Projet de loi de finances pour 2004 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances)

ARTICLE 35

Intégration au budget de l'Etat de la dotation de développement rural (DDR)

Commentaire : le présent article propose d'intégrer la dotation de développement rural (DDR) au budget de l'Etat.

I. LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL

A. UNE DOTATION DESTINÉE AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

La dotation de développement rural (DDR) est une dotation d'équipement aux collectivités locales, dont le bénéfice, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, est réservé aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Elle fonctionne selon des modalités proches de celles de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes. En particulier, comme dans le cas de la DGE, les attributions sont arrêtées par le préfet après consultation d'une commission départementale composée d'élus locaux.

Cette dotation constitue la « première fraction » du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), et est régie par le 1° du I de l'article 1648 B du code général des impôts. Le 2° du même article dispose que les ressources de la DDR ne peuvent être supérieures à 10 % des ressources totales du FNPTP au titre d'une année. Ce mode de financement est contestable, dans la mesure où la DDR n'a aucun rapport avec la péréquation de la taxe professionnelle.

En 2003, la « première dotation » de l'Etat au FNPTP, dite « dotation DDR », s'est élevée à 111,5 millions d'euros, et la « première fraction » des charges du FNPTP, destinée au financement de la DDR, s'est élevée à 116,1 millions d'euros.

B. UNE DOTATION SOUS-CONSOMMÉE

La DDR connaît des problèmes de consommation de ses crédits, comme l'indique le graphique ci-après.

La consommation des crédits de la dotation de développement rural

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'intérieur

Ainsi, sur les 155 millions d'euros de crédits disponibles en 2001, seulement 113, soit 73 %, ont été consommés. De même, en 2002, sur 169 millions d'euros de crédits disponibles, seulement 126, soit 74 %, ont été consommés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'INSERTION D'UN ARTICLE DANS LE CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le I du présent article propose de compléter le chapitre du code général des collectivités territoriales relatif aux dotations et autres recettes réparties par le comité des finances locales ^{194( * )} par un article L. 2334-40 instituant une « dotation de développement rural » répartie dans les conditions prévues à l'article 1648 B du code général des impôts.

B. UNE INDEXATION SUR LA PRÉVISION GOUVERNEMENTALE DE CROISSANCE DE L'INVESTISSEMENT PUBLIC

Le montant de cette dotation serait fixé à 116,104 millions d'euros pour 2004, soit, moyennant un arrondi, le même montant qu'en 2003 (116.103.722 euros).

A compter de 2005, chaque année, la loi de finances déterminerait le montant de la DDR par application du taux de croissance de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, c'est-à-dire de leur investissement , prévu pour l'année à venir, tel qu'il est estimé dans la projection économique associée présentée en annexe au projet de loi de finances.

Cette indexation est la même que celle de la DGE.

Elle a pour objet d'adapter le montant de la dotation aux besoins. En effet, la FBCF des administrations publiques locales représente 70 % de celle de l'ensemble des administrations publiques, et évolue de la même manière.

Sur longue période, ce mode d'indexation revient à une croissance égale à celle du PIB, soit environ 2 %, comme l'indique le graphique ci-après.

Croissance du PIB et croissance de l'investissement des administrations publiques

(en %)

Sources : Insee, rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances

L'investissement public, comme l'investissement d'une manière générale, présente cependant la caractéristique de connaître des variations beaucoup plus importantes que celles du PIB.

En effet, bien que le présent projet de loi de finances ne s'inscrive pas dans cette tendance, l'investissement sert fréquemment de variable d'ajustement en période de ralentissement conjoncturel, et de diminution des recettes publiques. Il accentue donc les fluctuations conjoncturelles.

Le mode d'indexation proposé présenterait donc l'inconvénient d'encourager la tendance naturelle de l'investissement public à jouer un rôle procyclique.

Compte tenu du faible montant des sommes en jeu dans le cas de la DDR, le phénomène serait cependant peu important.

On peut cependant s'interroger sur la pertinence économique du mode d'indexation de la DGE.

C. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION

Par coordination, le II du présent article propose de remplacer les dispositions de l'article 1648 B du code général des impôts qui prévoient que la DDR est une fraction du FNPTP.

Le présent article ne prévoit pas de supprimer la « première dotation » de l'Etat au FNPTP, dite « dotation DDR ». En effet, cette suppression serait effectuée par le VI de l'article 34 du présent projet de loi de finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances se félicite de l'intégration de la DDR au budget de l'État. Cette disposition parachève l'intégration du FNPTP au budget de l'Etat, réalisée pour l'essentiel par l'article 34 du présent projet de loi de finances.

A. DÉPLACER LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL VERS LE CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Votre commission des finances estime néanmoins que les dispositions fixant le régime de la DDR auraient davantage leur place dans le code général des collectivités territoriales que dans le code général des impôts. Il serait en effet absurde que l'existence d'une dotation figure dans un code, et son mode de répartition dans un autre.

Elle vous propose donc un amendement tendant à déplacer les dispositions de l'article 1648 B du code général des impôts vers le nouvel article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales.

B. FUSIONNER LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL AVEC LA DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT DES COMMUNES ?

A moyen terme, il pourrait être utile de fusionner la DDR et la dotation globale d'équipement (DGE) des communes.

En effet, ces deux dotations présentent de fortes similitudes :

- elles sont financées par le budget du ministère de l'intérieur ;

- elles sont attribuées par les préfets dans les conditions définies par une commission départementale composée d'élus locaux et présidée par celui-ci.

Ainsi, dans le rapport général relatif au projet de loi de finances pour 2003, votre rapporteur général écrivait :

« La réforme de la DGF en 2003 devra être l'occasion d'une refonte (...) profonde de l'architecture des dotations de l'Etat, dans le sens d'une plus grande simplicité et d'une meilleure lisibilité.

« Dans cette perspective, la fusion des dotations ayant un objet proche doit être envisagée : la dotation globale d'équipement des communes et la dotation de développement rural (...) par exemple ».

Il serait souhaitable de fusionner ces deux dotations à l'occasion de la réforme des dotations prévue en 2004.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.