CHAPITRE II :
BERCY EN MOUVEMENT :
PRODUCTIVITÉ ET QUALITÉ DE SERVICE ?
Votre rapporteur spécial ne peut que saluer la signature des deux contrats de performance de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, regrettant simplement que la direction générale des douanes et des droits indirects se soit pour l'heure abstraite de cet exercice. Il constate, malgré le début délicat du nouveau système de gestion budgétaire et comptable Accord, que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est aujourd'hui le seul ministère à investir aussi lourdement dans de grands projets informatiques et à dégager de cette manière d'importants gains de productivité. En raison de nombreux départs à la retraite, Bercy engrange les dividendes de ces gains de productivité par un redéploiement des crédits budgétaires de personnel vers les autres crédits de fonctionnement, pour améliorer le bien-être des agents et leur formation, et vers l'investissement. L'évolution démographique en cours permet sur le plan qualitatif un processus de requalification de la structure des emplois du Minéfi.
Votre rapporteur spécial se montre attentif à l'évolution du taux d'intervention 11 ( * ) en matière de recouvrement des impôts directs, qui constitue un indicateur de productivité particulièrement pertinent. Il se montre dès lors inquiet de la remontée du taux d'intervention en 2002 pour deux impôts, l'impôt sur le revenu et la taxe professionnelle.
Evolution du taux d'intervention en matière d'impôts directs
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1997 |
2001 |
2002 |
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Impôt sur le revenu |
2,58 |
2,43 |
2,55 |
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Taxe d'habitation |
4,17 |
4,26 |
3,96 |
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Taxe foncière |
2,03 |
2,33 |
2,20 |
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Taxe professionnelle |
1,00 |
1,13 |
1,20 |
I. UNE MOBILISATION DU MINÉFI POUR UNE MEILLEURE PRODUCTIVITÉ
Les réflexions et expérimentations en cours depuis plusieurs années , quelque soit leur nom « réforme-modernisation », « Bercy en mouvement », « stratégie ministérielle de réforme » commencent à porter leurs fruits.
A. LE RÉEXAMEN DES MISSIONS ET DES PROCÉDURES
1. Tirer les conséquences de la décentralisation
Dans le cadre de la nouvelle étape de la décentralisation, les transferts opérés par le Minéfi restent limités en raison de la nature régalienne de la plupart de ses missions. Néanmoins, la décentralisation des aides aux entreprises aux régions conduira à supprimer les directions régionales au commerce extérieur (130 emplois équivalent temps plein), à décentraliser les délégations régionales au commerce et à l'artisanat et les dispositifs d'aide individuelle aux entreprises mis en oeuvre par les directions régionales à l'industrie, à la recherche et à l'environnement (DRIRE, 116 emplois équivalent temps plein).
2. L'externalisation de certains missions
Trois missions du Minéfi vont être externalisées, car elles ne correspondent pas à une compétence régalienne du Minéfi . Il s'agit tout d'abord du contrôle technique des véhicules lourds. La réforme consiste à transférer au secteur concurrentiel, comme le code de la route en donne la possibilité, l'exécution des contrôles techniques de véhicules poids lourds et des véhicules dédiés au transport en commun de personnes .
Ces contrôles sont aujourd'hui effectués par les DRIRE pour le compte du ministère chargé des transports dans 163 centres répartis sur l'ensemble du territoire. Ces activités sont assumées par environ 1.000 agents des DRIRE, représentant 700 équivalents temps plein : 520 agents techniques (experts), 100 agents administratifs, 80 techniciens supérieurs et ingénieurs assurant l'encadrement.
Le nouveau système de contrôle reprendra l'architecture générale du système mis en place depuis plus de 10 ans pour le contrôle des véhicules légers. Le transfert au privé ne portera que sur les contrôles de 1 er niveau. Ceux-ci seront assortis d'un contrôle de 2 ème niveau assumé par les DRIRE, visant à garantir un haut niveau de qualité des contrôles et leur impartialité.
Il s'agit ensuite de la distribution de produits d'assurance-vie . Cette activité, exercée par des fonctionnaires du Trésor public est une activité à caractère commercial qui ne relève pas du coeur des missions du Minéfi. La relation avec les assurés sera poursuivie directement par CNP Assurances, l'arrêt par le Trésor public de la distribution des produits de CNP Assurances n'apportant aucune modification aux contrats existants.
Il s'agit enfin de la garantie et du poinçonnage des métaux précieux qui va être confiée à compter de l'entrée en vigueur de la loi de finances rectificative pour 2003 à la profession elle-même.
3. La réingéniérie des processus administratifs
Huit chaînes de traitement administratif représentatives de l'activité du ministère, la gestion du timbre, le remboursement des crédits de TVA, la mensualisation du paiement de l'impôt sur le revenu, le recouvrement des produits non-fiscaux des collectivités locales, le recouvrement des amendes, le dédouanement du fret express, la gestion des bordereaux de vente en détaxe et la garantie et le poinçonnage des métaux précieux, ont été « auditées » par des équipes mixtes composées d'inspecteurs des finances et de consultants extérieurs. Dans certains cas, de nettes améliorations sont possibles, comme la disparition du timbre fiscal papier ou le paiement à distance et par carte bancaire des amendes de circulation, qui devraient engendrer des gains de productivité non négligeables.
7 nouvelles chaînes de traitement administratif seront examinées en 2004 :
- les processus d'analyse en laboratoires de la douane et de la DGCCRF;
- la gestion par le domaine des successions sans héritier ;
- les taxes annexes à la taxe sur les salaires ;
- la taxe locale d'équipement ;
- le jaugeage des navires ;
- la procédure d'autorisation des équipements commerciaux ;
- la procédure de versement de secours en cas de catastrophes.
B. UNE RATIONALISATION DES IMPLANTATIONS TERRITORIALES ET DE L'ADMINISTRATION CENTRALE
1. Les structures locales
Votre rapporteur spécial, s'il est attaché à la rationalisation des structures, l'est autant à la permanence et à la continuité du service public. Il n'est pas certain que le nombre de fermetures de bureaux qui pourrait être décidées dans certains départements au cours de deux prochaines années permette, notamment aux collectivités locales, de bénéficier des services qu'elles peuvent attendre des directions déconcentrées du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il paraît à tout le moins nécessaire de mettre en place, dans les départements les plus touchés, des formules permettant une présence effective des agents de Bercy, à certains jours de la semaine, là où le public peut en avoir besoin.
a) La rationalisation des implantations locales de la DGCP
Conformément à ce qui avait été annoncé, 13 recettes des finances seront fermées en 2003. Elles concernent les postes de : Saint-Quentin, Montbéliard, Saint-Malo, Dax, Cholet, Cherbourg, Lorient, Senlis, Béthune, Thiers, Bayonne, Fontainebleau, Abbeville. 18 fermetures supplémentaires devront intervenir sur 2004-2005.
b) La restructuration du réseau des contributions indirectes
Les récentes évolutions du cadre réglementaire des contributions indirectes ont modifié les attributions et les méthodes de travail des services chargés de ce domaine d'activité, se traduisant par un allègement notable des tâches de gestion.
Depuis près de trois ans maintenant la direction générale des douanes et des droits indirects procède à des ajustements du réseau des contributions indirectes. Le mouvement de rationalisation engagé depuis le début de l'année 2003 devrait conduire à la suppression, d'ici à la fin de l'année 2004, de 181 recettes locales, de 56 services d'assiette des contributions indirectes et de 8 services de la viticulture.
c) Le rapprochement des centres des impôts et des centres des impôts fonciers
L'existence de deux structures distinctes gérant les impôts locaux sur les ménages présente des inconvénients pour les usagers. L'objectif est donc d'améliorer le service aux particuliers en rapprochant les 850 centres des impôts avec les 350 centres des impôts fonciers et en leur proposant un point unique de contact en matière de fiscalité pour une zone géographique donnée.
Des expérimentations seront lancées en 2004 sur 20 premiers sites.
d) La fermeture des structures infra-départementales de la DGCCRF
Le choix a été fait de procéder à un regroupement au niveau des directions départementales de l'ensemble des agents d'un département, ce qui doit permettre une meilleure programmation des contrôles assurant ainsi une couverture plus homogène du territoire. Les antennes de Dieppe et les secteurs d'Arles et de Saint-Quentin ont été fermés, le reste des fermetures prévues devant intervenir d'ici à la fin de l'année.
e) La restructuration du réseau rural de la DGCP
Le réseau du Trésor public est extrêmement dispersé et devrait être prochainement restructuré. Votre rapporteurs spécial insiste pour que la fermeture de bureaux, certes parfois peu actifs, ne s'accompagne pas d'une dégradation du service pour l'usager. Pour remplacer le service existant, il lui paraît souhaitable d'organiser des permanences, par exemple dans les locaux des mairies ou de créer des antennes spécialisées dans la gestion des collectivités locales.
f) L'évolution des centres départementaux d'assiette de la DGI
Les centres départementaux d'assiette à la DGI vont connaître une évolution caractérisée par le transfert à la DGCP de la fonction de conseil aux collectivités territoriales, actuellement en cours de mise en oeuvre dans les départements.
Les centres départements d'assiette vont voir leur portefeuille d'activité devenir résiduel. Le maintien des centres départementaux d'assiette est ainsi en question.
2. Un redimensionnement de l'administration centrale
Comme votre rapporteur spécial, mais aussi celui des crédits des PME, du commerce et de l'industrie, l'y invitaient, le Minéfi est en train de procéder à la fusion entre la DIGITIP (direction de l'industrie, des technologies de l'information et des postes) et la DARPMI (direction à l'action régionale et de la petite et moyenne industrie). Cette fusion emporte des conséquences pour la direction des entreprises de commerce, de l'artisanat et des services (DEcas). La répartition des rôles entre la nouvelle direction générale et la DEcas devra être clarifiée.
* 11 Rapport entre le coût net du recouvrement de l'impôt et son rendement net.