III. QUELLES PERSPECTIVES POUR LA GESTION PUBLIQUE DES SUCCESSIONS EN DÉSHÉRENCE ?
A titre liminaire, il peut être rappelé que le caractère de service public de la mission de gestion des successions administrées, vacantes ou en déshérence a parfois été mis en doute.
La réalisation de cette gestion hors de l'administration ne semble pourtant pas une bonne solution.
L'intervention publique dans la gestion des successions abandonnées trouve, à titre principal, sa légitimité dans l'intérêt public de la mission exercée. Le principal objectif de la mission consiste, en effet, à désintéresser les créanciers, à assurer le recouvrement des dettes pour le compte d'organismes essentiellement publics et à vocation sociale (services départementaux de l'action sanitaire et sociale, organisme de gestion des HLM, en vue de régler les loyers impayés et accélérer la libération des locaux loués) et à liquider la succession confiée.
La sauvegarde des intérêts des créanciers, des tiers et, le cas échéant, des héritiers restant dans l'inaction requiert ainsi une grande probité ainsi qu'une parfaite neutralité dans l'exercice de ces travaux.
Enfin, le volume des successions gérées par le service des domaines lui permet de réaliser des économies d'échelle dans la gestion de ces patrimoines, alors même que celles-ci sont souvent modestes, complexes à gérer et déficitaires (importance des dettes, nombre élevé des créanciers à identifier et désintéresser). L'un des objectifs de l'expérimentation de concentration mentionnée ci-dessous est justement d'accroître encore ces économies d'échelle.
A. LES EXPÉRIMENTATIONS EN COURS
A l'exception du cas de la direction nationale d'interventions domaniales, les effectifs actuellement affectés à la gestion des patrimoines privés sont dispersés d'un point de vue tant géographique que fonctionnel. Or, cette organisation ne répond plus nécessairement à la meilleure allocation des moyens aux objectifs de la mission.
D'une part, la dispersion géographique rend difficile une adaptation fine des moyens à la charge de travail. D'autre part, selon la taille des départements, il s'avère difficile de créer une véritable équipe de travail, chaque agent étant plus ou moins isolé. Enfin, le fractionnement des effectifs contraint dans les plus petites directions à la polyvalence des agents, alors même que la gestion des patrimoines privés nécessite une grande compétence juridique compte tenu de la complexité et de la diversité des matières rencontrées (droit des sûretés, droit civil, droit commercial...).
Cette constatation a conduit le service des domaines à engager une réflexion sur la possibilité de rénovation des modalités de l'exercice de la mission qui lui est confiée en améliorant ses performances ainsi que la qualité du service rendu.
Dans cette perspective et après avoir obtenu l'accord des ministères de l'intérieur et de la justice, une expérimentation de modernisation de la mission est poursuivie dans les départements des régions Lorraine et Auvergne depuis le second semestre de l'année 2001 . Le protocole expérimental repose, d'une part, sur le regroupement des agents et des moyens affectés à la gestion des patrimoines privés au sein d'un même pôle de compétences au niveau supradépartemental et, d'autre part, sur le renforcement de l'encadrement et du pilotage de la mission.
La mise en place de ce dispositif doit conduire, dans un premier temps, le service à améliorer nettement le taux de couverture du flux, contribuant ainsi à empêcher toute augmentation du stock des affaires en cours.
Dans un second temps, ce dispositif doit permettre au service de dégager des marges d'action de façon à résorber le stock des affaires en cours et à réduire d'une manière significative les délais de traitement des dossiers.
Par ailleurs, l'organisation retenue dans le cadre de l'expérimentation a pour objectif, en regroupant les agents collaborant à une même mission, de favoriser la mutualisation des expériences. La recherche d'une meilleure professionnalisation au sein des équipes doit ainsi permettre de faire face aux dossiers juridiques les plus complexes.
Deux sites accueillent le dispositif expérimental.
En région Auvergne, compte tenu des contraintes géographiques, le parti a été pris de conduire l'expérimentation selon la formule du transfert partiel d'attributions.
La gestion administrative de l'ensemble des dossiers de successions est assurée par la direction des services fiscaux du Puy-de-Dôme, en charge de l'expérimentation. En revanche, les travaux de proximité correspondant aux déplacements sur le terrain (levée de scellés, inventaire, prise de possession, gestion des incidents divers) continuent à être effectués par chacune des directions concernées (Allier, Cantal, et Haute-Loire).
En région Lorraine, l'expérimentation est conduite selon une formule mixte. L'ensemble de la gestion - y compris les travaux de proximité - des dossiers de successions des départements lorrains (Meurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle et Vosges) est assuré par la direction des services fiscaux de Meurthe-et-Moselle.
Toutefois, pour des raisons d'éloignement, la formule du transfert partiel des attributions a été retenue pour les départements de la Haute-Marne et de la Haute-Saône, qui ont été rattachés à la région Lorraine pour les besoins de l'expérimentation (afin en particulier de constituer une masse critique suffisante de dossiers à traiter).
L'expérimentation ayant atteint son plein régime au cours du premier semestre de l'année 2002, il n'en a pas encore été dressé de bilan, une telle démarche étant prématurée à ce stade. La généralisation du dispositif expérimental dépendra donc du bilan qui sera établi fin 2003.
B. LES PISTES DE RÉFORME
1. La difficulté de modifier le délai de prescription trentenaire
L'article 790 du code civil prévoit que, tant que la prescription du droit d'accepter n'est pas acquise contre les héritiers qui ont renoncé, ces derniers ont la faculté d'accepter encore la succession, si elle n'a pas déjà été acceptée par d'autres héritiers.
Plus largement, l'article 789 du même code dispose que la faculté d'accepter ou de répudier une succession se prescrit par le laps de temps requis pour la prescription la plus longue des droits immobiliers.
Ce laps de temps est celui édicté par l'article 2262 du code civil, aux termes duquel toutes les actions, tant réelles que personnelles, sont prescrites par trente ans.
Le délai en question est apparu trop long à votre rapporteur spécial. En réponse, l'administration a fait valoir que ce délai n'apparaissait pas trop long dès lors qu'il est protecteur des héritiers. En effet, même si ces derniers ne sont pas connus lors de l'ouverture de la succession ou s'ils ont renoncé à celle-ci dans un premier temps, leurs droits sur l'héritage qui leur revient sont préservés.
En outre, l'existence de ce délai de revendication ne fait, en aucune façon, obstacle à la gestion provisoire de la succession par le domaine dans l'intérêt des tiers.
2. La nécessité de simplifier les procédures
La coexistence du régime des successions non réclamées et du régime des successions vacantes se révèle, à l'expérience, une source d'inutile complexité tant sur le plan pratique que du point de vue juridique, alors qu'il n'existe pas de différence profonde de nature entre ces deux régimes.
Dans un but de simplification, à la fois pour les intéressés et pour l'administration, une réflexion pourrait porter sur l'intérêt d'aboutir à l'instauration d'un régime de gestion unique pour l'ensemble des successions.
Cette unification, qui suppose l'intervention de mesures de niveau législatif, devrait également permettre une évolution des attributions du service des domaines se traduisant, dans le souci de l'intérêt des héritiers et de celui des créanciers, par une amélioration de l'efficacité de l'administration des patrimoines pour le compte de tiers non représentés.
Les pistes d'évolution pourraient, selon les domaines, être les suivantes :
- la généralisation de la désignation du service par ordonnance du président du tribunal de grande instance permettrait d'adopter le mode de nomination le plus rapide ;
- la désignation de l'administration des domaines exclusivement en qualité de curateur permettrait au service de prendre à la fois des actes d'administration et des actes de disposition ;
- enfin, il conviendrait d'abroger le régime dit de « la curatelle coloniale », encore actuellement en vigueur dans les départements d'outre-mer, afin que les successions abandonnées y soient également gérées selon les modalités applicables sur l'ensemble du territoire.
3. Les analyses de l'inspection générale des finances
Votre rapporteur spécial a reçu du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie un extrait d'un rapport d'enquête de l'inspection générale des finances relatif à l'exercice des missions domaniales par les services de la direction générale des impôts et qui concerne la gestion des patrimoines privés.
Ce rapport souligne tout d'abord que la gestion des successions abandonnées relève d'une mission d'intérêt public que les domaines sont le mieux à même d'exercer. Il précise que « le Code civil, dans sa rédaction ancienne, prévoyait que les successions abandonnées seraient gérées par un curateur désigné à la discrétion des tribunaux, et placé sous leur contrôle. Ce régime a perduré jusqu'en 1940, année au cours de laquelle la curatelle des successions vacantes a été confiée au Domaine, en raison de la négligence et de l'inertie d'un grand nombre de curateurs mais aussi de la constatation de nombreuses malversations, notamment en matière de perception des honoraires sur les actes d'administration pratiqués ».
Il montre ensuite la modestie des patrimoines gérés et le caractère limité des recettes pour l'Etat qui peuvent en être tirées , ce que confirment les chiffres en possession de votre rapporteur spécial. Il estime que l'efficacité de l'intervention du Domaine dans la gestion des patrimoines privés doit être améliorée par une modernisation d'ensemble de ses modalités. Selon ce rapport, « la gestion des successions abandonnées, à l'exception des pratiques constatées à la DNID, ne fait l'objet dans les directions visitées d'aucune politique d'ensemble. Aucune définition de priorité ni de critère raisonné de sélection des dossiers n'est établie, si bien que l'action du Domaine est caractérisée par empirisme préjudiciable à son efficience. En outre, les contraintes procédurales et la manière dont les services du Domaine les appréhendent conduisent à des délais d'apurement des dossiers excessifs au regard des enjeux comme des impératifs d'efficacité ».
Il montre aussi que les modes de travail apparaissent archaïques, rappelant que l'absence d'outil moderne de gestion est préjudiciable à l'efficacité du suivi des dossiers par le Domaine et regrettant que l'exécution des tâches comptables ne soit pas assurée avec efficacité : « l'activité de gestion des patrimoines privés est restée à l'écart des efforts de modernisation conduits dans d'autres secteurs de la gestion domaniale. Dans la plupart des directions visitées (à l'exception notable de la DNID), le suivi des dossiers s'opère ainsi à partir de registres manuels, communément appelés « sommiers », sur lesquels sont reportées les diverses opérations de liquidation des actifs et des passifs. Pour chaque succession, un dossier rassemble les pièces de dépenses et de recettes et les pièces de procédure. Le mode de suivi de l'état d'avancement des affaires et du stock d'instances à traiter relève en outre de l'initiative personnelle des responsables de centres départementaux d'impôts fonciers ou des directions des services fonciers. Des pratiques très différentes en termes de qualité du contrôle interne ont ainsi pu être observées dans les directions visitées ».
C. LES CONCLUSIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Votre rapporteur spécial, s'il a pu douter de la rentabilité des services chargés de la gestion des successions vacantes, administrées ou en déshérence, en mettant en balance les coûts de personnel et les seules recettes issues de la liquidation des successions en déshérence, se montre convaincu aujourd'hui de l'utilité sociale de ces services dès lors que l'on prend en compte les droits de mutation par décès prélevés et les créance publiques recouvrées .
Il juge néanmoins, comme l'inspection générale des finances, que des améliorations sont possibles, tant ce qui concerne le régime juridique de ces successions qu'en termes de gestion. S'il n'est pas un spécialiste du droit civil, il pense utile une unification juridique des régimes des successions vacantes, administrées et en déshérence . Il juge que les formalités que l'autorité judiciaire impose aux domaines pourraient être allégées.
Il estime nécessaire un regroupement à l'échelon régional (ou du moins pluridépartemental) de la gestion des dossiers pour gagner en productivité. Il appelle à une informatisation rapide de la gestion des dossiers et à un meilleur suivi statistique et financier de ceux-ci : l'administration des domaines n'a pas été en mesure de répondre à toutes les questions de votre rapporteur spécial, ce qui montre qu'elle manque encore cruellement de données globales sur son activité.
Il rappelle enfin que le décret d'application de l'article 13 de la loi de finances pour 2003, adopté à l'initiative de la commission des finances du Sénat, n'était toujours pas paru à la date du 25 novembre 2003, soit un an après son adoption...