EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 5 novembre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission des finances a procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2004, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
Procédant à l'aide d'un vidéo-projection, M. Philippe Marini a indiqué que le projet de loi de finances pour 2004 reposait sur l'hypothèse d'une croissance du PIB de 1,7 % en 2004, qui était conforme aux prévisions du consensus des conjoncturistes. Il a précisé que la faible croissance prévue pour 2003, à peine supérieure à 0 %, concernait l'ensemble de l'Union européenne, d'autres pays, tels l'Allemagne et l'Italie, ayant, comme la France, une croissance nulle ou quasiment nulle.
Il a expliqué qu'en conséquence de cette faible croissance, les recettes de l'Etat avaient diminué de 2,8 % en 2002 et devaient baisser de 2,3 % en 2003, la prévision de recettes pour 2003 étant de 218,2 milliards d'euros. Il a ajouté que les moins-values de recettes de l'Etat seraient en 2003, d'au moins 10 milliards d'euros, dont les trois quarts correspondant à des moins-values fiscales. Il a rappelé qu'à l'occasion du débat d'orientation budgétaire du printemps, le gouvernement avait estimé ces moins-values à environ 5 milliards d'euros.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que l'évolution spontanée des recettes fiscales en 2004 serait, selon le gouvernement, de 2 %, du fait d'une croissance du PIB nominal de 3,4 % et d'une élasticité des recettes fiscales au PIB nominal de 0,6. Il a déclaré que les baisses d'impôts nettes prévues par le présent projet de loi de finances représentaient près de 3 milliards d'euros, correspondant essentiellement à la baisse de l'impôt sur le revenu et aux allègements de charges sociales. Il a précisé que le périmètre des recettes de l'Etat connaîtrait d'importantes modifications, du fait de la budgétisation du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), de l'affectation aux départements d'une partie des recettes de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), de l'intégration, au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de divers concours de l'Etat aux collectivités territoriales, de la suppression de deux comptes d'affectation spéciale et de celle de taxes parafiscales. Il a ajouté que, globalement, les prélèvements obligatoires seraient de 43,6 % du PIB en 2004, contre 43,8 % en 2003.
Il a indiqué que les dépenses de l'Etat devraient connaître une croissance nulle en volume, passant ainsi de 54,3 % du PIB en 2003 à 53,9 % du PIB en 2004. Il a ajouté que cette norme de progression devait être maintenue à l'horizon de l'année 2007. Il a estimé que l'exercice 2004 serait « favorisé » par les efforts de régulation budgétaire réalisés en 2003, année au cours de laquelle 1 % des crédits ouverts, soit 2,7 milliards d'euros, avaient été annulés. Il a précisé que les reports de crédits de l'année 2002 vers l'année 2003 avaient été inférieurs à ceux effectués les trois années précédentes. Il a considéré que les marges de manoeuvre, de 5 milliards d'euros du fait de l'inflation et de dépenses non reconduites, seraient majoritairement, soit à hauteur de 3 milliards d'euros, consacrées à des dépenses inéluctables. Il a indiqué que 13 départements ministériels connaissaient une hausse de leurs crédits supérieure à 1,5 %, soit le taux d'inflation prévu pour 2004, dont ceux de l'intérieur, de la culture et de la justice, alors que 13 enregistraient une baisse, en volume, de leurs crédits, dont ceux du logement et de la ville. Il a affirmé qu'à périmètre constant, les crédits de paiement consacrés à l'investissement augmentaient de 4,1 %, ce qui provenait notamment d'une croissance de 8,2 % de ceux du ministère de la défense. Il a indiqué que deux budgets, celui des services généraux du Premier ministre et celui des affaires étrangères, satisfaisaient à l'objectif de ne remplacer qu'un départ à la retraite sur deux. Evoquant les perspectives en matière de modernisation des dépenses publiques, il a cité l'externalisation des missions non régaliennes de l'Etat, le renouveau des partenariats public-privé (PPP) et la généralisation de « bonnes pratiques », comme les contrats de performance. Il a évalué le coût budgétaire direct, en 2002, de la réduction du temps de travail à 11,3 milliards d'euros, dont 7,9 milliards d'euros correspondant aux réductions de charges sociales et 3,4 milliards d'euros correspondant aux recrutements publics rendus nécessaires.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que le déficit public serait en 2004 de 55,5 milliards d'euros, soit un montant quasiment identique au déficit prévu pour 2003, de 54,5 milliards d'euros. Il a ajouté qu'il en découlait un recours accru à l'emprunt, les ressources d'emprunt de l'Etat évaluées en loi de finances initiale s'élevant à 126,5 milliards d'euros. Il a déploré que 20 % des emprunts nouveaux doivent servir à financer des dépenses de fonctionnement. Il a déclaré que le stock de la dette négociable augmenterait, pour atteindre 841,1 milliards d'euros en 2004. Il a considéré que la précédente législature avait pratiqué une « fuite en avant », laissant le déficit structurel augmenter, alors que la croissance du PIB était élevée, ce qui expliquait les difficultés rencontrées actuellement par le gouvernement en matière de solde public. Il a indiqué que le programme de stabilité 2005-2007 prévoyait le retour à un déficit public inférieur à 3 % du PIB en 2005, mais un niveau de dette encore supérieur à 60 % du PIB en 2007. Il a estimé que, depuis 1990, la politique budgétaire avait été économiquement plus rationnelle au Royaume-Uni qu'en France et qu'en Allemagne, le Royaume-Uni ayant connu un excédent budgétaire en période de croissance forte. Il a déploré que la France, qui figurait en 1996 parmi les trois Etats de l'Union européenne dont la dette était la plus faible, soit aujourd'hui « classée » au dixième rang. Evoquant la spirale dette-déficit, il a considéré que si toute augmentation du déficit public se répercutait immédiatement sur la dette, l'impact d'une réduction du déficit public sur cette dernière était, elle, longue à se faire sentir.
Il a indiqué que les règles budgétaires s'appliquant en France étaient, essentiellement, la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et le pacte de stabilité et de croissance. Sur le premier point, il a expliqué que la LOLF permettait au Parlement de jouer un « rôle actif » en matière de définition des missions, programmes et indicateurs, et rendait possible, dans le cas des dépenses, un « véritable rendez-vous budgétaire de printemps », le gouvernement devant présenter, dès le débat d'orientation budgétaire, l'architecture des missions et des programmes pour l'année à venir.
S'inspirant notamment des règles budgétaires britanniques, il a considéré que la future réforme du pacte de stabilité et de croissance devrait répondre à six exigences : prise en compte du seul solde structurel ; application de la « règle d'or » de manière cumulée sur ce cycle, selon laquelle le déficit ne devait pas servir à financer des dépenses de fonctionnement ; « symétrie » de la règle de déficit public maximal, afin d'inciter les Etats à dégager des excédents en période de croissance forte ; prise en compte de l'inflation, qui influait sur les taux d'intérêt au même titre que le déficit public ; prise en compte de la dette publique ; expertise économique pluraliste et transparente. Il a indiqué que, si la France et l'Allemagne avaient en 2003 un déficit public supérieur à 3 % du PIB, ces pays avaient une inflation relativement faible, contrairement à l'Irlande et aux pays d'Europe du Sud. Il a ajouté que trois pays avaient une dette publique supérieure à 100 % du PIB (la Belgique, la Grèce et l'Italie), trois autres pays ayant une dette publique inférieure à 40 % du PIB (le Royaume-Uni, le Luxembourg et l'Irlande). Il a estimé que, si l'on prenait en compte l'ensemble de ces critères, peu d'Etats se trouvaient dans une situation favorable, et que globalement la France n'était pas particulièrement « mal placée ».
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a poursuivi l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2004.
Un large débat s'est alors ouvert.
Après que M. Jean Arthuis, président , eut félicité le rapporteur général pour la qualité et la clarté de sa présentation, M. Marc Massion et M. Gérard Miquel ont estimé que le coût de la réduction du temps de travail pour les finances publiques, une fois pris en compte les effets bénéfiques de l'augmentation du nombre d'emplois, était moindre que l'avait affirmé le rapporteur général. M. Yves Fréville s'est interrogé sur la notion d'effort structurel, utilisée par le gouvernement. M. Michel Moreigne s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles le maintien de la TVA à taux réduit sur le logement et les services à domicile n'était pas comptabilisé parmi les baisses d'impôt. M. Marc Massion a considéré que la réduction des crédits des budgets de la ville et du logement était en contradiction avec la politique affichée par le gouvernement. M. Denis Badré a déclaré que la réduction des crédits des fonds structurels européens, de 6 milliards d'euros, permettrait à la France de réduire son prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne de près d'un milliard d'euros en 2004. M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur les règles communautaires d'encadrement du taux de TVA.
En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que la prise en compte de l'ensemble des effets indirects de la réduction du temps de travail, comme son effet négatif sur l'efficacité de certains services publics, ne modifierait pas sensiblement le coût qu'il avait indiqué. Il a expliqué que l'effort structurel correspondait à l'évolution du solde public provenant des décisions des administrations publiques, alors que le solde public structurel correspondait au solde public corrigé de la seule conjoncture, que son évolution découle, ou non, d'une décision politique. Il a déclaré que le fait que le maintien de la TVA à taux réduit sur le logement et les services à domicile ne soit pas comptabilisé parmi les baisses d'impôt venait de ce qu'il ne s'agissait pas d'une mesure nouvelle. Il a précisé que la réduction des crédits du logement provenait essentiellement de la diminution de la rémunération du livret A suite au changement de son mode de calcul. Il a enfin rendu hommage à la perspicacité de M. Denis Badré en matière de finances publiques communautaires et s'est félicité de l'économie qui serait ainsi réalisée en termes de moindre prélèvement sur recettes.
MM. Jean Arthuis, président, Philippe Marini, rapporteur général, et Denis Badré , ont rappelé le contenu et la portée des règles communautaires en matière d'encadrement de la TVA. Ils ont, en particulier, indiqué que la liste des produits susceptibles de bénéficier du taux réduit figurait dans l'annexe à une directive communautaire, ne pouvant, elle, être modifiée qu'à l'unanimité du Conseil.
Enfin, MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, ont estimé que les partenariats public-privé devaient être utilisés avec prudence, et en particulier faire l'objet d'analyses de risque approfondies.
A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication.