II. LES RELATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT AVEC LES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
A. UNE REMISE EN ORDRE BIENVENUE DES CONCOURS FINANCIERS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. La simplification de l'architecture des concours financiers
Dans le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2003, votre commission des finances avait appelé à « rationaliser les concours financiers de l'Etat » et à « simplifier et mieux cibler les bénéficiaires des dotations de l'Etat ».
Les dispositions du présent projet de loi de finances permettent d'atteindre l'objectif de simplification en procédant à une réforme d'envergure de l'architecture des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Il faudra, dans un deuxième temps, s'interroger sur le « ciblage » des dotations et leurs critères de répartition.
La simplification de l'architecture des dotations est opérée tout d'abord en intégrant dans la dotation globale de fonctionnement, 28 ( * ) d'une part, certaines compensations d'exonérations fiscales - et au premier chef, en application des dispositions de l'article 44 de la loi de finances pour 1999, la compensation de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle - et, d'autre part, environ 95 % des crédits relevant jusqu'en 2003 de la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements et des régions . Il faut noter que sont également intégrées à la DGD les compensations versées aux départements et aux régions au titre de la compensation de la suppression d'impôts transférés dans le cadre des lois de décentralisation du début des années 80 (vignette, droits de mutation à titre onéreux, taxe additionnelle régionale à ces droits).
Cette solution présente des inconvénients :
- s'agissant de l'intégration des compensations d'exonérations fiscales, elle constitue une rupture avec la logique de compensation selon laquelle les décisions de l'Etat en matière d'allégement d'impôts locaux doivent être compensées intégralement à chaque collectivité, au prorata des bases exonérées ;
- s'agissant de l'intégration des crédits auparavant inscrits au sein de la DGD (auxquels il faut ajouter les compensations de suppressions d'impôts transférés), elle constitue une rupture avec la logique de compensation intégrale des charges, pourtant dorénavant inscrite à l'article 72-2 de la Constitution. En effet, il sera dorénavant plus difficile de comparer l'évolution du coût des compétences transférées au cours du « premier acte » de la décentralisation puisque les sommes correspondantes seront fondues au sein de la DGF 29 ( * ) .
Ces inconvénients sont cependant plus que compensés par les avantages que procure la réforme proposée par le présent projet de loi de finances, et en particulier par l' amélioration de la lisibilité du système de financement des collectivités territoriales . L'effort de globalisation des concours financiers au sein de la DGF est conséquent. Le montant de cette dotation passe d'environ 18 milliards d'euros en 2003 à près de 37 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004 30 ( * ) .
La simplification de l'architecture des dotations est également opérée, comme votre rapporteur général l'avait suggéré l'année dernière, en procédant à la fusion de dotations dont l'objet est proche, ou en supprimant des dotations devenues sans objet . C'est ainsi que le Fonds national de péréquation (FNP) est intégré à la dotation d'aménagement de la DGF, au sein de laquelle il côtoie la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale. Il faudra à terme envisager son absorption par ces deux dotations. Dans le même esprit, le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), dont les crédits ne servaient plus à financer la péréquation de la taxe professionnelle, est démembré et ses différentes sous-composantes sont ventilées au sein d'autres dotations existantes : la dotation de développement rural (DDR) rejoint la dotation globale d'équipement inscrite au budget du ministère de l'intérieur ; la compensation des pertes de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) par le FNPTP est intégrée à la DGF.
Il faut signaler que la contrepartie de la disparition du FNPTP est que, désormais, la cotisation de péréquation de la taxe professionnelle sera intégralement perçue au profit de l'Etat. Si l'Etat est le premier contribuable local, il perçoit, avec la cotisation de péréquation et la cotisation minimale de taxe professionnelle 31 ( * ) , une fraction croissante du produit des impôts locaux.
* 28 Dans ce cadre, il est créé une DGF des régions, selon les modalités décrites dans le commentaire de l'article 30 du présent projet de loi de finances.
* 29 Cependant, la DGD n'est pas appelée à disparaître car les transferts de compétences prévus par le projet de loi relatif aux responsabilités locales seront compensés par le transfert d'impositions de toutes nature, mais il faudra vraisemblablement, dans certains départements ou régions, avoir recours à la DGD lorsque le produit des impôts transférés sera inférieur au coût des compétences transférées.
* 30 On peut toutefois s'étonner que la DGD « Formation professionnelle», dont les crédits sont inscrits au budget du travail et non, comme l'aurait voulu l'esprit des lois de décentralisation, au budget du ministère de l'intérieur, ne soit pas sinon incorporée à la DGF des régions, du moins rapatriée vers le budget du ministère de l'intérieur. Il en va de même pour la DGD « Culture », inscrite en loi de finances au budget du ministère de la culture dans le but d'afficher optiquement le respect de la norme de 1 % du budget de l'Etat, puis transférée en gestion au budget de l'intérieur.
* 31 Bien qu'étant assise sur le principal impôt local, la cotisation minimale de taxe professionnelle est perçue au profit du budget de l'Etat. Elle devrait rapporter 960 millions d'euros en 2003 et 1.244 millions d'euros en 2004.