CHAPITRE IV :
RÉSULTATS DU CONTRÔLE RELATIF
AUX
SUCCESSIONS EN DÉSHÉRENCE
Votre rapporteur spécial, conformément aux préoccupations qu'avait manifestées la commission des finances sur la gestion des successions en déshérence a engagé en application de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois finances un contrôle des services en charge de ces questions au cours de l'année 2003. Il a ainsi envoyé au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie un questionnaire précis et mené diverses auditions qui permettent de faire un point complet sur le dispositif administratif actuel relatif aux successions administrées, vacantes ou en déshérence.
I. LE DISPOSITIF ADMINISTRATIF ACTUEL APPLICABLE AUX SUCCESSIONS ADMINISTRÉES, VACANTES OU EN DÉSHÉRENCE
A. LE RÉGIME JURIDIQUE DES SUCCESSIONS ADMINISTRÉES, VACANTES OU EN DÉSHÉRENCE
1. Les textes applicables au régime des successions administrées, vacantes ou en déshérence
Les textes applicables au régime des successions administrées, vacantes ou en déshérence sont les suivants :
- articles 539, 724, 768 à 770, 772, 795, 811 à 814 du code civil ;
- articles 998 à 1002 du code de procédure civile ancien ;
- loi du 20 novembre 1940 confiant à l'administration des domaines la gestion des successions non réclamées et la curatelle des successions vacantes ;
- arrêté interministériel du 2 novembre 1971 relatif à l'administration provisoire et à la curatelle des successions.
Ces dispositions du code civil n'ayant pas été rendues applicables dans les départements d'outre-mer, il convient d'y ajouter, en ce qui les concerne, le décret du 27 janvier 1855 sur l'administration des successions vacantes dans les colonies de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion, qui a été modifié par un décret du 14 mars 1890, et un arrêté du 20 juin 1864 sur le service des successions et biens vacants.
2. La définition des successions administrées, vacantes ou en déshérence
En application de l'article 795 du code civil, l'héritier a trois mois pour faire inventaire à compter du jour de l'ouverture de la succession. Il a de plus un délai de quarante jours pour délibérer sur son acceptation de la succession ou sa renonciation à celle-ci.
Avant l'expiration des délais précités, s'il ne se présente personne pour réclamer une succession et s'il n'existe pas d'héritiers connus ou si les héritiers connus y ont renoncé ou restent dans l'inaction, cette succession est réputée non réclamée. Une succession non réclamée est également dite administrée car elle doit être placée sous administration provisoire.
Après l'expiration des mêmes délais, s'il ne se présente personne pour appréhender une succession, deux situations peuvent se rencontrer :
- s'il existe des héritiers connus mais qui restent dans l'inaction, la succession est également considérée comme non réclamée ;
- s'il n'y a pas d'héritiers connus ou si les héritiers connus y ont renoncé, cette succession est réputée vacante .
Ces définitions résultent des dispositions de l'article 1 er de l'arrêté interministériel du 2 novembre 1971 et de celles de l'article 811 du code civil.
Enfin, l'article 768 du code civil prévoit qu'à défaut d'héritiers, la succession est acquise à l'Etat. Les successions que le domaine appréhende en application de ce texte sont dites en déshérence .
L'article 724 du code civil dispose quant à lui qu'à défaut d'héritiers légaux, de légataires ou de donataires universels, la succession est acquise à l'Etat, qui doit se faire envoyer en possession.
Or, l'article 770 du code civil, qui se réfère aux successions visées par l'article 768, prévoit également que le domaine doit demander l'envoi en possession desdites successions.
Il résulte donc de ces textes que les successions administrées, vacantes ou en déshérence tombent en vertu des dispositions du code civil dans le ressort de la gestion publique.
3. Les procédures suivies en cas de décès d'une personne sans successeur jusqu'à la liquidation de la succession.
Lorsque à la suite du décès d'une personne, sa succession réunit les conditions décrites ci-dessus pour être considérée comme non réclamée ou vacante, il y a lieu de nommer un administrateur provisoire ou un curateur chargé de gérer ce patrimoine.
Toute personne intéressée au règlement de la succession (un créancier principalement) peut solliciter cette nomination au moyen d'une requête adressée au tribunal de grande instance du lieu d'ouverture de la succession, c'est-à-dire du domicile du défunt.
Le plus souvent, l'intéressé adresse une requête à cette fin au tribunal de grande instance et le domaine n'est informé de la décision correspondante que lorsque celle-ci lui est notifiée.
La nomination du domaine peut également s'opérer sur réquisition du ministère public ou à la demande d'un intéressé qui saisit directement le domaine afin que ce dernier sollicite lui-même sa nomination auprès du tribunal.
Enfin, le service des domaines peut solliciter de sa propre initiative sa nomination en tant qu'administrateur ou curateur, notamment dans l'hypothèse de successions dont il a connaissance et comportant un actif particulièrement important. Cette détection par le service des domaines des successions abandonnées peut s'opérer à la suite d'informations communiquées par les agents de la direction générale des impôts chargés du contrôle des déclarations de successions, en particulier au moyen de l'application « FI 3S » qui permet d'identifier les personnes décédées pour lesquelles aucune déclaration de succession n'a été déposée.
En toute hypothèse, le directeur des services fiscaux ne peut en aucun cas, refuser sa nomination en qualité d'administrateur ou de curateur.
Selon le cas, le tribunal nomme le domaine administrateur provisoire de la succession non réclamée (par ordonnance) ou curateur de la succession vacante (par jugement).
Le domaine prend alors possession des éléments d'actif et acquitte le passif, à concurrence de la valeur de l'actif qu'il a recueilli.
Pour ce faire, le domaine peut aliéner les biens meubles ou immeubles de la succession.
Dans le cas des successions non réclamées, la désignation du domaine ne l'habilite pas à vendre l'ensemble des biens de la succession pour désintéresser les créanciers. Ses pouvoirs sont en principe limités aux seuls actes d'administration de la succession. Il doit alors obtenir préalablement l'autorisation du juge pour vendre les biens autres que le mobilier et les objets périssables ou coûteux à conserver.
En revanche, dans le cas des successions vacantes, lorsque le produit de la vente des meubles est insuffisant, le domaine peut vendre les biens de toute nature sans autorisation du juge et, à l'exception des valeurs mobilières, a en outre la faculté, sous certaines conditions de montant, de procéder lui-même à la vente en la forme domaniale.
Si, après règlement complet du passif et paiement des droits de succession, il subsiste un reliquat, celui-ci est consigné à la caisse des dépôts et consignations.
Enfin, le domaine rend compte de sa gestion à l'autorité judiciaire qui l'a désigné.
Ultérieurement, le reliquat qui a été consigné peut être appréhendé par l'Etat au titre des successions en déshérence, et donc être intégré en recettes non fiscales.
B. L'ORGANISATION DES SERVICES CHARGÉS DE GÉRER LES SUCCESSIONS ADMINISTRÉES, VACANTES OU EN DÉSHÉRENCE
1. L'échelon de droit commun : le département
Aux termes de l'article 720 du code civil, « les successions s'ouvrent par la mort, au dernier domicile du défunt » ; l'article 812 de ce même code prévoit que c'est le tribunal de grande instance de l'arrondissement dans lequel s'est ouvert une succession vacante qui nomme un curateur à cette succession.
En outre, l'arrêté interministériel en date du 2 novembre 1971 concernant l'administration provisoire et la curatelle des successions dispose en ses articles 2 et 7 que la gestion des successions non réclamées et des successions vacantes est confiée au service des domaines du lieu d'ouverture des successions en question, représenté par le préfet qui peut déléguer sa compétence au directeur des services fiscaux.
Enfin, l'article 770, alinéa 1 du code civil prévoit que le domaine doit demander l'envoi en possession d'une succession en déshérence au tribunal de grande instance dans le ressort duquel la succession est ouverte.
Compte tenu de l'ensemble de ces règles juridiques de compétence, l'organisation actuelle se situe à l'échelon départemental, la mission étant assurée dans chaque direction des services fiscaux, par délégation de signature du préfet territorialement compétent en application du décret n° 82-389 du 10 mai 1982.
L'arrêté précité de 1971 a prévu cependant la possibilité de confier la mission à un directeur des services fiscaux à compétence pluridépartementale chargé, au lieu d'ouverture des successions, de l'administration des patrimoines privés ; tel est aujourd'hui le cas du directeur chargé de la direction nationale d'interventions domaniales (DNID).
2. Les services chargés de gérer les successions administrées, vacantes ou en déshérence
En province, la gestion des successions considérées est assurée par le centre des impôts fonciers implanté au chef-lieu de chaque département. Les opérations comptables correspondantes sont réalisées par la recette divisionnaire des impôts implantée au même lieu.
Dans les départements d'outre-mer, la curatelle des successions abandonnées est assurée par le receveur divisionnaire des impôts.
Dans l'ancien département de la Seine - en raison du nombre plus important de successions à gérer - cette tâche, initialement dévolue à la direction des domaines de la Seine, a été attribuée, dès 1941, au service central de ventes du mobilier de l'Etat.
Cette organisation particulière n'a pas été remise en cause par la suite, lors de la création des nouveaux départements d'Ile-de-France ou lorsqu'en 1969, la direction nationale d'interventions domaniales (DNID) a succédé au service central de ventes du mobilier de l'Etat. Elle a été entérinée par l'arrêté interministériel du 2 novembre 1971 concernant l'administration provisoire et la curatelle des successions.
La direction nationale d'intervention domaniale est donc chargée de gérer les successions - administrées, vacantes ou en déshérence - ouvertes en région Ile-de-France. Une recette des impôts spécialisée, implantée au sein de cette direction, effectue les opérations comptables afférentes à la gestion de ces successions.
3. La nécessité de conserver une administration de proximité
Votre rapporteur spécial s'était interrogé sur la possibilité de confier la gestion de l'ensemble des successions administrées, vacantes ou en déshérence à une direction centralisée, celle par exemple de l'Ile-de-France. En réponse, la direction générale des impôts a fait valoir les arguments suivants .
Les tâches de gestion des patrimoines privés impliquent de fréquentes relations avec les tribunaux de grande instance.
En outre, la gestion des patrimoines privés nécessite de très nombreux contacts avec des interlocuteurs extérieurs (instances judiciaires, avocats, notaires, banques, organismes sociaux...). La fréquence rapprochée de ces contacts suppose que l'équipe chargée des patrimoines privés soit connue de ses interlocuteurs et bénéficie par conséquent d'une bonne implantation locale.
De plus, les nombreux travaux de proximité (levée des scellés, inventaire...) requièrent la présence d'agents du domaine sur les lieux de situation des biens successoraux.
L'expérience montre également que la gestion entraîne une multiplicité des déplacements consécutifs à des incidents divers sur les biens qui nécessitent réactivité et ponctualité.
Partant, une extension du champ de compétence géographique de la direction nationale d'interventions domaniales au-delà de la région Ile-de-France apparaît difficilement compatible avec les conditions pratiques d'exercice de la mission de cette structure.