D. FORTE PROGRESSION DES DÉPENSES LIÉES AUX POLITIQUES INTERNES
1. Des politiques très diversifiées mais sans grande cohérence
Initialement orientée vers l'objectif de réalisation et d'amélioration du fonctionnement du marché intérieur, la rubrique du budget communautaire consacrée aux politiques internes a vu son champ d'intervention s'étendre au rythme de l'accroissement de l'Union. Ces politiques ne sont pas destinées à se substituer aux dispositifs nationaux et les crédits y afférents requièrent l'adoption préalable d'un acte juridique européen (règlement, directive ou décision) ; elles ont pour vocation d'assurer, selon une logique de subsidiarité , la mise en réseau des actions nationales en leur conférant une dimension communautaire.
Cette rubrique présente ainsi la particularité de financer une grande diversité d'actions, donnant parfois l'impression d'un « mille-feuilles » communautaire, dont les moyens demeurent limités par rapport aux interventions publiques nationales. Alors que l'essentiel de la rubrique (65 % dans le projet de budget pour 2004, après 71 % en 2003) est consacré aux deux politiques prioritaires que constituent la recherche (4.815 millions d'euros de crédits d'engagement) et les réseaux transeuropéens (transports, communication et énergie pour 773 millions d'euros de crédits d'engagement), 35 % des crédits assurent le financement de mesures distinctes dans une vingtaine de domaines différents (éducation et formation, marché de l'emploi, marché intérieur, environnement, industrie, énergie, justice etc.), au sein desquels l'Europe de la connaissance constitue un axe transversal majeur. Plusieurs agences décentralisées dotées d'une personnalité juridique propre, telles que l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur, l'Agence européenne pour l'environnement ou l'Agence européenne de reconstruction, sont dotées d'un budget annuel (dont les lignes de financement viennent en complément des programmes pluriannuels) et participent à la mise en oeuvre des nombreux programmes.
L'« Agenda 2000 » a prévu une augmentation substantielle, de 11,3 % en euros constants (soit une hausse annuelle moyenne de 1,8 %), des plafonds de dépenses sur la période 2000-2006, notamment pour tenir compte du renforcement de certaines politiques internes (justice) induit par l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam. Le plafond de dépenses a été accru de 4,7 milliards d'euros cumulés sur la période 2004-2006, afin de tenir compte de l'élargissement.
Pour 2004, les politiques internes de l'UE 25 bénéficieraient de crédits de paiement pour un montant de 7.474 millions d'euros (soit une hausse de 20,5 % par rapport à 2003) tandis que les crédits d'engagement atteindraient 8.608 millions d'euros (soit une augmentation de 26,7 %) . Le Conseil, dans son projet de budget, a préservé une petite marge sous plafond de 113 millions d'euros, contre 82 millions d'euros dans l'APB de la Commission. L'extension des programmes existants aux nouveaux Etats membres représente un coût de 979 millions d'euros en crédits d'engagement, tandis que certaines actions spécifiques destinées à l'adaptation aux critères d'adhésion à l'espace Schengen, à la sûreté nucléaire ou au renforcement des capacités institutionnelles induisent un surcoût de 654 millions d'euros en crédits d'engagement.
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Politiques internes : budget 2003 et projet de budget 2004 pour l'UE 25 (en millions d'euros) |
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Exécution 2002 |
Budget 2003 |
Projet 2004 Conseil |
Projet Parlement 1ère lecture |
Ecart Parlement 2004/ budget 2003 UE 15 |
Part de chaque poste (Parlement) |
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|
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
CP |
CE |
|
Actions agricoles |
53 |
63 |
45 |
65 |
52 |
61 |
55 |
63 |
-3,1 % |
0,6 % |
|
Actions régionales |
15 |
15 |
15 |
15 |
15 |
15 |
15 |
15 |
0 % |
0,2 % |
|
Transport |
26 |
16 |
54 |
37 |
83 |
68 |
87 |
70 |
89,2 % |
1 % |
|
Pêche et mer |
60 |
40 |
70 |
64 |
80 |
84 |
80 |
84 |
31,2 % |
0,9 % |
|
Education et formation |
604 |
592 |
563 |
516 |
704 |
632 |
703 |
631 |
22,3 % |
8,1 % |
|
Culture et audiovisuel |
133 |
118 |
117 |
103 |
131 |
107 |
131 |
106 |
2,9 % |
1,5 % |
|
Information |
84 |
87 |
117 |
108 |
93 |
101 |
108 |
108 |
0 % |
1,2 % |
|
Social |
149 |
132 |
188 |
169 |
208 |
211 |
213 |
216 |
27,8 % |
2,5 % |
|
Energie |
33 |
29 |
48 |
41 |
64 |
42 |
66 |
42 |
2,4 % |
0,8 % |
|
Contrôle nucléaire |
19 |
17 |
19 |
19 |
23 |
21 |
23 |
21 |
10,5 % |
0,3 % |
|
Environnement |
212 |
152 |
237 |
207 |
265 |
244 |
270 |
249 |
20,3 % |
3,1 % |
|
Consommateurs |
21 |
19 |
22 |
20 |
20 |
22 |
22 |
23 |
15 % |
0,3 % |
|
Reconstruction |
1 |
1 |
1,0 |
1,0 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
-70 % |
0 % |
|
Marché intérieur |
177 |
141 |
200 |
177 |
212 |
222 |
220 |
229 |
29,4 % |
2,5 % |
|
Industrie |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 % |
0 % |
|
Emploi et innovation |
104 |
108 |
122 |
148 |
138 |
147 |
143 |
135 |
-8,8 % |
1,6 % |
|
Statistiques |
35 |
32 |
35 |
32 |
42 |
38 |
42 |
38 |
18,8 % |
0,5 % |
|
Réseaux |
641 |
656 |
725 |
673 |
773 |
805 |
778 |
856 |
27,2 % |
9 % |
|
Justice |
122 |
77 |
154 |
152 |
224 |
214 |
226 |
221 |
45,4 % |
2,6 % |
|
Lutte contre la fraude |
6 |
5 |
8 |
7 |
11 |
10 |
12 |
11 |
57,1 % |
0,1 % |
|
Recherche |
4.520 |
3.667 |
4.055 |
3.650 |
4.815 |
3.939 |
4.815 |
4.249 |
16,4 % |
55,5 % |
|
Fonds de solidarité |
599 |
599 |
N.D. |
N.D. |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
NEM sûreté nucléaire |
|
|
|
|
138 |
138 |
138 |
138 |
N.S. |
1,6 % |
|
NEM capacité adm. |
|
|
|
|
199 |
36 |
202 |
38 |
N.S. |
2,3 % |
|
NEM facilité Schengen |
|
|
|
|
317 |
317 |
317 |
317 |
N.S. |
3,7 % |
|
Total |
7.614 |
6.566 |
6.795 |
6.204 |
8.609 |
7.475 |
8.675 |
7.871 |
26,9 % |
|
|
Marge sous plafond |
|
|
0 |
|
113 |
|
47 |
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Source : "jaune" annexé au PLF 2004 ; document du Parlement européen |
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Dans son vote en première lecture, le Parlement a accru les crédits de paiement de 5,3 % (et les crédits d'engagement de 0,8 %) par rapport au projet du Conseil. Il a particulièrement mis l'accent sur les politiques de réseaux et de recherche, avec des augmentations de crédits de paiement de respectivement 6,3 % et 7,9 % par rapport à la proposition du Conseil.
2. Un niveau inégal d'exécution
L'exécution des crédits en 2002 a progressé puisqu'elle s'est élevée à 95 % pour les crédits d'engagement (93 % en 2001) et à 82 % pour les crédits de paiement (81 % en 2001, mais 84 % en 2000). La sous-exécution des crédits concerne essentiellement la recherche (à hauteur de 854 millions d'euros) et l'éducation-formation professionnelle (110 millions d'euros). Le niveau d'exécution constaté à mi-2003 était cependant préoccupant puisqu'il s'établissait pour les crédits d'engagement à 19 % contre 52 % un an auparavant, en raison de la lente montée en charge du 6 e programme-cadre de recherche et de développement (PCRD).
Parmi les principaux programmes financés par les politiques internes, il convient de mentionner le 6 e PCRD (doté de 17,5 milliards d'euros, avant élargissement, pour 2003-2006), qui a débuté cette année, les réseaux transeuropéens et le pilier de « l'Europe de la connaissance », qui comprend notamment les programmes Socrates (éducation), Jeunesse et Leonardo (formation professionnelle), dont l'enveloppe budgétaire globale est passée de 1.713 millions d'euros pour la période 1995-1999 à 3.520 millions d'euros pour la programmation 2000-2006, et devrait recevoir une majoration de 280 millions d'euros pour les dix nouveaux Etats-membres.
3. Le projet d'initiative européenne pour la croissance
La Commission a enfin présenté le 1 er octobre dernier des recommandations détaillées tendant à la mise en place d'une « initiative européenne pour la croissance », notamment soutenue par la France, l'Allemagne et l'Italie. Cette initiative, que M. Romano Prodi a présentée comme un « catalyseur indispensable à la croissance et à la compétitivité dans une Europe élargie », devrait être soumise au Conseil et au Parlement à la fin de l'année. Elle viserait à assurer un développement accéléré des réseaux transeuropéens, particulièrement ceux de transport qui font l'objet de 29 projets jugés prioritaires, et de la recherche dans certains domaines stratégiques.
La liste des projets de réseaux transeuropéens a été confirmée le 11 novembre par la Commission, et inclut 56 sections qui pourraient commencer dans les trois prochaines années 43 ( * ) . Le programme de démarrage rapide nécessiterait un investissement total de 56 milliards d'euros d'ici 2010 , dont 38 milliards pour les tronçons transfrontaliers de transports, 10 milliards pour les projets clés dans le secteur de l'énergie, et 14 milliards pour les réseaux de communication à haut débit et les projets de recherche-développement (tels que la pile à combustible, la nanoélectronique et les lasers de la prochaine génération) L'enveloppe ferait l'objet d'un cofinancement public (à hauteur de 60 %) et privé. La Banque européenne d'investissement devrait à cet égard lancer en décembre une facilité d'investissement spéciale en faveur des réseaux transeuropéens, qui s'ajoutera aux instruments que la BEI utilise déjà pour ce type de projets.
* 43 Pour identifier les projets soumis à un démarrage rapide, la Commission a fixé quatre critères : la maturité, la dimension transfrontalière, l'impact sur la croissance et l'innovation, et les effets positifs sur l'environnement.