4. La notion d' « effort structurel »
Dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004, le gouvernement présente la notion d'effort structurel, dont l'objet est d'isoler, dans l'évolution du solde structurel, la part de cette évolution revenant à des décisions des gestionnaires des administrations publiques et la part ne pouvant leur être attribuée. Il s'agit en particulier de neutraliser les effets de l'élasticité des recettes fiscales.
Les résultats de cette analyse en termes d'effort structurel sont retracés dans le tableau ci-dessous :
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Solde structurel |
- 0,9 |
- 1,6 |
- 1,9 |
- 2,9 |
- 2,8 |
- 2,1 |
|
Variation du solde structurel, dont : |
0,6 |
- 0,7 |
- 0,3 |
- 1,0 |
0,1 |
0,7 |
|
1. Variation discrétionnaire (« effort structurel ») |
- 0,3 |
- 1,3 |
- 0,8 |
- 0,7 |
0,5 |
0,8 |
|
1.1. Gains dus à l'écart de progression des dépenses et du PIB potentiel |
0,0 |
- 0,3 |
0,2 |
- 0,3 |
0,3 |
0,7 |
|
1.2. Mesures nouvelles sur les PO |
- 0,3 |
- 1,0 |
- 0,9 |
- 0,4 |
0,2 |
0,1 |
|
2. Composante non discrétionnaire |
0,9 |
0,7 |
0,5 |
- 0,3 |
- 0,4 |
- 0,1 |
|
2.1. Effet d'évolution spontanée des PO différente du PIB |
1,0 |
0,6 |
0,5 |
- 0,3 |
- 0,2 |
-0,2 |
|
2.2. Recettes hors PO |
- 0,1 |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
- 0,2 |
0,1 |
Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004
Il ressort que l'on distingue deux périodes :
- 1999-2002, au cours de laquelle l'effort structurel était négatif, mais - heureusement pour les finances publiques - compensé par une évolution favorable de la composante non discrétionnaire du solde structurel ;
- 2003-2004, au cours de laquelle - malgré une évolution défavorable de la composante non discrétionnaire - les mesures prises par les administrations publiques permettent de redresser le solde structurel.
Outre que les hypothèses sur lesquelles reposent ces calculs méritent d'être encore précisées, l'analyse des différentes rubriques de l'effort structurel conduit à un résultat surprenant. En effet, entre 1999 et 2002, les mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires ont un impact négatif sur le solde structurel, ce qui revient à dire que les décisions prises en matière de recettes sont allées dans le sens d'une baisse des prélèvements obligatoires.
En revanche, en 2003 et 2004, les mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires apportent une contribution positive au solde structurel. Ainsi, en 2003 et 2004, les hausses de prélèvements (impôts locaux 25 ( * ) , droits sur les tabacs, cotisations chômage, TIPP) feraient plus que compenser les allègements décidés par ailleurs (baisse de l'IR au premier chef).
On peut cependant observer que :
- entre 1999 et 2002, les mesures de baisses des prélèvements obligatoires ne sont pas compensées par une maîtrise des dépenses , ce qui a rendu les finances publiques vulnérables au retournement de conjoncture. En 2003 et 2004, au contraire, les dépenses progressent significativement moins vite que le PIB ;
- l'Etat ne maîtrise directement qu'environ 30 % des prélèvements obligatoires , et les décisions des partenaires sociaux et des collectivités territoriales ne sauraient lui être imputées, sauf, pour ces dernières, en cas de transferts de charges non compensés.
En tout état de cause, le raisonnement en termes d'effort structurel présente deux avantages : il permet d'isoler la part des décisions de politique publique sur l'évolution des finances publiques ; il présente une image consolidée des finances publiques, et peut conduire à s'interroger sur la mise en place des mécanismes de coordination entre niveaux d'administrations publiques à l'heure où le respect des engagements européens de la France est examiné au niveau de l'ensemble des administrations publiques.
* 25 Selon le gouvernement, les hausses de taux décidées par les administrations publiques locales en 2004 conduiraient à augmenter les prélèvements obligatoires de 0,9 milliard d'euros, soit 0,06 point de PIB. Hors changements de périmètres, les décisions des administrations sociales contribueraient à accroître les prélèvements obligatoires dans les mêmes proportions. Ces résultats sont récapitulés dans la partie du présent rapport consacrée à l'évolution des recettes.