Projet de loi de finances pour 2004 : Presse

Rapports législatifs

Rapport général n° 73 (2003-2004), tome III, annexe 8, déposé le

Rapport général n° 73 (2003-2004) de M. Claude BELOT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2003

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N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 8

CULTURE ET COMMUNICATION :

PRESSE

Rapporteur spécial : M. Claude BELOT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 (2003-2004)

Lois de finances.

CHAPITRE I :
PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. L'ADAPTATION DES ENTREPRISES DE PRESSE AUX MUTATIONS DU SECTEUR DES MÉDIAS

Alors que la presse française est l'une des seules d'Europe à bénéficier d'aides publiques multiples et qui se sont ajoutées sans réelle cohérence d'ensemble, l'année passée a été marquée par des évolutions du secteur, dans un contexte de quasi stabilité de la diffusion et des ressources propres .

Ainsi, l'entrée récente de certains groupes de presse dans le capital de chaînes locales existantes ou en cours de création a témoigné d'un positionnement nouveau à l'égard de la télévision de proximité , qui n'est plus seulement perçue comme un concurrent, mais également comme un possible vecteur complémentaire de la diffusion de la presse.

De même, plusieurs quotidiens payants ont choisi d'adapter leurs stratégies à l'égard des quotidiens gratuits , en entrant dans leur capital ou en créant leurs propres titres gratuits.

Enfin, l'ouverture partielle et progressive des secteurs interdits de publicité témoigne d'un changement d'attitude des principales entreprises de presse qui étaient auparavant pour le moins réservées vis-à-vis de telles évolutions.

D'une part, la publicité télévisée doit être autorisée progressivement pour les enseignes de la grande distribution et les produits sur les chaînes locales du câble du satellite dès le 1 er janvier 2004, pour la télévision numérique terrestre dès son lancement envisagé vers la fin de l'année 2004 et le 1 er janvier 2007 pour les chaînes nationales hertziennes analogiques. Ces évolutions auront un impact sur les ressources publicitaires de la presse quotidienne, notamment régionale, qui bénéficie de positions fortes sur ce secteur publicitaire en raison des actuelles restrictions à la publicité télévisée.

D'autre part, une ouverture complète est prévue le 1 er janvier 2004 dans le secteur de la presse, après négociation avec les professionnels.

II. L'AUGMENTATION DES AIDES DIRECTES A LA PRESSE EXCLUSIVEMENT IMPUTABLE À LA HAUSSE DES ABONNEMENTS DE L'ADMINISTRATION À L'AFP

Les aides budgétaires à la presse sont inscrites au chapitre 41-10 et, pour ce qui concerne l'AFP, au chapitre 34-95 du budget des services généraux du Premier ministre.

Au total , les crédits d'aide directe à la presse inscrits au budget des services généraux du Premier ministre dans le projet de loi de finances pour 2004 s'élèvent à 135,5 millions d'euros , soit une très légère progression de 0,63 millions d'euros (+ 0,47 %) par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2003.

Compte tenu du maintien des aides indirectes dans le cadre du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse ( 29 millions d'euros ) par rapport à 2003, les moyens publics globalement accordés à l'aide à la presse s'élèvent à 164,5 millions d'euros (+ 0,38 %) .

Cet équilibre apparent traduit trois évolutions principales ( cf. tableau récapitulatif ci-après des aides à la presse du budget des services généraux du Premier ministre ) :

- une diminution de 5,61 millions d'euros du remboursement à la SNCF des réductions de tarifs accordées à la presse ;

- une augmentation de 3,01 millions d'euros des abonnements de l'Etat à l'AFP ;

- une augmentation de 2,03 millions d'euros de l'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires .

L'augmentation des abonnements à l'AFP participe d'un engagement dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens, en contrepartie duquel l'AFP doit parvenir à l'équilibre financier dans les quatre années à venir. Ces abonnements ne relèvent toutefois pas des aides à la presse stricto sensu , dans la mesure où l'activité de l'AFP concerne également les entreprises du secteur de la communication audiovisuelle.

Hors abonnements de l'Etat à l'AFP , les crédits inscrits au budget des services généraux du Premier ministre s'élèvent à 32,30 millions d'euros, en diminution de 2,38 millions d'euros (- 6,86 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. Comme l'an passé, l'effort supplémentaire consenti en faveur de l'AFP semble avoir été financé sur les aides à la presse .

En outre, l'augmentation à hauteur d'environ 2 millions d'euros de l'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 traduit l'éligibilité de France Soir au fonds. Or, France Soir avait déjà bénéficié de redéploiements en 2002 et 2003 de l'ordre de 2 millions d'euros par an, non inscrits en loi de finances initiale. Il n'y a donc pas d'augmentation des aides à la presse à faibles ressources publicitaires dans le projet de loi de finances pour 2004 au regard des crédits disponibles en exécution du budget 2003.

Le resserrement des aides à la presse au sens strict conforte le rôle prédominant du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse , dont les crédits sont maintenus, comme principal instrument d'aide à la presse.

Les mécanismes financiers du fonds d'aide à la modernisation méritent cependant d'être examinés : selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, les reports ont atteint 78,42 millions d'euros en 2003, soit trois années de dotations du fonds , en dépit de sa création récente par la loi de finances pour 1998.

Si la direction du développement des médias explique cette situation par des reports des décisions d'investissement des entreprises de presse, les versements n'étant opérés qu'après présentation des factures, votre rapporteur spécial s'interroge sur le niveau des sommes ainsi immobilisées .

A contrario , certaines opérations d'investissement qui participent de la modernisation du secteur de la presse ne bénéficient que d'une aide limitée. Ainsi, après avoir maîtrisé la distribution de son titre Le Parisien , le groupe Amaury a mis en place un nouveau réseau décentralisé d'imprimeries de ses titres nationaux ( Aujourd'hui en France et L'Equipe ). Cette opération n'a toutefois donné lieu au versement d'une subvention que pour le seul titre Aujourd'hui en France , faute d'éligibilité du quotidien sportif L'Equipe aux aides du fonds de modernisation de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale.

Aides à la presse inscrites au budget des services généraux du Premier ministre

(en euros)

III. L'ABSENCE DE REDÉFINITION DES AIDES INDIRECTES À LA PRESSE

Dans ce cadre d'une redistribution des aides inscrites au budget de la presse, la diminution de celles accordées à la SNCF participe d'une redéfinition des relations entre l'Etat, les sociétés de presse et les entreprises publiques, la Poste étant également concernée.

En effet, les aides indirectes à la presse, estimées à 1,2 milliard d'euros , représentent des enjeux financiers plus importants que les aides à la presse stricto sensu inscrites au budget de la presse.

Trois dispositifs doivent être relevés en raison de leurs montants :

- l'aide au transport des titres de presse : une mission a été confiée à M. Henri Paul en décembre 2002 par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, la ministre déléguée à l'industrie, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire et le ministre de la culture et de la communication, afin de redéfinir les conditions d'aide après l'expiration en 2001 d'un contrat d'objectifs et de progrès dit « accord Galmot » , la Poste estimant à un demi milliard d'euros le coût du transport restant à sa charge, outre une contribution de l'Etat de 290 millions d'euros .

- le taux réduit de TVA de 2,1 % représentant une dépense fiscale estimée à 200 millions d'euros par rapport au taux réduit de 5,5 % ;

- l' exonération de taxe professionnelle dont le coût budgétaire annuel est estimé à environ 180 millions d'euros .

En première lecture du projet de loi de finances pour 2004, l'Assemblée nationale a adopté un article 69 septies nouveau qui vise à étendre le régime d'abattement de la base de taxe professionnelle en faveur des diffuseurs de presse, mais sans modifier le régime d'exonération de taxe professionnelle dont bénéficient les éditeurs de journaux, les agences de presse et les correspondants locaux de presse locale et départementale.

Les conclusions de la mission confiées à M. Henri Paul pourraient toutefois conduire à une révision du principal régime d'aides indirectes à la presse, en l'absence de dispositions nouvelles dans le projet de loi de finances pour 2004.

L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.

A cette date, 78 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

CHAPITRE II :
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. UN BUDGET SOUMIS A D'IMPORTANTS MOUVEMENTS DE CRÉDITS DANS UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE DÉGRADÉ POUR LE SECTEUR

A. UN CONTEXTE TOUJOURS INCERTAIN POUR LE SECTEUR DE LA PRESSE

1. Une hausse des effectifs malgré le plafonnement de la distribution

Les entreprises du secteur économique de la presse, comptant 20 personnes ou plus, emploient 28.000 actifs pour l'édition des journaux et 22.000 actifs pour l'édition de revues et périodiques. Entre 2000 et 2001, ces effectifs ont augmenté de 2 % pour les journaux et de près de 5 % pour les revues et périodiques.

La diffusion totale est stable à 7 milliards d'exemplaires par an depuis 1990 (pour un tirage moyen de 8,2 milliards d'exemplaires). Elle a légèrement baissé en 2001 par rapport à 2000 (- 1,6 %). Cette stabilité masque toutefois une diminution de la diffusion totale de la presse d'information générale et politique (42 % de la diffusion totale), tant nationale (- 12 % entre 1990 et 2001) que locale (- 5 % au cours de la même période) et de la presse spécialisée technique et professionnelle (- 31 %), au profit de la presse spécialisée grand public (+ 6 % entre 1990 et 2001) et de la presse gratuite d'annonces (+ 12 % au cours de cette période).

La diffusion des quotidiens en France reste ainsi inférieure à la moyenne européenne. Elle n'atteignait que 164 quotidiens pour 1.000 habitants adultes en 2002 (contre 402 %o au Royaume-Uni, 333 %o en Allemagne, 329 %o aux Pays-Bas, 127 %o en Espagne et 118 %o en Italie). En tête des quotidiens français d'information politique et générale pour sa diffusion, Ouest-France se plaçait au quatrième rang en Europe en 2002 (avec une diffusion moyenne de 785.000 exemplaires), mais loin derrière les quotidiens Bild (Allemagne, 4.220.000 exemplaires), The Sun (Royaume-Uni, 3.461.000 exemplaires) et juste après De Telegraaf (Pays-Bas, 795.000 exemplaires). Ouest France se situait au 69 ème rang mondial 1 ( * ) .

2. Des ressources fragiles pour un secteur concurrentiel marqué par l'essor des quotidiens gratuits

Le chiffre d'affaires du secteur s'est établi à 10,35 milliards d'euros en 2002 , soit un recul de 2,0 % par rapport à 2001, plus marqué (- 7,2 %) pour la presse spécialisée technique et professionnelle (10,3 % du chiffre d'affaires du secteur) et la presse d'information générale et politique nationale (- 3,8 % ; 15,2 % du chiffre d'affaires du secteur) que pour la presse spécialisée grand public (- 1,7 % ; 39,9 % du chiffre d'affaires du secteur) et la presse d'information générale et politique locale (- 0,1 % ; 28,3 % du chiffre d'affaires). Seuls les journaux d'annonce gratuits ont enregistré une progression de leur chiffre d'affaires (+ 1,4 %), mais leur part dans le chiffre d'affaires du secteur reste faible (6,4 %).

Compte tenu du plafonnement de la diffusion totale de la presse (5,95 milliards d'euros en 2001 et en 2002, soit 57 % du chiffre d'affaires 2002), la poursuite en 2002 du recul du chiffre d'affaires est imputable à la contraction des recettes publicitaires (4,40 milliards d'euros, - 4,6 % par rapport à 2001).

La diminution des recettes publicitaires est particulièrement marquée pour les petites annonces (- 8,7 %), qui représentent un cinquième du marché publicitaire de la presse.

Les recettes publicitaires provenant des grands médias ont fléchi de 3,9 % en 2002, ce qui traduit une forte sensibilité à la conjoncture économique. Dans ce domaine, la presse représentait 49,6 % des parts de marché : les fortes positions qu'elle occupe expliquent les inquiétudes des professionnels face à la levée partielle de l'interdiction de publicité à la télévision.

Le développement des recettes publicitaires liées à l'exploitation de sites Internet est resté très faible en 2002 (0,4 % des recettes presse des éditeurs ayant une activité sur Internet).

Le prix du papier de presse, en diminution de 14 % entre 2001 et avril 2003, constitue un facteur favorable à l'amélioration de la situation financière du secteur

L'augmentation en 2002 du prix de vente plus rapidement (2,6 %) que l'inflation (1,9 %) a contribué au léger recul des ventes. L'absence en France de journaux quotidiens d'un prix unitaire inférieur à 0,65 euro apparaît comme un des facteurs majeurs de la diffusion des quotidiens moins élevée que dans d'autres pays occidentaux : en Allemagne, en Grande-Bretagne, aux Etats-Unis et au Japon, le coût unitaire des quotidiens les moins chers était compris entre 0,25 et 0,42 euro en 2002.

La diminution des prix de vente pourrait aussi être favorisée par l'entrée sur le marché français en 2002 de deux quotidiens gratuits d'information : Métro , titre d'un groupe suédois, diffusé dans les transports en communs parisiens, lyonnais et marseillais, et 20 minutes , quotidien à capitaux norvégiens diffusé principalement dans les gares SNCF et RER.

Les deux titres n'ont pas adopté la même stratégie de coûts : l'essentiel de l'information de Métro provient des dépêches de l'AFP, alors que 20 minutes dispose d'une importante équipe de journalistes.

Les deux journaux ont atteint un lectorat conforme aux plans de lancement, avec respectivement 1,2 million et 1 million de lecteurs pour 20 minutes et Métro , ce qui les place derrière Le Parisien mais devant Le Monde et Le Figaro . L'audience de la presse quotidienne a été élargie : une part importante de leurs lecteurs ne lisait pas régulièrement de quotidiens, notamment parmi la génération des 15-35 ans.

L'objectif d'équilibre financier de ces titres prévu fin 2004 semble pouvoir être atteint. La récente entrée de TF1 dans le capital de Métro France à hauteur de 34,3 % pourrait lui permettre d'élargir son audience publicitaire.

S'il n'est pas montré que la baisse des ventes de Libération et France Soir peut s'expliquer par la concurrence des quotidiens gratuits, celle-ci semble plus marquée pour le marché publicitaire, et plus particulièrement les petites annonces d'offres d'emplois, du fait des tarifs très attractifs pratiqués par les quotidiens gratuits.

Face à l'essor des quotidiens gratuits, plusieurs quotidiens payants ont choisi d'adapter leurs stratégies. Le groupe Hachette, éditeur de La Provence , a réagi en lançant le gratuit d'information Marseille Plus , concurrent de l'édition locale de Métro . Pour leur part, le groupe Ouest France et l'éditeur du Parisien ont choisi d'entrer respectivement au capital de 20 minutes France et de l'hebdomadaire gratuit de la RATP A nous Paris .

La concurrence de Métro et de 20 minutes a suscité des protestations et des menaces de grève, le syndicat du Livre CGT ayant mené des opérations d'entrave et de destruction des exemplaires. Des accords ont permis l'impression de Métro sur les rotatives de France Soir et celle de 20 minutes en partie sur celles du Monde .

3. La distribution de la presse toujours marquée par des tensions sociales principalement liées à la réorganisation des NMPP

Après les mouvements sociaux qui ont affecté principalement la distribution des titres du groupe Amaury ( Le Parisien , Aujourd'hui en France , L'Equipe ), le climat social dans le secteur de la distribution est resté tendu. La volonté du groupe Amaury de maîtriser sa propre chaîne de distribution et d'impression a en effet été interprétée comme susceptible de bouleverser l'organisation traditionnelle du secteur, caractérisé par un système coopératif d'impression décentralisé et une réorganisation des Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne (NMPP) en cours depuis 2000.

Les NMPP assurent la quasi-totalité de la distribution de la presse. Le capital des NMPP est détenu à 49 % par le groupe Lagardère et à 51 % par des coopératives de titres de presse qui confient aux NMPP la distribution de leurs exemplaires.

Les NMPP ont enregistré un résultat net positif de + 0,7 million d'euros en 2002 , soit une amélioration de 6,2 millions d'euros par rapport au résultat de l'exercice 2001 (- 5,5 millions d'euros). L'amélioration du résultat d'exploitation (de - 22,2 millions à - 7,4 millions d'euros) provient principalement d'une contraction des charges d'exploitation (392,4 millions d'euros), du fait d'une réduction de 8 % des charges de personnel. L'augmentation de 1,6 % (soit 6 millions d'euros) des produits d'exploitation (385 millions d'euros) n'est toutefois imputable qu'à l'aide de 12,2 millions d'euros versée au titre de l'aide à la distribution de la presse quotidienne nationale (Paris) d'information politique et générale 2 ( * ) , actuellement prévue pour les seules années 2002 à 2004.

L'amélioration des résultats des NMPP montre que la première étape de leur restructuration paraît bien engagée. Des départs en préretraite sur la base du volontariat ont contribué à une diminution de l'effectif des NMPP de 608 personnes entre janvier 2000 et janvier 2003. La reconquête de parts de marché en 2001 et 2002 par les NMPP sur leur principal concurrent, les Messageries Lyonnaises de Presse (MLP), atteste également d'une amélioration de l'organisation commerciale de l'entreprise qui a diminué son coût d'intervention tarifaire.

La réforme du réseau des dépositaires est également en cours, leur nombre devant diminuer de 274 à 210 au cours de l'année 2003, parallèlement à une réduction progressive des taux de base de 8 % à 7,1 % d'ici le 1 er janvier 2005. A terme, le plan de restructuration des dépositaires prévoit un réseau d'environ 200 dépôts et de 30 plates-formes complémentaires dédiées aux quotidiens.

Les NMPP préparent un nouveau plan de modernisation pour les années 2004 à 2007 comportant de nouveaux efforts tarifaires et un plan de réduction d'effectifs, dont le financement nécessiterait la reconduction de l'aide à la distribution de la PQN d'information politique et générale. Le versement de cette aide, à hauteur de 12,2 millions d'euros par an, n'est actuellement prévu que jusqu'à la fin de l'année 2004.

En revanche, la situation de Paris Diffusion Presse reste préoccupante. Au sein des NMPP, Paris Diffusion Presse (PDP) s'est vu confier la distribution de la presse sur Paris et la petite couronne et a repris les déficits liés à cette activité, estimée à 36 millions d'euros. L'augmentation des ventes au numéro enregistrée en 2002 (+ 3,7 % par rapport à 2001) ne s'est expliquée que par la progression des produits hors presse (tels que les encyclopédies, DVD, cassettes et vidéos), les ventes de quotidiens ayant diminué de 6,9 %, en raison de la perte du Parisien qui a décidé d'assurer lui-même sa distribution.

Le plan de restructuration de PDP présenté par la direction des NMPP a prévu la filialisation à travers 5 établissements, la constitution de PDP en filiale détenue à 100 % par les NMPP sous forme d'une société par actions simplifiées et une diminution des effectifs de 405 à 244 personnes. Le déficit annuel de PDP serait ramené de 30 millions à 9 millions d'euros par an.

Les protestations du syndicat du livre CGT ont conduit à l'occupation du siège des NMPP le 7 mai 2003 puis à la non parution des titres parisiens à plusieurs reprises entre mai et octobre 2003. Les discussions semblent d'autant plus difficiles que les différentes branches du syndicat CGT du Livre - notamment les distributeurs et les rotativistes - ne semblent pas toujours poursuivre des objectifs convergents.

Dans ce contexte, votre rapporteur tient à rappeler l'évolution de la situation des kiosquiers .

En trois ans, le nombre de kiosquiers à Paris a diminué de 370 à 310 et la profession apparaît peu attractive. Cette situation n'est pas propre à la capitale, puisque 569 points de vente ont fermé en province en 2002, souvent remplacés par des boutiques de téléphonie mobile ou de vêtements.

Les kiosquiers ont le statut de diffuseurs de presse, mandataires des dépositaires (ou de l'éditeur s'il assure lui-même sa distribution), s'ils sont commerçants-détaillants propriétaires de leur fonds de commerce, inscrits au Conseil supérieur des messageries de presse. La Ville de Paris assure en grande partie la gestion des kiosquiers.

Afin d'améliorer leur rémunération, une enveloppe de 0,75 million d'euros a été dégagée à compter du 1 er octobre 2002 sur une période de 6 mois en faveur des kiosquiers percevant moins de 45.000 euros de commissions par an. Cette aide est intervenue dans le cadre d'un accord signé le 16 juillet 2002 entre les représentants de la profession, la Ville de Paris, les éditeurs de presse, les distributeurs de presse et les concessionnaires des kiosques. La Ville de Paris a également consacré 0,15 million d'euros sous forme d'une baisse en 2002 de la redevance d'occupation du domaine, cette aide étant maintenue en 2003.

L'autre demande principale des kiosquiers porte sur la possibilité de décider de leur nombre de références et de pouvoir les refuser, alors que le nombre de produits hors presse a fortement augmenté et qu'un diffuseur de presse spécialisé consacrerait quotidiennement 4 à 5 heures aux seules opérations de mise en place et de gestion des invendus.

Afin d'enrayer la diminution du nombre de points de vente, l'Assemblée nationale a par ailleurs adopté en première lecture un article 69 septies (nouveau) au projet de loi de finances pour 2004 , sur l'initiative de nos collègues députés Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial des crédits de la communication de la commission des finances, et Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Cet article additionnel vise à étendre le régime d'abattement de la base de taxe professionnelle en faveur des diffuseurs de presse .

Le régime en vigueur, codifié à l'article 1469 A quater du code général des impôts, résulte des dispositions de l'article 79 de la loi de finances pour 1996 3 ( * ) : il autorise les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre à appliquer un abattement de 1.524 euros sur la base d'imposition à la taxe professionnelle de l'établissement principal en faveur « des personnes physiques ou morales qui vendent au public des écrits périodiques en qualité de mandataires inscrits au conseil supérieur des messageries de presse ». L'application de ces dispositions est actuellement limitée aux zones d'aménagement du territoire, aux territoires ruraux de développement prioritaires et aux zones de redynamisation urbaine.

L'article additionnel adopté par l'Assemblée nationale propose d' étendre ce dispositif à l'ensemble du territoire national et de relever le montant de l'abattement applicable de 1.524 euros à 1.600, 2.400 ou 3.200 euros , au choix de la collectivité territoriale ou du groupement à fiscalité propre.

4. L'intérêt soutenu de la presse pour la mise en place de la télévision de proximité

L'entrée récente de certains groupes de presse dans le capital de chaînes locales existantes ou en cours de création a témoigné d'un regard nouveau sur la télévision de proximité, qui n'est plus perçue seulement comme un concurrent mais également comme un possible vecteur de reconquête du marché publicitaire national et de pénétration des titres parmi les générations les plus jeunes. La presse locale dispose pour sa part d'une connaissance fine des enjeux et des territoires locaux. La levée partielle et progressive des interdictions sectorielles de publicité télévisée 4 ( * ) apparaît comme un encouragement au développement des synergies.

Suite au lancement par le CSA en avril 2002 de deux appels à candidatures pour les fréquences analogiques sur les agglomérations de Nantes et Grenoble, le projet TV Nantes Atlantique de la Socpresse (propriétaire de Presse-Océan et du Télégramme de Brest ) a été retenu par le CSA le 15 juillet 2003, de préférence au projet TVB Nantes qui associait Ouest-France et TV Breizh. TV Nantes Atlantique devra toutefois partager la fréquence avec l'association Télé Nantes, autorisée pour une durée maximum de cinq heures par jour. A Grenoble, le CSA a dû déclarer l'appel à candidatures infructueux après le retrait de la Socpresse, propriétaire du Dauphiné Libéré .

En avril 2003, le CSA a lancé une consultation portant sur l'opportunité et la faisabilité d'ouvrir des appels à candidatures pour la création de chaînes hertziennes analogiques dans huit métropoles régionales, la question d'une télévision de proximité en Ile-de-France n'étant pas posée actuellement : Angers, Lille, Le Mans, Marseille, Montpellier, Nîmes, Orléans et Tours. Parmi les quarante-trois réponses reçues, sept ont émané de titres de la presse quotidienne régionale (PQR) : Le Courrier de l'Ouest (Angers), La Voix du Nord (Lille) et Le Maine Libre (Le Mans), tous trois titres de la Socpresse ; La République du Centre (Orléans), La Nouvelle République du Centre-Ouest (Tours) et, pour le groupe Le Monde , Le Midi Libre (Montpellier et Nîmes).

L'attribution des fréquences pourrait donner lieu à une concurrence entre les chaînes de télévision nationales et les titres de la presse quotidienne régionale qui souhaitent l'interdiction du cumul des fréquences nationales et locales afin de permettre à la PQR de disposer de chances égales pour concourir. En pratique, la fréquence sur Nantes a été toutefois attribuée à la Socpresse et non à TF1.

Concernant la télévision numérique terrestre (TNT), le CSA a décidé d'affecter aux chaînes locales au moins trois canaux numériques partout en France. Le lancement des premiers appels à candidatures est prévu en 2004, après la publication du décret sur le régime juridique applicable aux chaînes locales numériques. Les enjeux se posent à plus long terme que pour la télévision analogique.

B. L'EXÉCUTION DES BUDGETS 2002 ET 2003

1. Les mouvements de crédits intervenus en 2002

Les mouvements de crédits intervenus en 2002 ont conduit à porter le niveau des paiements à hauteur de 41,51 millions d'euros, soit un différentiel de + 2,53 millions d'euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale.

Un mouvement de crédit à hauteur de 2,03 millions d'euros a financé l'éligibilité du quotidien France Soir au fonds d'aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires, portant les paiements du fonds à 6,66 millions d'euros en 2002 (contre 4,63 millions d'euros en loi de finances initiale).

Les remboursements à la SNCF des réductions de tarifs à la presse ont bénéficié de reports de l'année 2001 à hauteur de 0,62 million d'euros, mais ont diminué de 2,03 millions d'euros du fait du mouvement de crédits en faveur du fonds d'aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires. En outre, des annulations de crédits sont intervenues à hauteur de 0,86 million d'euros (soit 2,2 % des crédits d'aide directe à la presse votés en loi de finances initiale). Les paiements au titre des remboursements à la SNCF ont ainsi atteint 11,40 millions d'euros (contre 13,72 millions d'euros en loi de finances initiale).

L'aide à la diffusion de la presse quotidienne d'information politique et générale a été majorée de 3,28 millions d'euros, portant les paiements à 7,62 millions d'euros (crédits votés en loi de finances initiale : 4,34 millions d'euros), du fait de reports de l'année 2001.

2. Les mouvements de crédits intervenus en 2003

En 2003, la plupart des aides à la diffusion ont bénéficié de reports de l'année 2002 à hauteur de 0,51 million d'euros (soit 1,5 % des crédits votés en loi de finances initiale pour 2002), dont 0,18 million d'euros pour les remboursements à la SNCF et 0,11 million d'euros pour l'aide au portage.

Comme en 2002, l'éligibilité de France Soir aux fonds d'aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires s'est traduite par un mouvement de crédits de 2,125 millions d'euros en direction du fonds, en provenance des aides à la diffusion et non, comme en 2002, des remboursements à la SNCF.

En outre, une annulation des crédits d'aide à la distribution est intervenue en mars 2003 à hauteur de 495.000 euros, soit 1,7 % des crédits d'aide directe à la presse votés en loi de finances initiale.

Au total, sous réserve d'autres mouvements de crédits après le 31 août 2003, les crédits de paiements pour l'année 2003 des aides à la diffusion s'élèveraient à 26,5 millions d'euros et les aides à la presse à faibles ressources publicitaires à 8,0 millions d'euros, soit au total 34,5 millions d'euros pour les aides directes à la presse stricto sensu (hors abonnements à l'AFP).

Les mouvements de crédits intervenus en 2002 et en 2003 peuvent expliquer les évolutions proposées dans le projet de loi de finances pour 2004, notamment :

- la prise en compte en loi de finances initiale de l'éligibilité de France Soir au fonds d'aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires ;

- la diminution des aides à la diffusion, et plus particulièrement des remboursements à la SNCF.

II. L'ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS CRÉDITS

A. LES AIDES DU BUDGET DES SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE

1. Les aides à la presse à faibles ressources publicitaires

Ces aides, qui figurent à l'article 20 du chapitre 41-10, devraient s'accroître, en 2004, de près de 2 millions d'euros ( + 32,8 %), soit 8,06 millions d'euros . Cette progression n'est toutefois qu'apparente car elle intègre désormais des redéploiements d'aides aux quotidiens nationaux de l'ordre de 2 millions d'euros par an, versés en 2002 et 2003 sans figurer à l'article 20 du chapitre 41-10. A périmètre constant, les crédits d'aide à la presse à faibles ressources publicitaires diminuent de 137.000 euros, soit 1,7 % .

a) Le fonds d'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires (sous-article 22)

Outre leur contenu et des conditions d'ordre général 5 ( * ) , les quotidiens 6 ( * ) nationaux d'information politique et générale, doivent satisfaire divers critères :

- un prix de vente proche de ceux de la catégorie des titres de presse à laquelle ils appartiennent,

- un tirage inférieur à 250.000 exemplaires et une diffusion moyenne payée en France inférieure ou égale à 150.000 exemplaires,

- une part des recettes publicitaires inférieure à 25 % des recettes totales.

L'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires pour 2004 s'élève à 6,66 millions d'euros (4,63 millions d'euros en 2003, auxquels il fallait ajouter un redéploiement de 2,13 millions d'euros, soit un total de 6,76 millions d'euros). Cette aide, en très légère diminution à périmètre constant (- 1,5 %), est répartie principalement entre La Croix , L'Humanité et France Soir à hauteur d'un tiers de l'aide totale pour chaque titre.

France Soir , qui avait bénéficié en 2002 et en 2003 de redéploiements de crédits, est devenu éligible au fonds, sans que les autres titres aidés ne soient pénalisés.

Titres bénéficiaires de l'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires

ANNÉES

BÉNÉFICIAIRES

1984 à 1986

La Croix, L'Humanité, Libération, Le Matin de Paris et Présent

1987

La Croix, L'Humanité, Le Matin de Paris et Présent

1988

La Croix, L'Humanité, Libération et Présent

1989

La Croix, L'Humanité et Présent

1990 à 1992

La Croix, L'Humanité

1993

La Croix, L'Humanité et le Quotidien de Paris

1994

Présent et le Quotidien de Paris

1995 à 1996

La Croix, L'Humanité et Présent

1997

La Croix (8,8 millions de francs)

L'Humanité (6,2 millions de francs)

1998

La Croix (10,9 millions de francs)

L'Humanité (8 millions de francs)

Play Bac Presse (0,1 million de francs)

1999

La Croix (11,3 millions de francs)

L'Humanité (8,3 millions de francs

Play Bac Presse (0,2 million de francs)

2000

La Croix (14 millions de francs)

L'Humanité 14,7 millions de francs)

Play Bac Presse (0,2 million de francs)

2001

La Croix (14,4 millions de francs soit 2,2 millions d'euros)

L'Humanité (15,3 millions de francs soit 2,3 millions d'euros)

Play Bac Presse (0,22 million de francs soit 33.500 euros)

2002

La Croix (2,1 millions d'euros)

L'Humanité (2,3 millions d'euros)

France Soir (2,1 millions d'euros)

Play Bac Presse (33.511 euros)

2003

La Croix (2,1 millions d'euros)

L'Humanité (2,3 millions d'euros)

France Soir (2,2 millions d'euros)

Play Bac Presse (33.767 euros)

b) Le fonds d'aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux à faibles ressources de petites annonces (sous-article 23)

Les crédits prévus dans le projet de loi de finances pour 2004 pour l'aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux à faibles ressources de petites annonces s'élèvent à 1,40 million d'euros , ce qui représente une diminution de 2,9 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2003 (1,44 million d'euros).

2. Les aides à la diffusion

Les aides à la diffusion sont regroupées à l'article 10 du chapitre 41-10 des crédits des services généraux du Premier ministre.

Elles s'élèvent à 24,24 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, en recul de 4,37 millions d'euros par rapport à 2003 (soit -14,2 %) , du fait de la diminution du remboursement à la SNCF des réductions de tarifs accordées à la presse.

Les aides à la diffusion à l'article 10 du chapitre 41-10 se répartissent comme suit :

- 3,3 millions d'euros au titre du fonds d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger (13,6 % du total des aides à la diffusion) ;

- 8,25 millions d'euros au titre du fonds d'aide au portage (34,0 % du total) ;

- 1,42 million d'euros au titre du fonds d'aide à la presse hebdomadaire régionale d'information politique et générale (5,9 % du total) ;

- 0,61 million d'euros pour les allègements de charges de télécommunications (2,5 % du total) ;

- 8,11 millions d'euros au titre du remboursement à la SNCF des réductions de tarifs accordées à la presse (33,5 % du total) ;

- 2,55 millions d'euros pour l'aide à la distribution de la presse quotidienne d'information politique et générale (10,5 % du total).

L'aide à la distribution de la presse quotidienne d'information politique et générale a été présentée distinctement des autres aides à la diffusion 7 ( * ) , dans la mesure où elle est financée principalement par le compte d'affectation spéciale n° 902-32 alimenté par la taxe de 1 % sur certaines dépenses de publicité hors média.

a) Le fonds d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger (sous-article 15)

Le fonds d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger vise à faciliter la diffusion des publications contribuant au « rayonnement de la langue, de la pensée et de la culture françaises hors de France, prioritairement auprès des lecteurs étrangers ». Il vise principalement à une diminution des prix de vente par la prise en charge partielle des frais de transport, de prospection et de promotion, ainsi que des abonnements gratuits ou à prix réduit.

En 2003, les Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne (NMPP), qui ont assuré des exportations à hauteur de 115 millions d'euros en 2002 (soit une diminution des ventes de 0,4 %), ont bénéficié de 55,2 % des crédits du fonds, essentiellement pour diminuer le coût des transports aériens. L'association Unipresse (18,2 % des crédits du fonds en 2003) finance principalement des manifestations, notamment sur des marchés peu rentables. Le nombre de dossiers de demande (58) est resté stable par rapport à 2003. Unipresse a collecté 32.285 abonnements à l'étranger en 2002 (+ 7,6 % par rapport à 2001).

La dotation budgétaire prévue en 2004 s'élève à 3,3 millions d'euros, en diminution de 11 % par rapport à 2003. La dotation maximale a été atteinte en 1990 (5,64 millions d'euros).

b) L'aide au portage (sous-article 17)

Le fonds d'aide au portage est régi par le décret n° 98-1009 du 6 novembre 1998. L'aide est réservée aux journaux d'information politique et générale, de langue française, paraissant au moins 250 fois par an et imprimés sur papier journal.

Les crédits du fonds d'aide au portage , inscrits au sous-article 17, s'élèvent à 8,25 millions d'euros , soit un niveau identique à celui de l'année 2003 . 25 % de la dotation sont destinés à aider le stock d'exemplaires portés, 75 % sont destinés à récompenser la progression sur les deux années antérieures à l'année d'attribution de l'aide. Pour l'exercice 2003, 2,06 millions d'euros doivent être répartis au titre de l'aide au stock. Au titre de l'aide au développement, 6,2 millions d'euros sont en principe alloués en fonction des exemplaires supplémentaires portés entre 2000 et 2001 (40 % de la progression étant prise en compte) et entre 2001 et 2002 (la totalité de cette progression étant prise en compte).

Au total, 64 quotidiens doivent bénéficier de l'aide au portage en 2003 :

- 8 quotidiens nationaux à hauteur de 0,7 million d'euros (9 % du total, en baisse par rapport à 2002 où cette proportion avait atteint 14 %) ;

- 35 quotidiens régionaux à hauteur de 5,6 millions d'euros (68 % du total, contre 70 % en 2002) ;

- 21 quotidiens départementaux à hauteur de 1,8 million d'euros (23 % du total, contre 16 % en 2002).

Les principaux titres bénéficiaires de l'aide au portage en 2003

TITRE

AIDE DU FONDS D'AIDE AU PORTAGE (2003)

PART DE L'AIDE TOTALE DU FONDS

Ouest France

1.053.117 €

12,8 %

La Liberté de l'Est

738.644 €

9,0 %

Le Parisien

541.912 €

6,6 %

Le Progrès

460.394 €

5,6 %

La Nouvelle République du Centre Ouest

412.142 €

5,0 %

Le Dauphiné Libéré

315.562 €

3,8 %

Le Journal de Saône-et-Loire

249.420 €

3,0 %

Le Télégramme de Brest

241.573 €

2,9 %

Le Figaro

221.641 €

2,7 %

Le Midi Libre

213.762 €

2,6 %

Sud Ouest

201.543 €

2,4 %

Outre les crédits inscrits au fonds d'aide au portage, des allègements des cotisations sociales des porteurs de presse et des vendeurs-colporteurs bénéficiaient aux titres de presse. Un arrêté du 30 juillet 1996 a fixé ce taux de cotisations sociales à 4 % du plafond journalier de la sécurité sociale, soit un coût de 10,67 millions d'euros. Le dispositif de remboursement temporaire de cotisations sociales des quotidiens nationaux, arrivée à son terme le 31 juillet 2001, n'a pas été reconduit après avoir effectivement permis à la presse parisienne de combler son retard sur la presse quotidienne régionale dans le domaine du portage.

L'aide au portage a permis le développement régulier de ce mode de diffusion de la presse , de 480 millions d'exemplaires en 1990 à 825 millions d'exemplaires en 2001. Hors presse gratuite d'annonces, le portage représentait 28 % de la diffusion en 2001 (35 % pour la presse d'information générale et politique locale, 16 % pour la presse d'information générale et politique).

Le développement de la presse semble dépendre dans une assez large mesure de la diffusion par portage. En effet, on observe une nette corrélation en Europe entre la part qu'occupe ce mode de diffusion et le nombre d'exemplaires diffusés pour 1.000 habitants adultes. Dans les pays où il est vendu plus d'un quotidien pour trois habitants (contre un ratio de un sur six en France), le portage représente plus de 60 % de la diffusion, à l'exception notable du Royaume-Uni. Inversement, le portage représente moins de 10 % de la diffusion dans les pays où le nombre d'exemplaires diffusés pour 1.000 habitants adultes est plus faible qu'en France.

c) Le fonds d'aide à la presse hebdomadaire régionale d'information politique et générale (sous-article 16)

Ce fonds spécifique a été créé par la loi de finances pour 1996 afin de favoriser la diffusion au numéro des titres de la presse hebdomadaire d'information politique et générale, dont le maintien concourt au pluralisme d'expression et à la cohésion du tissu économique et social. Le montant de l'aide dépend, pour la première section (85 % de l'aide en 2001) du nombre d'exemplaires vendus au numéro, et pour la deuxième section (15 % en 2001) du nombre d'exemplaires vendus par abonnement postal.

Au titre de l'année 2003, 188 publications ont été reconnues éligibles au fonds. En 2003, l'aide au numéro s'est établie à 0,02 euro.

Le présent projet de loi de finances propose de maintenir au même niveau qu'en 2003 les crédits du fonds d'aide à la presse hebdomadaire régionale d'information politique et générale, soit 1,42 million d'euros .

d) Les allègements de charges de télécommunication (sous-article 14)

Les aides relatives aux communications téléphoniques des correspondants, dont le Parlement avait à plusieurs reprises augmenté le montant par le passé, s'élèvent à 610.000 euros dans le projet de loi de finances pour 2004, soit le même niveau qu'en 2003.

Ces aides consistent en des remboursements sur factures correspondant aux frais engagés par certains journaux pour régionaliser l'impression de leurs titres.

e) Le remboursement à la SNCF des réductions de tarifs accordées à la presse (sous-article 13)

L'aide au transport de presse par la SNCF a été créée en 1948. Elle permet d'assurer un service de livraison de la presse entre les messageries et les dépositaires à un tarif réduit, appelé tarif « GV 32 ». La subvention de l'Etat à la SNCF compense la réduction de tarifs qu'elle accorde aux messageries de presse.

La tendance à la baisse des remboursements à la SNCF s'accentue très fortement dans le projet de loi de finances pour 2004 : la dotation prévue s'élève à 8,11 millions d'euros (contre 13,72 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003 et 27,17 millions d'euros par an en 1993, 1994 et 1995). L'indemnité versée en 2002 n'avait toutefois atteint que 11,30 millions d'euros. Compte tenu d'un moindre tonnage transporté, en application de la convention entre l'Etat et la SNCF en 2002, l'indemnité compensatrice ne s'élève qu'à 11,08 millions d'euros, la SNCF étant débitrice de l'Etat pour le solde entre ces sommes et les versements opérés, soit 0,22 million d'euros pour l'année 2002.

La baisse de la dotation prévue en 2004 traduit en partie la diminution tendancielle du tonnage global des quotidiens et magazines transportés par la SNCF et l'apurement de la dette de l'Etat à l'égard de la SNCF.

Concernant le tonnage, celui-ci a atteint 202.667 tonnes en 2002 (dont 7.358 tonnes au titre des quotidiens et 195.309 tonnes pour les magazines), en baisse de 5,5 % par rapport à 2001 et de 16,6 % par rapport à 1991.

Le niveau maximum de la dette à reporter a été atteint en 1995 (15,53 millions d'euros). Les versements n'ont plus représenté que 0,1 million d'euros en 2001 et en 2002. La dotation initiale en loi de finances a parallèlement diminué de 46,5 % entre 2001 et 2004.

L'évolution du tonnage et l'apurement de la dette à l'égard de la SNCF ne justifient donc que partiellement le niveau moindre des aides aux transports. Il semble en réalité qu'il ait été fait le choix de faire porter intégralement sur les remboursements à la SNCF l'augmentation des abonnements à l'AFP et l'éligibilité de France Soir au fonds d'aide aux quotidiens à faibles ressources publicitaires, à l'exclusion des autres aides à la diffusion dont les dotations sont globalement maintenues.

L'Etat est ainsi confronté à une redéfinition de ses relations avec la SNCF et les entreprises de presse, lesquelles ont fait part à votre rapporteur spécial de leurs inquiétudes que la SNCF n'augmente ses tarifs de transport. Les taux de prise en charge plus élevés en 2002 pour les quotidiens (60 %) que pour les magazines (19 %) reflètent la plus forte dépendance financière des quotidiens par rapport aux réductions de tarifs de transport pratiquées par la SNCF, alors qu'ils ne représentent que 4 % du tonnage.

Sur la demande de la SNCF, un audit a été réalisé par le cabinet KPMG au premier semestre 2003 sur le coût effectif des activités de transport de presse . Les résultats de cet audit, en cours d'analyse par la Direction du Développement des Médias (DDM), semblent attester que cette activité est effectivement fortement déficitaire pour la SNCF, bien que les coûts exacts soient difficiles à établir, faute pour la SNCF de disposer d'une comptabilité analytique suffisamment précise.

Des discussions sont en cours entre la DDM, la SNCF et les entreprises de presse sur d'autres modalités de financement.

Plus généralement, une redéfinition du financement de la distribution de la presse semble souhaitable. Dans un rapport de mai 2003 sur les comptes et la gestion de la Société de Traitement de Presse ( STP ), sous-traitant de la Poste pour le transport et la distribution de la presse abonnée, la Cour des Comptes soulignait les enjeux de la convention triennale pour 2002 à 2004 entre la STP et la Poste ( cf. encadré ci-dessous ).

Les enjeux de la convention triennale 2002-2004 entre la Poste et la STP, sous-traitant pour le transport et la distribution de la presse abonnée

« Les résultats de STP ont connu après 1997 une dégradation, l'année 2000 étant particulièrement mauvaise, en raison notamment de la mise en oeuvre de l'ARTT et de mouvements sociaux. L'objectif de la convention pour 2002-2004 est de permettre une progression du chiffre d'affaires de STP dans un contexte de stagnation du volume transporté (exprimé en nombre d'exemplaires traités), donc une évolution des prestations de STP se traduisant par une plus grande valeur ajoutée par unité traitée.

« Les principales innovations introduites à la demande de la STP, en contrepartie de nouvelles procédures internes soumises à des audits permettant une évaluation conjointe de la performance, sont :

- une meilleure prise en compte de la qualité des prestations (en termes de régularité et de ponctualité) dans la rémunération de la STP, un système incitatif de « rémunération de performance » devant se substituer à l'actuel système de pénalités ;

- un cahier des charges élaboré afin d'optimiser le nombre de séparations productives pour le système postal ;

- la prise en compte de l'accroissement constaté du poids unitaire moyen (en moyenne de 7 % par an) dans le tarif ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier relatif aux comptes et à la gestion de la Société de Traitement de Presse (STP) pour les années 1996 à 2000, mai 2003, p. 5

3. Les aides au développement du multimédia

Le fonds presse et multimédia a été créé par une convention signée le 8 janvier 1997 entre le ministère de la culture et le ministère de l'économie et des finances d'une part, l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (ICFIC) d'autre part. Les avances remboursables du fonds, dont les crédits sont inscrits à l'article 30 du chapitre 41-10 du budget des services généraux du Premier ministre, ont principalement contribué à la création de sites Internet, à la refonte de sites existants et à la numérisation de fonds éditoriaux.

A l'expiration de la convention le 8 janvier 2002, et suite aux réserves émises par le contrôleur financier des services du Premier ministre sur la régularité de la gestion de ces aides, l'ICFIC a été autorisé à poursuivre la gestion du fonds jusqu'au 31 décembre 2002. Non doté depuis 2000, le fonds a continué de fonctionner grâce aux remboursements des avances.

Le fonds ne fait pas l'objet de dotation dans le projet de loi de finances pour 2004 . Compte tenu de l'attachement de la presse magazine au fonds presse et multimédia, un abondement est toutefois envisagé grâce à la création d'un fonds de concours qui bénéficierait du remboursement d'avances consenties antérieurement.

4. L'aide à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale (sous-article 18 et compte d'affectation spéciale n° 902-32)

La presse quotidienne nationale (PQN) d'information politique et générale bénéficie d'une aide à la distribution co-financée par une aide à la distribution inscrite à article 10 du chapitre 41-10 des crédits des services généraux du Premier ministre (sous-article 18) d'une part, et par des ressources du compte d'affectation spéciale n° 902-32 qui tiennent compte des reports. Le compte d'affectation spéciale n° 902-32, financé par une taxe de 1 % sur le hors média, dote le fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse, dont 4,573 millions d'euros de crédits sont affectés en 2004 aux aides à la distribution de la PQN.

Il est proposé de reconduire en 2004 l'aide globale à la distribution au même niveau qu'en 2003, soit 12,19 millions d'euros , dont les Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne (NMPP) sont le bénéficiaire. Dans cette enveloppe de 12,19 millions d'euros, la dotation inscrite au sous-article 18 augmente de 0,9 million à 2,55 millions d'euros et la dotation en provenance du compte d'affectation spéciale n° 902-32 diminue de 11,29 millions d'euros à 9,64 millions d'euros. Le maintien de l'aide globale à la distribution de la presse quotidienne d'information politique et générale devrait ainsi permettre une augmentation de 1,65 million d'euros des autres actions financées par le fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse .

Régie par le décret n° 2002-629 du 25 avril 2002 l'ayant institué, l'aide à la distribution de la PQN d'information politique et générale doit être accordée à la presse quotidienne nationale d'information politique et générale pour une durée de trois ans, à hauteur de 12,19 millions d'euros chaque année en 2002, 2003 et 2004. La répartition de l'aide entre les titres dépend du nombre d'exemplaires vendus au numéro.

La direction du développement des médias (DDM) précise que l'aide a été instituée afin « d'accompagner la modernisation en cours du système coopératif de distribution de la presse en participant aux surcoûts spécifiques occasionnés par l'activité de distribution des quotidiens ». La DDM précise l'origine de ces « surcoûts » et les conditions selon elle de mise en place de l'aide :

« Les coûts propres à la distribution des quotidiens, actuellement assurée par une seule société de messagerie (les Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne), sont à l'origine de ses déficits du fait de lourdes contraintes logistiques et d'urgence spécifiquement attachées à cette activité ainsi que des conditions de rémunération et d'emploi propres à la presse parisienne .

« C'est la raison pour laquelle, à l'issue d'une large concertation au sein de la profession réunie en table ronde et de discussions avec le gouvernement, [cette] aide publique nouvelle à la presse a été instaurée en 2002.

« La mise en place d'une telle aide à la distribution entend accompagner la modernisation du système de distribution groupée en participant, dans cette phase, aux surcoûts spécifiques occasionnés par la distribution des quotidiens ».

En dépit de cette « large concertation », votre rapporteur spécial avait souligné dans son rapport budgétaire pour 2003 que cette nouvelle aide avait suscité des protestations de la part des titres n'en bénéficiant pas, notamment ceux de la presse quotidienne régionale (PQR). Le recours introduit sur ce point devant le Conseil constitutionnel avait toutefois été rejeté.

« Un recours a été formé devant le Conseil constitutionnel contre l'article 62 de la loi de finances pour 2002. Le Conseil constitutionnel a rejeté le recours contre la disposition élargissant l'objet du fonds de modernisation à la nouvelle aide au motif qu'il « était loisible au législateur de créer une aide de l'État dans le but de compenser des surcoûts spécifiques de diffusion des quotidiens nationaux d'information politique et générale » et que, « s'agissant de titres de presse appartenant à d'autres catégories, cette mesure n'entraîne pas de rupture injustifiée d'égalité ; elle participe de la volonté de préserver le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale, dont le maintien et le développement sont nécessaires à l'exercice effectif de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 » 8 ( * ) .

Votre rapporteur spécial a constaté que cette protestation n'a pas cessé : elle porte désormais sur les règles ad hoc plus souples que les autres aides financées par le fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse. En particulier, il a été décidé en 2003 une conversion de crédits d'avances non consommés en crédits d'aide à la distribution par subvention.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, aucune nouvelle conversion de crédits ne serait envisagée à l'avenir, malgré les reports très importants du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse.

La décision de convertir des crédits en aide à la distribution de la PQN a donc été interprétée par le syndicat de la PQR comme un arbitrage en sa défaveur.

5. Les abonnements à l'Agence France-Presse

Les « abonnements souscrits par les administrations au service d'informations générales de l'Agence France-Presse » (AFP), inscrits à l'article 10 du chapitre 34-95 des services généraux du Premier ministre, augmentent de 3,0 millions d'euros (+ 3,0 %) à 103,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004. Les dotations inscrites en loi de finances initiale pour 2003 avaient augmenté de 4,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002. Les abonnements des administrations à l'AFP représentent 39 % du chiffre d'affaires de l'agence.

Les abonnements à l'AFP constituent le seul poste réellement en augmentation parmi les crédits inscrits au budget de la presse , la majoration de la dotation aux quotidiens à faibles ressources publicitaires traduisant en fait l'inscription en loi de finances initiale des aides versées à France Soir à ce titre.

Cette augmentation a été accordée par l'Etat dans le cadre pluriannuel du contrat d'objectifs et de moyens 9 ( * ) . En contrepartie, l'AFP doit parvenir à l'équilibre financier de ses activités en développant ses recettes commerciales et en maîtrisant davantage sa gestion.

B. LE FONDS D'AIDE À LA MODERNISATION ET À LA DISTRIBUTION DE LA PRESSE

1. Une prévision de dotation stable pour 2004

Le « Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale », créé par l'article 62 de la loi de finances pour 1998 en la forme d'un compte d'affectation spéciale (n° 902-32), est alimenté par le produit d'une taxe de 1 % sur certaines dépenses de publicité hors média régie par l'article 23 de la loi précitée.

La loi de finances pour 2002 a étendu l'objet du fonds à l'aide à la distribution de la presse quotidienne nationale, suivant des modalités précisées par le décret n° 2002-855 du 3 mai 2002 modifiant le décret du 5 février 1999 relatif au fonds de modernisation de la presse. En outre, le décret du 3 mai 2002 a permis d'adapter diverses dispositions relatives à l'octroi des subventions et des avances et à l'appréciation des projets de modernisation présentés par les entreprises.

Le fonds de modernisation permet d'accorder des subventions et des avances remboursables aux entreprises et agences de presse pour la réalisation de projets de modernisation, qui peuvent être collectifs. Les décisions d'attribution des aides sont prises par le ministre chargé de la communication, ordonnateur principal du fonds, après avis d'un comité d'orientation dans les conditions prévues par un décret n° 99-79 du 5 février 1999.

La taxe sur le hors média (1 % du montant hors TVA) est due par toute personne physique ou morale assujettie à la TVA dont le chiffre d'affaires de l'année civile précédente est supérieur à 0,76 million d'euros hors TVA. Elle est assise sur les dépenses engagées au cours de l'année civile précédente et ayant pour objet la réalisation ou la distribution d'imprimés publicitaires, et les annonces et insertions publicitaires dans les journaux mis gratuitement à la disposition du public (cf. instruction du 18 juin 1998, publiée au Bulletin officiel des impôts ).

Au regard des évaluations du rendement de cette taxe avancées au moment de la mise en place du dispositif, des parlementaires et les représentants de la presse écrite ont fait valoir le point de vue selon lequel les rendements constatés étaient inférieurs aux montants généralement attendus lors de sa création, certaines prévisions ayant atteint 80 millions d'euros par an.

Bien qu'elle n'ait pas détecté de phénomènes anormaux dans la déclaration et le recouvrement de la taxe, l'administration fiscale a accepté d'adjoindre au formulaire de déclaration de TVA d'avril 2001 une mention additionnelle rappelant l'obligation, pour les entreprises concernées, de déclarer leurs dépenses taxables.

Le rendement effectif de la taxe a été en 2002 inférieur de 2,18 millions d'euros à l'objectif prévisionnel retenu en loi de finances initiale. Pour la première fois depuis la création de la taxe, son produit diminuait légèrement (- 0,75 %) par rapport à l'année précédente , après avoir enregistré une progression de 26 % entre 1998 et 2001. Dans un contexte difficile pour le marché publicitaire, la prévision inscrite en loi de finances initiale pour 2003 était équivalente à celle inscrite en loi de finances initiale pour 2002, soit 28,993 millions d'euros. Cette hypothèse se fondait sur une prévision de croissance optimiste (+ 8,1 %).

Produit de la taxe sur le hors média

(en millions d'euros)

Exercices

1998

(exécuté)

1999

(exécuté)

2000

(exécuté)

2001

(exécuté)

2002

(exécuté)

Recettes

21,46

23,96

24,82

27,02

26,82

Exercices

2003 (prévision)

2004

(précision LFI)

Recettes

28,993

28,993

Le produit de la taxe attendu pour 2004 est du même ordre qu'en 2003 : 28,993 millions d'euros. Ces ressources se répartissent en 21.984.300 euros de subventions, 2.442.700 euros d'avances et 4.573.000 euros pour les aides à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale , hors abondement de ces aides par les crédits inscrits à l'article 10 du chapitre 41-10 (sous-article 18) 10 ( * ) .

La répartition des ressources entre subventions et avances destinées au financement de projets de modernisation s'effectue ainsi selon une clé 90 %-10 %, identique à celle figurant en loi de finances initiale pour 2003. Cette répartition conforte la transformation progressive des aides du fonds de modernisation en subventions, alors que la majorité des aides prenaient la forme d'avances en 1998 et 1999.

Dépenses éligibles et subventions décidées du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse

(en euros)

La plupart des investissements opérés en 2002 ont concerné la chaîne de fabrication (69 %), en nette progression par rapport à 2001 (40 %). Inversement, la part des investissements consacrés à la modernisation de la rédaction a diminué de 15 % à 11 %. Les cinq autres rubriques (études et formation, gestion, distribution, travaux et Internet) ne représentent plus que 20 % des investissements réalisés en 2002 (contre 45 % en 2001), les baisses les plus fortes ayant concerné les travaux (de 20 % à 4 %) et la gestion (de 18 % à 5 %).

La presse quotidienne nationale et la presse quotidienne régionale ont réalisé les investissements les plus élevés en 2002. La création de nouveaux centres d'impression par le groupe Amaury a été aidée en ce qui concerne son titre Aujourd'hui en France . Le quotidien sportif L'Equipe , également concerné par cette opération, n'a pas été éligible au fonds car il ne relève pas de la catégorie des quotidiens d'information politique et générale.

Parmi les autres opérations aidées figurent la construction d'une salle d'expédition ( La Dépêche du Midi ), l'acquisition de logiciels et de matériels de production numérisés ( Société normande de presse républicaine ), la fabrication automatique des plaques d'impression ( Le Courrier de l'Ouest ), l'achat de rotatives ( Le Monde , Le Dauphiné Libéré ), et le lancement d'une nouvelle formule ( La Tribune ).

2. Des reports particulièrement importants

Pour 2003, les reports du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse inscrits au compte d'affectation spéciale correspondent aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2002 majorés des reports des crédits 2001/2002, moins les dépenses intervenues en 2002, soit les sommes suivantes :

- au titre du chapitre 1 (avances) : 18.139.220 euros ;

- au titre du chapitre 2 (subventions) : 60.131.931 euros ;

- au titre du chapitre 7 (dépenses accidentelles) : 152.449 euros.

Au total, les reports atteignent ainsi 78.423.600 euros, soit trois années de dotation du fonds, malgré sa création récente par l'article 23 de la loi de finances pour 1998.

Reports du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse

(en millions d'euros)

Reports pour l'année 2002

Reports pour l'année 2003

Evolution
(du 31 décembre 2001 au 31 décembre 2002)

Avances
(Chapitre 1)

15,23

18,14

+ 2,91

Subventions
(Chapitre 2)

49,36

60,13

+ 10,77

Dépenses accidentelles
(Chapitre 7)

0,15

0,15

0

Total

64,74

78,42

+ 13,68

La Direction du développement des médias explique le niveau des reports par des décalages entre les décisions d'attribution des aides et des versements fractionnés sur plusieurs années :

« Ces reports élevés s'expliquent par le décalage dans le temps existant entre les décisions ministérielles d'attribution d'aides et les paiements des subventions qui n'interviennent qu'après la réalisation des investissements par les entreprises, soit le plus souvent plusieurs années après la décision d'attribution de l'aide.

« Les subventions sont ainsi versées aux entreprises, en plusieurs tranches, le plus souvent sur plusieurs années, après vérifications sur factures de la réalisation de ces investissements », et conformément à une convention signée préalablement.

Votre rapporteur spécial observe toutefois que les entreprises de presse tendent à reporter certaines décisions d'investissement, après avoir obtenu un engagement de co-financement de l'Etat, sans toutefois que ces retards ne se traduisent par un coût supplémentaire pour les finances publiques puisque les subventions sont versées après réalisation des travaux. Le taux de dossiers soldés s'élève à 70 % des dossiers ouverts en 1999.

C. BILAN DES AIDES INDIRECTES À LA PRESSE

Les aides indirectes peuvent être évaluées à 1,2 milliard d'euros en moyenne annuelle pour les années 2001 et 2002, soit des montants très supérieurs à ceux des aides à la presse inscrites en tant que telles au budget de l'Etat.

Ces aides indirectes sont à la charge de La Poste, à hauteur de près de la moitié du total, des collectivités locales en raison de l'exonération de la taxe professionnelle, ainsi que de l'Etat (cf. tableau ci-dessous) .

Tableau récapitulatif des aides indirectes à la presse

(en millions d'euros)

2001

2002

2003

I- Dépense fiscale de l'Etat en faveur de la presse

1- Taux super réduit de TVA (1)
(art. 298 septies du CGI)

193

190

200

2- Régime spécial de provision pour investissement
(art. 39 bis A du CGI)

21

10

10

II- Dépense fiscale des collectivités locales
exonération de taxe professionnelle (article 1458 du CGI)

180,3

174,5

178

III- Aides indirectes des entreprises publiques

1- Coût du transport postal supporté par La Poste

481 (2)

569 (3)

n.c.

2- Contribution de l'État au service obligatoire de transport postal de la presse

290

290

290

TOTAL

1.165,3

1.233,5

n.c.

(1) Dépense fiscale calculée par rapport au taux réduit de TVA de 5,5 %.

(2) Evaluation selon la nouvelle comptabilité analytique de la Poste.

(3) Evaluation provisoire.

n. c. : données non communiquées. La mise en place de la nouvelle comptabilité analytique de la Poste en septembre 2002 ne permet pas de disposer des données sur le coût du transport postal incombant à la SNCF en 2003.

1. Le taux super réduit de TVA

Aux termes de l'article 298 septies du code général des impôts (CGI), « à compter du 1 er janvier 1989, les ventes, commissions et courtages portant sur les publications [de presse] (...) sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée au taux de 2,10 % dans les départements de France métropolitaine et de 1,05 % dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ». Le niveau de l'aide indirecte mesure les pertes de recettes pour l'Etat par rapport à une taxation au taux réduit de 5,5 %.

La dépense fiscale est estimée à 200 millions d'euros en 2003, en augmentation de 5,3 % par rapport à 2002.

2. Le régime spécial de provision pour investissement

Le régime spécial de provision pour investissement s'est appliqué selon des dispositions complexes prévues par les articles 39 bis et suivants du code général des impôts (CGI), modifiées suivant la date de réalisation des bénéfices : au cours des périodes 1951-1969 (article 39 bis ), 1970-1975 (article 39 1 bis ), 1976-1979 (article 39 1 bis A), 1980-1996 (article 39 1 bis A bis ). Les dispositions fiscales ont réduit successivement, pour les investissements les plus récents, le plafond de déduction du bénéfice imposable au titre des investissements réalisés par les titres exploitant des journaux ou des revues d'information politique.

L'article 39 bis A du CGI a défini le régime de constitution d'une provision déductible du revenu imposable des exercices 1997 à 2006 (cf. encadré ci-dessous ). La dépense fiscale est estimée à 10 millions d'euros en 2003 , comme en 2002.

Le régime spécial de provision pour investissement des entreprises de presse (article 39 bis A du code général des impôts)

« 1. Les entreprises exploitant soit un journal, soit une publication mensuelle ou bimensuelle consacrée pour une large part à l'information politique, sont autorisées à constituer une provision déductible du résultat imposable des exercices 1997 à 2006, en vue de faire face aux dépenses suivantes :

a). acquisition de matériels, mobiliers, terrains, constructions et prises de participation majoritaire dans des entreprises d'imprimerie ou exploitant des réseaux de portage, dans la mesure où ces éléments d'actif sont strictement nécessaires à l'exploitation du journal ou de la publication ;

b). constitution de bases de données, extraites du journal ou de la publication, et acquisition du matériel nécessaire à leur exploitation ou à la transmission de ces données.

Les entreprises mentionnées au présent 1 peuvent déduire les dépenses d'équipement exposées en vue du même objet.

2. Les sommes déduites en vertu du 1 sont limitées à 30 p. 100 du bénéfice de l'exercice concerné pour la généralité des publications et à 60 p. 100 pour les quotidiens. Ce pourcentage est porté à 80 p. 100 pour les quotidiens dont le chiffre d'affaires est inférieur à 7 600 000 euros. Les sommes rapportées au bénéfice imposable en application du 7 ne sont pas prises en compte pour le calcul de la limite fixée à la phrase précédente.

Sont assimilées à des quotidiens les publications à diffusion départementale ou régionale consacrées principalement à l'information politique et générale, paraissant au moins une fois par semaine et dont le prix de vente n'excède pas de 75 p. 100 celui de la majorité des quotidiens. Un arrêté du ministre de l'économie et des finances fixe les conditions de cette assimilation.

3. Les sommes prélevées ou déduites des résultats imposables en vertu du 1 ne peuvent être utilisées qu'au financement d'une fraction du prix de revient des immobilisations qui y sont définies.

Cette fraction est égale à 40 p. 100 pour la généralité des publications et à 90 p. 100 pour les quotidiens et les publications assimilées définies au deuxième alinéa du 2.

4. Les publications pornographiques, perverses ou incitant à la violence figurant sur une liste établie, après avis de la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à la jeunesse, par un arrêté du ministre de l'intérieur, sont exclues du bénéfice des dispositions du présent article.

5. Les entreprises de presse ne bénéficient pas du régime prévu au 1 pour la partie des journaux ou des publications qu'elles impriment hors d'un Etat membre de la Communauté européenne.

6. Les immobilisations acquises au moyen des bénéfices ou des provisions mentionnés au présent article sont réputées amorties pour un montant égal à la fraction du prix d'achat ou de revient qui a été prélevée sur lesdits bénéfices ou provisions.

Les sommes déduites en application du 1 et affectées à l'acquisition d'éléments d'actifs non amortissables sont rapportées, par parts égales, au bénéfice imposable de l'exercice au cours duquel ces éléments sont acquis et des quatre exercices suivants.

7. Sans préjudice de l'application des dispositions du seizième alinéa du 5 du 1 de l'article 39, les provisions non utilisées conformément à leur objet avant la fin de la cinquième année suivant celle de leur constitution sont rapportées aux bénéfices soumis à l'impôt au titre de ladite année, majorées d'un montant égal au produit de ces provisions par le taux de l'intérêt de retard prévu au troisième alinéa de l'article 1727, appliqué dans les conditions mentionnées à l'article 1727 A ».

Source : code général des impôts

3. L'exonération de taxe professionnelle

Le coût résultant pour les collectivités locales de l' exonération de taxe professionnelle est pratiquement stable depuis 1999 et s'établit en moyenne annuelle à 180 millions d'euros . Conformément aux dispositions de l'article 1458 du code général des impôts, les éditeurs de feuilles périodiques et, sous certaines conditions, les agences de presse ainsi que (depuis le 1 er janvier 1995) les correspondants locaux de presse locale et départementale sont exonérés de taxe professionnelle. En revanche, ces entreprises sont imposables à la taxe d'habitation pour tous les locaux meublés qu'elles occupent, à l'exception des locaux ouverts au public et de ceux servant à la fabrication et au dépôt.

4. Les aides indirectes liées au transport postal

Concernant le régime d' aide postale , le transport et la distribution de la presse sont indispensables à la libre circulation de l'information afin de permettre à chacun d'accéder à la publication de son choix. Ce sont des composantes du service postal universel.

A ce titre, une contribution de 290 millions d'euros est inscrite au budget de la Poste pour l'année 2004, soit un niveau identique à celui des années précédentes depuis 2000. La Poste estime toutefois que cette contribution ne couvre pas l'intégralité des coûts restant à sa charge .

Depuis 1991, et conformément à l'article 38 du cahier des charges de la Poste, l'Etat participe à la prise en charge du coût du service obligatoire du transport et de l'acheminement de la presse selon « une juste compensation financière », suivant les termes du cahier des charges. La participation de l'Etat, définie dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de progrès, a été régie jusqu'en 2001 par un accord de 1996, dit « accord Galmot », lequel a expiré en 2001.

Cet accord avait notamment pour objectif d'assurer un financement plus équilibré du transport postal de presse, alors qu'une mission des inspections générales avait évalué à 28 % le taux de couverture par la Poste de ses coûts en 1993.

Sur la base de sa nouvelle comptabilité analytique, la Poste a réévalué le coût réel de son activité de transport de la presse au cours des années 1996 à 2001 :

- l'aide de l'Etat a représenté 24 % à 25 % des charges de distribution de presse ;

- la couverture par les éditeurs ne s'élève en moyenne qu'à 35 % ;

- la contribution restant à la charge de la Poste s'élève à environ 40 %, soit 465 millions d'euros en 1998, 447 millions d'euros en 1999, 478millions d'euros en 2000 et 481 millions d'euros en 2001 .

Le futur cadre régissant les relations entre l'Etat, les sociétés de presse et la Poste devrait prendre appui sur les travaux en cours de la mission confiée à M. Henri Paul en décembre 2002 par le ministre de l'économie et des finances, la ministre déléguée à l'industrie, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire et le ministre de la culture et de la communication. La mission a pour objet d'établir un bilan contradictoire des « accords Galmot » et de proposer une méthode pour fixer de manière concertée, après avoir recueilli les propositions de chaque partie prenante, le futur cadre des relations entre la presse et la Poste.

Dans l'attente des conclusions des travaux de la commission, les tarifs réglementés de transport de la presse ont été augmentés de 3,70 % à compter du 1 er juillet 2003 , correspondant à l'évolution de l'indice INSEE 4009 E du prix des services au cours de la période allant de septembre 2001 à décembre 2002. La précédente actualisation datait d'août 2001.

III. DOSSIERS D'ACTUALITÉ

Votre rapporteur a souhaité apporter des précisions concernant l'actualité de plusieurs dossiers :

- les évolutions récentes concernant les secteurs interdits à la télévision ;

- les conséquences de la mise en place des nouvelles imprimeries du groupe Amaury sur l'impression de la presse ;

- le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence France-presse ;

- les implications de la mise en place de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

A. UNE OUVERTURE PROGRESSIVE CONCERNANT LES SECTEURS INTERDITS DE PUBLICITÉ

En application d'un décret du 27 mars 1992 11 ( * ) , la presse, la grande distribution, le livre et le cinéma sont interdits de faire de la publicité sur les chaînes de télévision.

La Commission a adressé le 5 mai 2002 à la France une lettre de mise en demeure pour lui enjoindre de supprimer le décret de 1992. La Commission considère que cette atteinte à la libre prestation de services est disproportionnée au regard des objectifs d'intérêt général poursuivis. Le gouvernement français a répondu en septembre 2002 que cette limitation lui semblait au contraire proportionnée à de tels objectifs, la préservation de la diversité culturelle et du pluralisme des médias, face aux risques de concentration en cas d'ouverture brutale à la concurrence qu'impliquerait une condamnation de la France par la Cour de justice des communautés européennes.

Le gouvernement français s'est engagé dans des négociations avec la Commission européenne d'une part, les représentants des secteurs d'activité concernés d'autre part, tendant à une ouverture progressive et négociée dans les secteurs de la grande distribution, de la presse et de l'édition . Ainsi que l'a précisé le ministre de la culture et de la communication en réponse à une question écrite de notre collègue député Thierry Mariani, l'objectif poursuivi par le gouvernement est, « sans remettre en cause les équilibres actuels », « de faire évoluer la réglementation du secteur dans un souci d'accompagner les mutations du secteur des médias » 12 ( * ) .

Dans un courrier adressé le 3 octobre 2003 au Premier ministre, cinq groupes de presse 13 ( * ) ont demandé une modification du projet de décret en estimant qu'il allait « précipiter la disparition des éditeurs indépendants au profit des groupes multimédia les plus puissants financièrement ». Ces craintes rejoignaient celles du syndicat de la presse quotidienne régionale (SPQR), dont les dépenses publicitaires des entreprises de la distribution représentent près de 30 % des recettes publicitaires et plus de 10 % de son chiffre d'affaires.

Un décret du 7 octobre 2003 14 ( * ) a toutefois procédé aux modifications du décret de 1992 initialement envisagées.

La publicité télévisée a été autorisée pour les enseignes de la grande distribution , ainsi que sur les produits, à l'exception des opérations commerciales de promotion se déroulant entièrement ou principalement sur le territoire national, « sauf dans les territoires d'outre-mer et les territoires de la Polynésie française, des îles Wallis et Futuna, dans la collectivité départementale de Mayotte et la Nouvelle-Calédonie » 15 ( * ) . Cette ouverture doit s'opérer progressivement à partir du 1 er janvier 2004 sur les chaînes locales du câble et du satellite (soit 15 millions de personnes) , vers la fin 2004 lors de son lancement pour la télévision numérique terrestre (qui pourrait alors concerner 24 millions de téléspectateurs potentiels) et le 1 er janvier 2007 pour les chaînes nationales hertziennes analogiques .

Selon le gouvernement, cette ouverture limitée et progressive vise à la sauvegarde du pluralisme, en évitant un impact non maîtrisé sur les ressources des médias qui disposent d'un moindre potentiel de collecte publicitaire que la télévision, tels la presse régionale et locale et les radios locales et généralistes. Le calendrier retenu prend également en compte le développement de nouveaux modes de diffusion de la télévision.

Après accord avec les professionnels, une ouverture complète est prévue le 1 er janvier 2004 dans le secteur de la presse .

Concernant l' édition littéraire , le syndicat national de l'édition a proposé que la publicité télévisée soit autorisée sur les seules chaînes thématiques du câble et du satellite à compter du 1 er janvier 2004 , compte tenu des tarifs actuels des espaces publicitaires qui les rendraient accessibles à la plupart des acteurs concernés.

La levée éventuelle de l'interdiction pour le cinéma n'est pas à l'ordre du jour.

B. LES NOUVELLES IMPRIMERIES DU GROUPE AMAURY : DES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DANS L'IMPRESSION DES QUOTIDIENS NATIONAUX

La mise en place des nouvelles imprimeries du groupe Amaury témoigne de stratégies des entreprises de presse pour contourner certaines rigidités liées à l'organisation actuelle de la distribution.

Alors que les titres de la presse quotidienne régionale et départementale disposent généralement de leurs propres moyens d'impression (imprimerie dite « intégrée ») à proximité de leur zone de diffusion, les quotidiens nationaux - dont 60 % des ventes sont franciliennes - effectuent une part importante de leur impression dans les imprimeries dites « de la presse parisienne ».

Cinq titres sont imprimés entièrement en région parisienne avant d'être envoyés en province par route, par avion ou par rail : La Croix , Le Figaro , L'Humanité , Le Monde et Le Parisien .

Jusqu'en juin 2003, date d'arrivée à expiration des contrats d'impression liant les éditeurs aux imprimeries décentralisées, les autres titres ( Aujourd'hui en France , Les Echos , L'Equipe , France Soir , L'International Herald Tribune , Libération , Paris Turf , La Tribune ) étaient regroupés au sein d'une coopérative, FAXIMPRESSE, qui assurait une partie de leur impression à travers cinq imprimeries implantées en province, à Lyon, Nantes, Nancy, Toulouse et Vitrolles. L'impression grâce au procédé de la transmission par fac-similé bénéficie d'une aide spécifique à hauteur de 610.000 euros 16 ( * ) .

Des accords sont intervenus en juin 2002 et en avril 2003 entre les éditeurs de la presse quotidienne nationale (y compris le groupe Amaury) et la fédération CGT des travailleurs des industries du livre, du papier et de la communication (FILPAC-CGT) afin de « rechercher des solutions permettant une impression et une distribution améliorées renforçant le pluralisme de l'information sur l'ensemble du territoire », ce qui « implique la définition des droits et des devoirs des parties ainsi que les conditions d'accès au système de fabrication et de distribution décentralisée au sein d'une charte ». Le départ du groupe Amaury de FAXIMPRESSE, après celui de l' International Herald Tribune en 2002, hypothèque toutefois l'avenir de la coopérative.

Annoncée en octobre 2001, la construction par le groupe Amaury de cinq imprimeries en province doit lui permettre de maîtriser sa propre chaîne de fabrication , après être parvenu à distribuer Le Parisien par ses propres moyens. Plusieurs objectifs sont poursuivis : la diminution des aléas liés à la distribution (dus en particulier au resserrement des délais de bouclage des quotidiens) et l'amélioration de la qualité d'impression.

L'ouverture des cinq imprimeries (à Mitry-Mory en Seine-et-Marne, à Saint-Vulbas près de Lyon, à Héric près de Nantes, Escalquens près de Toulouse et Istres dans la région marseillaise) est échelonnée jusqu'à la fin de l'année 2003. L'investissement s'élève à 112 millions d'euros.

L'implantation des nouveaux sites du groupe Amaury à proximité de ceux de FAXIMPRESSE (sauf pour celui de Nancy) permet d'envisager des reclassements au sein des imprimeries du groupe Amaury, lesquels pourraient concerner la moitié des 300 ouvriers des imprimeries de FAXIMPRESSE. Les discussions se poursuivent sur cette question.

Le groupe Amaury considère que ses nouvelles imprimeries participent d'une modernisation des techniques d'impression, bénéfique pour l'ensemble des entreprises de presse, même si les éditeurs des autres quotidiens nationaux n'ont actuellement pas donné suite à la proposition d'Amaury d'utiliser ses nouvelles imprimeries

C. LE NOUVEAU CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS DE L'AFP : LA PERSPECTIVE D'UN RETOUR À L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE L'AGENCE ?

La conclusion du nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence France-Presse (AFP) intervient dans un contexte économique toujours difficile pour l'entreprise.

Le résultat net de l'exercice 2002 pour l'AFP est négatif de 19,6 millions d'euros , en retrait de 14,9 millions d'euros par rapport à l'exercice 2001, du fait d'une triple dégradation :

- baisse de la marge d'exploitation (dégradation de 5,9 millions d'euros) : les charges de personnel ont augmenté de 5 millions d'euros (soit + 3,2 %), dans un contexte de légère augmentation des effectifs (effectif total de 2.342 salariés au 31 décembre 2002, en hausse de + 0,7 % sur un an), alors que les produits d'exploitation (250,7 millions d'euros) ont diminué de 1,5 million d'euros (soit - 0,6 %) ;

- baisse du résultat financier (dégradation de 5,4 millions d'euros, en raison d'une augmentation des provisions sur les filiales et d'une dégradation du résultat de change) ;

- baisse du résultat exceptionnel (dégradation de 5,7 millions d'euros), lequel reste toutefois positif (+ 2,1 millions d'euros) grâce au produit de cessions.

La capacité d'autofinancement a diminué de 8 millions d'euros. Les investissements corporels ont diminué de 7 millions d'euros et les investissements financiers de 1 million d'euros. Le coût de l'aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT) est évalué à 9,73 millions d'euros en 2002, soit une progression de 2,94 % par rapport à 2001.

Approuvé le 10 octobre 2003 par le conseil d'administration de l'Agence France-Presse, après un report de la décision initialement prévue au conseil d'administration du 17 septembre 2003, le contrat d'objectifs et de moyens entre l'AFP et l'Etat pour la période 2003-2007 traduit une volonté de résoudre la crise financière que traverse l'Agence, alors que déficit cumulé depuis 2000 s'élève à 52 millions d'euros.

Un retour à l'équilibre financier est prévu d'ici quatre ans , sous l'effet notamment d'une diminution de la masse salariale (d'environ 3 % en moyenne par an) et d'une augmentation des recettes commerciales (2,6 % par an sur la marché national, déjà saturé, et 6 % par an sur la marché international). Certains administrateurs se sont toutefois interrogés sur la fiabilité de ces hypothèses.

Votre rapporteur spécial souligne en outre le caractère aléatoire de prévisions financières à si long terme. Par comparaison, les analystes financiers considèrent que des prévisions peuvent difficilement être établies au-delà d'un délai de trois à cinq ans.

Inscrite dans le contrat d'objectifs et de moyens, une opération en crédit-bail du siège de l'établissement public porte sur 31 millions d'euros (dont 16 millions d'euros au titre de l'année 2004), mais ne porterait selon certains observateurs que sur environ la moitié de la valeur estimée de l'immeuble. Le crédit-bail serait remboursable sur dix ans.

L'Etat s'est par ailleurs engagé au versement du troisième tiers du prêt participatif accordé à l'Agence, en contrepartie de l'adoption du contrat d'objectifs et de moyens par le conseil d'administration.

Le contrat d'objectifs et de moyens a été approuvé malgré une forte opposition syndicale, plus marquée le 17 septembre que le 10 octobre. La CGT n'a pas appelé à la grève le 10 octobre, en relevant des avancées selon elles par rapport aux propositions initiales.

D. LES INCIDENCES DE LA MISE EN PLACE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)

La mise en place de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) semble avoir constitué, pour la Direction du Développement des Médias, une priorité moins fortement ressentie que dans d'autres ministères ou directions disposant d'une structure administrative plus développée.

La composition de l'actuel agrégat « politique de la communication » 17 ( * ) pourrait, en ce qui concerne la presse, présager de la future démarche d'indicateurs et de résultats prévue par la LOLF.

Les objectifs des aides de la presse ne font toutefois que reprendre la liste des différents dispositifs existants.

Les données quantitatives des indicateurs de résultats des différentes aides pourraient également être rapprochées de l'évolution des aides. Ces indicateurs sont les suivants :

- pour les remboursements à la SNCF, le tonnage transporté,

- pour les autres dispositifs d'aide, le nombre de bénéficiaires, le montant moyen des subventions et, pour les aides à la diffusion et au portage, le nombre d'exemplaires diffusés,

- pour les abonnements des administrations à l'AFP, la part qu'ils représentent dans le chiffre d'affaires de l'agence.

L'évolution des relations contractuelles entre l'Etat, la SNCF, la Poste et l'AFP ainsi que les entreprises de presse pourrait être l'occasion d'affiner ces indicateurs. A titre d'illustration, l'augmentation des abonnements à l'AFP est intervenue dans un contexte d'engagement de l'AFP de retour à l'équilibre financier, en application d'un contrat d'objectifs et de moyens.

Des discussions restent à conduire concernant la nomenclature budgétaire, ce qui n'est pas sans inquiéter votre rapporteur dans la mesure où cette étape de la mise en oeuvre de la LOLF doit être achevée d'ici la fin de l'année 2003.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, l'hypothèse la plus vraisemblable consisterait à définir une mission unique pour tous les services généraux du Premier ministre formées de quatre programmes dont l'un intitulé « audiovisuel et communication » : le périmètre de ce programme correspondrait à l'actuel agrégat 22 du budget des services généraux du Premier ministre « Politique de communication ».

D'autres chantiers sont en cours :

- la définition des objectifs et des indicateurs associés à chaque programme, dont l'achèvement est prévu avant la fin du 1 er trimestre 2004 ;

- des expérimentations et des mesures préparatoires, dont certaine sont engagées (globalisation progressive des dépenses de personnel, évolution des modalités de contrôle financier, mise en place d'un département comptable ministériel) ;

- la conception des outils et des méthodes, notamment les mandats de gestion et des budgets opérationnels : ce dernier chantier apparaît d'autant plus urgent à votre rapporteur qu'il s'agit des outils de gestion de la nouvelle nomenclature.

LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

A l'initiative du rapporteur spécial de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture un article 74 ter nouveau au projet de loi de finances pour 2004 rattaché au budget de la presse, relatif aux modalités de transmission du rapport d'activité du comité d'orientation du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse.

L'article 62 modifié de la loi de finances pour 1998 18 ( * ) a créé « un fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale et à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale, et de soutien à l'expression radiophonique locale » et prévu la constitution d'un « comité d'orientation » pour la section du fonds relative aux aides à la presse :

« Les décisions d'attribution d'une subvention ou d'une avance à un projet de modernisation sont prises par le ministre chargé de la communication après avis d'un comité d'orientation ».

Le comité d'orientation publie un rapport d'activité qui n'est actuellement pas adressé au Parlement et n'est disponible qu'en fin d'année, après l'examen par le Parlement des aides inscrites au budget de la presse.

A l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial des crédits de la communication de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté le présent article avec l'avis favorable du gouvernement. L'article 62 de la loi de finances pour 1998 précitée est ainsi modifié :

« Chaque année avant la fin du mois de juin, le comité d'orientation du fonds transmet au Parlement et au ministre chargé de la communication son rapport d'activité au titre de l'exercice précédent ».

Dans la mesure où votre rapporteur spécial a souligné le niveau important des reports du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse, lesquels représentent près de trois années de dotation du fonds malgré sa création récente en 1998, il apparaît en effet souhaitable que le Parlement dispose d'informations sur les aides à la presse en amont de la discussion budgétaire. Ces modalités sont désormais définies par voie législative.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 29 octobre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Claude Belot, rapporteur spécial, sur les crédits de la presse pour 2004.

Abordant le budget de la presse, M. Claude Belot, rapporteur spécial , a tout d'abord rappelé la situation dégradée de la presse, et en particulier de la presse quotidienne. Il a relevé que ces évolutions posaient la question de l'attractivité et du contenu de l'information.

S'agissant du fonds d'aide à la distribution et à la modernisation de la presse, créé en 1998, et qui s'était avéré être un des principaux instruments d'aide à la presse en France, il a mis en exergue l'accumulation de reports à hauteur de près de trois années de dotations du fonds.

Concernant l'Agence France Presse (AFP), il a souligné qu'elle constituait la plus importante agence de presse du monde dont le statut restait à définir. Il a précisé que l'augmentation des abonnements des administrations à l'AFP, à hauteur de trois millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, constituait la contrepartie de l'engagement de l'AFP d'atteindre l'équilibre financier d'ici quatre ans, dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de moyens.

M. Claude Belot, rapporteur spécial , a interprété le dispositif des aides à la presse comme ne permettant pas que celle-ci soit payée à son prix réel, mais qu'il n'y avait pas de consensus pour une « remise à plat » du dispositif. S'agissant des évolutions récentes, il a noté que la levée partielle de l'interdiction de publicité télévisée aux secteurs interdits devrait apporter un surcroît de ressources pour les chaînes, et spécialement pour les télévisions locales dont la mise en place se poursuivait. Il s'est enfin félicité des démarches de certains groupes de presse pour moderniser l'organisation des systèmes d'impression et de distribution.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Aymeri de Montesquiou a relevé que des sujets comme les reports de crédits au sein du fonds de modernisation de la presse pourraient donner lieu à des questions adressées au gouvernement, dans la mesure où l'importance des crédits non consommés n'était, selon lui, pas acceptable.

M. Adrien Gouteyron a souhaité que soient étudiées les conséquences prévisibles pour la presse de l'ouverture de certains secteurs à la publicité télévisée.

M. Claude Belot, rapporteur spécial , a évoqué une récente réunion de travail avec le syndicat de la presse quotidienne régionale (PQR), principale concernée. Il a noté qu'un an auparavant ses représentants se disaient déterminés à « empêcher » une évolution de la réglementation. Il a estimé que des évolutions étaient également perceptibles concernant la participation de la PQR aux télévisions locales. En particulier, l'idée d'une syndication « faisait son chemin », c'est-à-dire la mise en commun des ressources publicitaires locales à l'échelle nationale.

Il a mis en valeur, que la création de télévisions de proximité reflétant les attentes locales de la population avait fait l'objet de démarches déjà anciennes dans d'autres pays, comme au Québec où les télévisions de proximité étaient apparues il y a plus de vingt ans et atteignaient des taux d'écoute très importants de l'ordre de 80 %. Il a plus particulièrement souligné l'implication de certains départements français dans l'aide financière à la mise en place des télévisions de proximité. Il a estimé qu'il convenait de répondre à cette interrogation, tout en respectant le principe de la liberté de la presse audiovisuelle, d'autant plus que le président de France Télévisions lui avait confirmé qu'il prenait en compte cette évolution.

M. Jean Arthuis, président , après avoir relevé le coût des aides à la presse pour le budget de l'Etat, a déploré que la publi-information puisse être utilisée pour la couverture de certains événements.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, M. Jacques Oudin et M. Adrien Gouteyron ont évoqué, à cette occasion, les difficultés parfois rencontrées pour assurer la couverture médiatique d'événements locaux.

M. Denis Badré a souhaité évoquer le niveau des reports accumulés par le fonds de modernisation, lesquels s'élevaient à près de 80 millions d'euros cette année, en augmentation de plus de 15 millions d'euros par rapport à l'année précédente. Dans un contexte budgétaire resserré, il a jugé que cette situation posait la question d'un niveau trop élevé de crédits inscrits en loi de finances initiale ou d'une inadaptation des procédures.

M. Claude Belot, rapporteur spécial , a répondu avoir posé la question aux bénéficiaires : ceux-ci faisaient état de difficultés pour justifier le report d'opérations d'investissements, tout en souhaitant obtenir l'engagement de l'Etat de subventionner de telles opérations.

M. Jean Arthuis, président , a regretté que la régulation de ces crédits dépende des délais de mise en oeuvre des opérations subventionnées.

M. Claude Belot, rapporteur spécial , a rappelé que les ressources du fonds de modernisation relevaient d'un compte d'affectation spéciale.

Evoquant les contrôles qu'il avait effectués concernant les comptes spéciaux du Trésor, M. Paul Loridant a proposé d'effectuer un contrôle sur cette question en collaboration avec M. Claude Belot, qui a fait part de son accord de principe.

M. Adrien Gouteyron a, par ailleurs, suggéré la constitution d'un groupe de travail sur la presse.

En accord avec le rapporteur spécial, M. Jean Arthuis, président , a suggéré que les crédits du fonds de modernisation puissent, dans le cadre de la procédure prévue par l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), faire l'objet d'une enquête de la Cour des comptes, estimant opportun que, si cette demande aboutissait, elle puisse se traduire par la présentation des résultats de l'étude demandée au cours de l'automne 2004.

De façon plus générale, s'agissant des prérogatives de contrôle des rapporteurs spéciaux telles que prévues par l'article 57 de la LOLF, il a rappelé que celles-ci pouvaient utilement s'appuyer sur des expertises extérieures, pour lesquelles la commission disposait de crédits spécifiques.

A l'issue de cette présentation, la commission a décidé de réserver sa position jusqu'à l'examen des crédits des services généraux du Premier ministre.

Suite à leur adoption, la commission, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la presse pour 2004.

Elle a confirmé cette position lors de sa réunion du jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale et elle a adopté l'article 74 ter rattaché.

* 1 Source : Association mondiale des journaux.

* 2 Les modalités de cette aide sont précisées au paragraphe II A 4.

* 3 Loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995.

* 4 Cf. infra (« dossiers d'actualité »), § III A.

* 5 Utilisation de la langue française, impression sur papier journal.

* 6 Définis comme paraissant au moins cinq fois par semaine.

* 7 Cf. paragraphe II A 4 ci-dessous.

* 8 Loi de finances pour 2003, rapport spécial, n° 68 (2002-2003), tome III, annexe 8, p. 24.

* 9 Cf. ci-dessous « Le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFP » (paragraphe III C, in dossiers d'actualité).

* 10 La présentation de l'ensemble des aides à la diffusion de la presse quotidienne nationale, qu'elles proviennent ou non du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse, figure ci-dessus (§ II A 4).

* 11 Décret n° 92-280 du 27 mars 1992 pris pour l'application des articles 27 et 33 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et fixant les principes généraux définissant les obligations des éditeurs de services en matière de publicité, de parrainage et de télé-achat.

* 12 Journal officiel, questions parlementaires (Assemblée nationale), 13 octobre 2003, p. 7828.

* 13 Le Monde La Vie, Prisma Presse, Libération, Le Nouvel Observateur et Ayache.

* 14 Décret n° 2003-960 du 7 octobre 2003 modifiant le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 pris pour l'application des articles 27 et 33 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et fixant les principes généraux définissant les obligations des éditeurs de services en matière de publicité, de parrainage et de télé-achat.

* 15 « Au sens du présent décret, on entend par opération commerciale de promotion toute offre de produits ou de prestations de services faite aux consommateurs ou toute organisation d'événement qui présente un caractère occasionnel ou saisonnier, résultant notamment de la durée de l'offre, des prix et des conditions de vente annoncés, de l'importance du stock mis en vente, de la nature, de l'origine ou des qualités particulières des produits ou services ou des produits ou prestations accessoires offerts » (extrait de l'article 1 du décret).

* 16 Cf. supra, paragraphe II A 2 d.

* 17 Agrégat 22, budget des services généraux du Premier ministre.

* 18 Loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997.

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