3. La généralisation des bonnes pratiques : les contrats de performance
La traduction en gains budgétaires des efforts menés par le gouvernement en matière de réforme de l'Etat reste difficile. Aussi paraît-il souhaitable, dans le cadre éventuel d'une coordination des stratégies ministérielles de réforme, de généraliser les bonnes pratiques qui permettent de lier des objectifs de qualité de service avec des engagements de maîtrise des coûts. En ce domaine, le cas du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, où deux directions, la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique ont signé pour la période 2003-2005 des contrats de performance avec la direction du budget, constitue un exemple à suivre.
Outre des indicateurs de performance désormais développés dans la plupart des ministères, ces contrats comportent des clauses budgétaires triennales.
Ils constituent tout d'abord le support d'un engagement sur la réduction des effectifs, réduction liée aux gains de productivité qui pourront être réalisés .
L'évolution des effectifs de la direction générale des impôts est ainsi programmée sur la période 2003-2005 : l'évolution des emplois budgétaires s'établira à 78.117 en 2003, 77.227 en 2004 et 76.252 en 2005. Les effectifs budgétaires de 2004 seront ainsi réduits de 890 emplois (770 emplois de catégorie C et 120 emplois de catégorie B). Les effectifs budgétaires de 2005 seront réduits de 975 emplois (825 emplois de catégorie C et 150 emplois de catégorie B).
Les crédits de personnel de la direction générale des impôts (à valeur du point constante) s'établissent dès lors dans le contrat de performances à 2.734,81 millions d'euros en 2003, à 2.745 millions d'euros en 2004 et à 2.738 millions d'euros en 2005.
De la même manière, la direction générale de la comptabilité publique s'est engagée sur une réduction de ses emplois budgétaires qui devraient passer de 55.519 en 2003 à 54.883 en 2004 et 54.228 en 2005.
En contrepartie des efforts budgétaires accomplis, les directions bénéficient d'un retour sur les économies réalisées, également garanti sur trois ans.
Dans son contrat de performance, la direction générale des impôts bénéficie d'un « retour » des gains de productivité sous la forme de crédits de fonctionnement et d'investissement.
Les engagements du contrat de performance de la DGI
(en millions d'euros)
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2003 |
2004 |
2005 |
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Dépenses ordinaires + crédits de paiement |
680,70 |
693 |
700 |
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Autorisations de programme |
37,38 |
45 |
45 |
La direction générale de la comptabilité publique bénéficie elle aussi, dans son contrat de performance, d'une garantie budgétaire, à valeur du point fonction publique constante, sur trois ans :
Les engagements du contrat de performance de la DGCP
(en millions d'euros)
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2003 |
2004 |
2005 |
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Dépenses ordinaires + crédits de paiement |
2.623 |
2.632 |
2.632 |
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Autorisations de programme |
38 |
46 |
44 |
Mais l'innovation majeure de ces deux contrats de performance réside ailleurs : les directions générales sont budgétairement intéressées au dépassement de leurs performances. L'intéressement porte sur des indicateurs ayant un impact budgétaire, le dépassement de chacun d'entre eux donnant lieu à l'attribution d'un ou deux points, dans une enveloppe maximum de douze points. Le plafond annuel de l'intéressement est fixé à 10 millions d'euros pour la direction générale des impôts et à 8 millions d'euros pour la direction générale de la comptabilité publique pour les exercices 2004 à 2006.
Au Trésor public, en prenant l'exemple d'un seul indicateur, celui du taux de recouvrement net des impôts sur rôle, le mécanisme de l'intéressement se comprend ainsi :
Le dépassement de l'indicateur de performance « taux de recouvrement net des impôts sur rôle » (IR, IS, TH, TF, TP)
(en % et en points)
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Seuils |
2003 |
2004 |
2005 |
|
0 point |
<98,50 % |
<98,55 % |
<98,60 % |
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1 point |
98,50 % |
98,55 % |
98,60 % |
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2 points |
98,53 % |
98,58 % |
98,63 % |
Cette méthode innovante, qui crée un lien étroit entre engagements budgétaires et performances des services, peut sur le moyen terme permettre à l'Etat d'engendrer des gains de productivité majeurs, dont bénéficieraient à la fois le citoyen usager, grâce à une meilleure qualité de service, et le citoyen contribuable, grâce à une réduction de la dépense publique, et du poids des prélèvements obligatoires en résultant.
La clause de flexibilité dans l'administration fédérale autrichienne
Le gouvernement fédéral autrichien a créé en 1999 la « clause de flexibilité », dans le cadre du « programme de modernisation de l'administration » lancé en 1997. Cette clause de flexibilité a été introduite dans quatre services déconcentrés à titre expérimental.
Les dotations budgétaires de ces services sont contractualisées. Figurent dans ces contrats des engagements sur les réductions d'effectifs et sur la qualité des prestations. Les surplus budgétaires dégagés par les services sont réinvestis partiellement au sein même du service, afin de motiver les employés. Le projet initial était de les réinvestir uniquement en primes personnalisées, mais les différents services ont utilisé plusieurs formules originales : augmentation des dépenses de formation, de congrès, investissements (nouveaux locaux). Les montants réinvestis dans les services varient entre 15 % et 80 % des économies réalisées.