. LES DÉPENSES EN CAPITAL
Conséquence logique de l'absolue prééminence des dépenses de personnel et de fonctionnement dans le budget des services communs, les dépenses en capital ne représentent que 1,4 % des crédits , soit 64,1 millions d'euros. Après deux années consécutives de baisse (- 12 % en 2003 et - 14,5 % en 2002), les crédits sont en hausse de 11 % en crédits de paiement mais en baisse de 5,7 % en autorisations de programme.
1. Titre V (investissements réalisés par l'Etat)
Les investissements exécutés par l'Etat , qui s'élèvent à 14,2 millions d'euros en crédits de paiement pour 2004 sont pratiquement triplés (+ 173 %). Cette évolution s'explique par les crédits relatifs à l'équipement immobilier des services pour lesquels aucun crédit de paiement n'avait été demandé pour 2003 compte tenu de l'ampleur des reports et des produits de cession, d'un montant de l'ordre de 9 millions d'euros. Pour 2004, 8,5 millions d'euros sont logiquement inscrits sur ce chapitre en crédits de paiement et les autorisations de programme sont reconduites.
2. Titre VI (subventions d'investissement)
Les subventions d'investissement du titre VI s'élèvent à 49,9 millions d'euros pour 2004, soit une baisse de 5,1 % après deux années de diminution (- 5,4 % en 2003 et - 7,8 % en 2002).
Les subventions d'investissement à Météo-France sont parfaitement stables à 39,33 millions d'euros.
Les crédits d'équipement pour la recherche scientifique et l'expertise s'élèvent à 7,67 millions d'euros (- 3,4 %), dont :
- les crédits d'investissement du programme de recherche pour les transports terrestres (PREDIT), à 543.000 euros (- 3,3 %) ;
- les crédits de recherche du fonds d'aide à la recherche et à l'innovation dans les transports (FARIT) à 2,4 millions d'euros (- 3,3 %) ;
- les crédits d'équipement à l'Institut géographique national , qui s'élèvent à 907.000 euros (- 6,8 %) ;
- les crédits d'équipement de l'Ecole nationale des ponts et chaussées qui sont stables à 1,07 million d'euros.
Par ailleurs, les subventions d'équipement à l'Institut géographique national qui font l'objet d'une ligne budgétaire distincte des dotations d'équipement (soutien aux programmes) sont divisées par deux, passant de 4,34 à 2,1 millions d'euros.
C. LA PRÉSENTATION PAR AGRÉGATS
Présentation des agrégats à structure constante
(en millions d'euros)
|
Agrégats |
Numéro |
Crédits |
Budget voté 2003 |
PLF 2004 |
Variation |
|
Services opérationnels communs et administration générale |
11 |
DO+CP |
3959,1 |
3962,3 |
0,08% |
|
|
|
AP |
16,3 |
16,3 |
0,00% |
|
Information géographique |
12 |
DO+CP |
77,4 |
76,4 |
-1,29% |
|
|
|
AP |
7,3 |
5 |
-31,51% |
|
Météorologie |
13 |
DO+CP |
185,9 |
187,5 |
0,86% |
|
|
|
AP |
39,3 |
39,3 |
0,00% |
|
Sécurité routière |
16 |
|
36,5 |
38,5 |
5,48% |
|
Interventions économiques et internationales |
20 |
DO+CP |
12,2 |
12,7 |
4,10% |
|
|
|
AP |
16 |
13,8 |
-13,75% |
|
TOTAL GENERAL |
|
|
4272,3 |
4277,6 |
0,12% |
1. Services opérationnels communs et administration générale
Les crédits de personnel, de fonctionnement et d'investissement qui composent cet agrégat correspondent aux moyens généraux de fonctionnement inscrits à la section des services communs pour les services d'administration centrale, les services déconcentrés et les services à compétence nationale intervenant dans les domaines d'activité et les champs de compétence du ministère de l'équipement, des transports et du logement.
Ces services sont constitués, pour l'administration centrale, de 3 cabinets ministériels, du conseil général des ponts et chaussées, de 16 directions d'administration centrale, de nombreux services administratifs et services sociaux, et des moyens de la délégation interministérielle à la ville.
Pour les services opérationnels et administratifs, il s'agit des 22 directions régionales de l'équipement, des 102 directions départementales, des 6 services de navigation, des 7 services maritimes, des 7 centres techniques de l'équipement et de services techniques à compétence nationale.
Les dépenses de cet agrégat représentent donc, à elles seules, 93 % de l'ensemble du budget « services communs ». Les moyens sont stables en 2004 comme ils l'ont été en 2003.
2. Information géographique
L'Institut géographique national (IGN) a pour mission d'établir et de mettre à jour des référentiels géographiques de qualité, orientés désormais vers les grandes échelles, de les diffuser et de contribuer au développement et à l'utilisation des applications de valeur ajoutée en soutenant les professionnels de l'information géographique.
Les crédits à l'Institut géographique national diminuent de 1,29 % pour 2004. Ils atteignent donc 76,4 millions d'euros. Comme cela était déjà constaté les deux années passées, les moyens de fonctionnement progressent (+ 1,9 %) pour atteindre 73,4 millions d'euros alors que les subventions d'investissement diminuent fortement (- 43 % après - 18,4 % en 2003) pour atteindre 3 millions d'euros.
Les activités de l'IGN sont résumées dans l'encadré ci-après, ces informations étant extraites du rapport d'activité 2002 de l'établissement public.
L'activité de l'institut géographique national (IGN)
Le contrat d'objectifs et de moyens
Construit autour de missions de service public, il doit répondre aux attentes de tous les utilisateurs et s'inscrit dans un contexte européen.
Ce contrat est bâti autour de 6 objectifs :
1 - consolider le projet industriel,
2 - assurer la transparence financière et la rigueur juridique,
3 - déployer la démarche qualité au service des clients,
4 - optimiser l'organisation de l'établissement et la gestion des ressources humaines,
5 - développer la pratique partenariale,
6 - préparer l'avenir à 5 et 10 ans, en utilisant les leviers que constituent la formation, la recherche et la prospective.
Les composantes du Référentiel à grande échelle (RGE)
- la composante « orthophotographique » du RGE couvre les 2/3 du territoire au 31 décembre 2002. La couverture complète de la France sera effective dès la fin 2003.
- la composante topographique du RGE, couvre 26 départements au 31 décembre 2002. Le rythme de 20 départements par an est atteint.
- les autres composantes ont fait l'objet de tests. Ainsi l'IGN a réalisé une maquette sur le 4ème arrondissement de la ville de Lyon et sur la ville de Coulommiers en Seine-et-Marne.
La mise à jour en continu
L'actualité des données est une priorité, pour ce faire l'IGN met en place un dispositif de maillage du territoire afin de saisir l'information le plus rapidement possible. Le déploiement de personnel dans les centres interrégionaux d'Aix-en-Provence, Bordeaux, Lyon, Nancy et Nantes se poursuit. Pour faire face à l'arrivée de cette nouvelle activité et à son personnel, le centre de Lyon a doublé sa surface ; de nouveaux locaux ont été inaugurés en novembre 2002.
L'intégration de données
En 2002, l'IGN a mis sur pied une politique d'intégration des données géographiques. Cette nouvelle orientation vise à réaliser le plus rapidement possible le RGE, à valoriser les informations existantes déjà collectées et structurées par les organismes nationaux ou locaux pour mener à bien leurs différentes missions de service public et à réaliser une économie globale des moyens investis par la collectivité nationale. Cette démarche est un gage de qualité et d'appropriation des référentiels nationaux par la communauté des utilisateurs.
La poursuite de la coopération avec la Direction Générale des Impôts (DGI)
Une expérience de géoréférencement conjointe entre l'IGN et la DGI a été menée en 2002 sur trois communes représentatives du cadastre français : Sérézin-du-Rhône (69), Arvert (17) et Saint-Léger-près-Troyes (10). Cette méthode utilise les différentes composantes du Référentiel à grande échelle. Elle bénéficie des travaux de recherche de son laboratoire Méthodes d'Analyse et de Traitement d'Images pour la Stéréorestitution (MATIS).
Source : rapport d'activité 2002 de l'Institut géographique national
3. Météorologie
L'agrégat « météorologie » recouvre les subventions à Météo France, établissement public administratif qui compte environ 3.700 agents. Il a pour principales missions d'assurer la surveillance de l'atmosphère, de l'océan superficiel et du manteau neigeux, d'en prévoir les évolutions et de diffuser les informations correspondantes.
Les moyens accordés à Météo-France sont globalement stables , tant en moyens de fonctionnement (187,5 millions d'euros) qu'en moyens d'investissement (39,33 millions d'euros).
4. Sécurité routière
Cet agrégat provient de la dispersion des crédits consacrés à la sécurité routière dans plusieurs bleus budgétaires. Les crédits regroupent les dépenses relatives au délégué interministériel à la sécurité routière et à la formation à la conduite automobile, soit 38,5 millions d'euros. Ils enregistrent une nouvelle hausse pour 2004 (+ 5,5 %) après une revalorisation importante en 2003 (+ 13,4 %).
L'ensemble des moyens accordés à la sécurité routière fait désormais l'objet d'un « jaune » budgétaire associé au projet de loi de finances.
5. Interventions économiques et internationales
Cet agrégat regroupe les crédits permettant d'assurer, d'une part, les fonctions d'observation, de production et de diffusion d'informations économiques et statistiques, en liaison avec l'INSEE, dans les domaines dont le ministère de l'équipement, des transports et du logement à la charge et d'autre part, de soutenir l'appareil productif (en particulier par l'aide aux PME) et de contribuer à l'évaluation des politiques nationales et à la recherche dans les domaines de la construction, de l'habitat, de l'aménagement et des transports. Une part des crédits est contractualisée dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.
Les crédits consacrés aux actions économiques et internationales, qui sont essentiellement des dépenses en capital (les crédits de personnel et de fonctionnement se rapportant à l'agrégat sont inclus dans les crédits de l'administration générale), diminueront en 2004 de 13,7 % en autorisations de programme et de 9 % en moyens de paiement après deux années de baisse (- 18,4 % en 2003 et - 11,4 % en 2002).
Contrairement à l'an dernier, il semble que la composante « recherche » du budget des services communs, déjà très faible dans l'ensemble des crédits (0,3 % en 2003) n'ait pas subi prioritairement les rigueurs budgétaires, même si elle est encore en légère baisse.
D. L'EXÉCUTION DU BUDGET EN 2003
Le budget des services communs pour 2003 a été peu modifié en exécution : seulement 0,66 % des crédits ont été annulés alors qu'un complément de 0,2 % des crédits à été ouvert.
On observera que des annulations ont été prises sur les crédits de personnel pour 4,8 millions d'euros, qui viennent s'ajouter à la réduction de crédits de 1 million d'euros votée à l'initiative du Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2003 proposé par le gouvernement. La réduction de crédits proposée par le Sénat était donc parfaitement en ligne avec les prévisions de besoins réels.
1. Les annulations de crédits
Le projet de loi de finances rectificative pour 2003 déposé à l'Assemblée nationale procède aux annulations suivantes :
- 23,9 millions d'euros en dépenses ordinaires , dont 2,2 millions d'euros sur la rémunération des personnels en activité, 2,4 millions d'euros sur les charges sociales, 13,5 millions d'euros sur les dépenses de fonctionnement des services, 1,1 million d'euros sur les crédits en faveur du délégué interministériel à la sécurité routière, 1,2 million d'euros sur les expérimentations locales et 2 millions d'euros sur la formation à la conduite automobile.
- 4 millions d'euros en autorisations de programme et 3,1 millions d'euros en crédits de paiement pour les dépenses en capital dont 1,46 million d'euros sur les autorisations de programme pour les investissements de l'Etat en faveur de la recherche scientifique et technique et 2,2 millions d'euros sur les autorisations de programme (3,1 millions d'euros sur les crédits de paiement) pour les subventions d'investissements de l'Etat concernant le même objet.
2. Les ouvertures de crédits
Le projet de loi de finances rectificative pour 2003 déposé à l'Assemblée nationale procède aux ouvertures de crédits suivantes :
- 3,4 millions d'euros en dépenses ordinaires , dont 2,5 millions d'euros en faveur de l'école nationale des ponts et chaussées au titre d'une convention avec l'université de Marne-la-Vallée pour les droits d'usage d'un gymnase et les travaux d'entretien.
- 6,2 millions d'euros en dépenses en capital au titre du rattachement de produits de cessions immobilières.