B. SORTIR DU « DÉDALE INEXTRICABLE » : LA SUPPRESSION DU FOREC
L'article 18 du présent projet de loi de finances propose la suppression du FOREC (Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale).
Créé par l'article 5 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000, le FOREC est un établissement public de l'Etat à caractère administratif. Il a pour mission de compenser aux régimes de base de sécurité sociale les pertes de cotisations liées aux mesures générales d'allégements de charges portant sur les bas salaires et la réduction du temps de travail.
En conséquence de la suppression du FOREC , les charges de compensation des mécanismes généraux d'exonération de charges sociales devront être supportées par le budget de l'Etat, au sein du budget du travail. Parallèlement, il est mis fin à la stratification d'affectations de taxes au FOREC qui avait eu lieu en raison de ses besoins croissants.
Le Sénat a toujours vivement critiqué le système de compensation d'exonérations de charges sociales via le FOREC qui entraîne, d'une part, une débudgétisation massive de ces compensations qui incombent normalement à l'Etat, et, d'autre part, une illisibilité tant de leur coût global que de leurs financements.
1. La fin d'une débudgétisation abusive
Il était illogique que l'élément central de la politique du travail relevât de la loi de financement de la sécurité sociale.
Il convient de rappeler que le coût prévisionnel des allègements de charges financés par le FOREC en 2003 s'élève à 16,56 milliards d'euros, soit un montant (pour la première fois) supérieur à celui prévu pour le budget du travail, qui ressort à 15,72 milliards d'euros.
Que les charges de compensation des mécanismes généraux d'exonération de charges sociales soient désormais supportées par le budget du travail est conforme à sa vocation, et constitue un retour opportun à la configuration budgétaire antérieure.
Un retour à la configuration budgétaire antérieure
La politique d'allègement général des charges sociales, qui vise en particulier celles pesant sur les emplois peu qualifiés, a connu une montée en charge progressive à partir de la mise en place, en 1993 et en 1995, de la ristourne dégressive sur les bas salaires, dite « ristourne Juppé ».
Dans un premier temps, la compensation par le budget de l'Etat de ces exonérations de cotisations sociales a été à l'origine de la croissance du budget du travail, passé de 12,87 milliards d'euros en 1993 à 22,93 milliards d'euros en 1997, soit une progression de 78,2 % en quatre ans. Au cours de la même période, en effet, le montant des exonérations de cotisations sociales compensées est passé de 1,84 milliard d'euros à 10,17 milliards d'euros.
Puis la politique de réduction du temps de travail suivie par le précédent gouvernement à partir de 1997 l'a conduit à modifier le périmètre du budget du travail.
A compter de 2000, la création du FOREC s'est traduite par une débudgétisation massive, le budget du travail se voyant amputé, au profit de l'établissement public, des crédits destinés à compenser les exonérations de cotisations sociales.
Le droit rejoint d'ailleurs le bon sens, car selon les termes de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, résultant de l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, dite « loi Veil » : « Toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application » . Cette prescription devrait donc se trouver, enfin, strictement observée.