2. Les partenariats public-privé pour l'investissement (PPP)
Le principe de partenariat entre le public et le privé (PPP) ne constitue pas, loin s'en faut, une nouveauté. Il correspond même à l'origine à une innovation française du XIX ème siècle, appelée alors " concession de service public ".
a) Définition des partenariats public-privé
Les partenariats public-privé, mis en oeuvre notamment au Royaume-Uni ou en Australie, constituent une modalité de financement privé des investissements publics. Ils se différencient néanmoins tant des marchés publics que des délégations de service public. Ils portent en effet sur une prestation globale (conception, construction, financement, exploitation), là ou le code des marchés publics français interdit en principe l'allotissement global de la construction et de l'exploitation d'un ouvrage public, et prévoit des durées contractuelles plus courtes. Ils se distinguent des délégations de service public dans la mesure où ce n'est pas seulement l'exploitation du « domaine public » qui est déléguée, mais aussi la fonction de financeur et de propriétaire qui incombe habituellement à l'Etat.
Le mode de rémunération d'un partenariat public-privé diffère de celui d'un marché public, où la rémunération est versée par l'Etat, ou d'une délégation de service public, qui constitue une délégation à paiement privé, même si elle peut bénéficier de subventions d'équilibre. Dans le cas des partenariats public-privé, la rémunération étalée sur la durée du contrat provient de la personne publique, en intégrant éventuellement les recettes d'exploitation dont peut bénéficier le prestataire.
Un partenariat public-privé constitue donc un contrat global, négocié de manière souple, qui vise, soit à améliorer la gestion d'équipements existants, soit à construire et exploiter des équipements nouveaux, en prévoyant le cas échéant le financement de ceux-ci par crédit-bail.
Au Royaume-Uni, coexistent trois modes de gestion :
- le mode de gestion traditionnel, avec maîtrise d'ouvrage et financement publics ;
- les contrats conception/construction/financement/opération ( Design Build Finance Operator ou DBFO) dits aussi contrats d'initiative au financement privé (Private Finance Initiative ou PFI), avec maîtrise d'ouvrage et financement privés. La majorité de ces contrats porte sur la construction ou la rénovation d'un équipement public, ainsi que la maintenance et les services hôteliers (prisons, hôpitaux...). Une plus petite partie porte sur la cession de biens existants à un opérateur privé ensuite chargé du gros oeuvre et de la maintenance ;
- les contrats de conception/construction/opération ( Design Buid Operate ou DBO), avec maîtrise d'ouvrage privée et financement public.
Nombre de contrats PFI au Royaume-Uni (au 1 er juillet 2002)
(en millions d'euros)
|
Ministère/Gouvernement local |
Nombre de PFI engagés |
Montant total en capital |
Montant moyen des dépenses en capital |
Nombre de PFI opérationnels |
|
Santé |
105 |
3.851,62 |
36,68 |
54 |
|
Education |
64 |
1.796,48 |
28,07 |
15 |
|
Transport |
58 |
12.762,94 |
220,05 |
33 |
|
Ecosse |
56 |
2.871,77 |
51,29 |
27 |
|
Intérieur |
39 |
2.123,71 |
54,46 |
21 |
|
Défense |
37 |
2.875,39 |
77,71 |
29 |
|
Irlande du Nord |
24 |
288,69 |
12,03 |
16 |
|
Pays de Galles |
11 |
476,23 |
43,30 |
9 |
|
Emploi |
7 |
1.285,17 |
183,59 |
2 |
|
Autres |
47 |
2.512,44 |
53,46 |
23 |
|
Total |
446 |
30. 844,44 |
69,16 |
229 |
Source : rapport de l'inspection générale des finances sur l'ingénierie immobilière et la gestion patrimoniale
b) Le contexte : un besoin d'équipements publics de qualité
La politique d'investissement public est marquée par un double héritage :
- les équipements existants souffrent d'un entretien défaillant et coûteux. Selon le rapport de l'inspection générale des finances sur l'ingénierie immobilière et la gestion patrimoniale de février 2003 16 ( * ) : « les professionnels de l'immobilier rencontrés par la mission convergent sur l'idée qu'une politique préventive en continu des bâtiments, fondée sur une gestion préventive et non curative, est, à terme, facteur d'économie, dans une proportion de l'ordre de 40 % à 50 % ».
Les conditions d'hygiène et de sécurité dans un grand nombre de bâtiments publics apparaissent dégradées : au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 38 % des bâtiments présentent des défauts d'éclairage, 19 % révèlent la présence de locaux à risque et 18 % souffrent d'un aspect intérieur dégradé. Pourtant, la charge budgétaire liée à la gestion de l'immobilier public représente un coût annuel de 1,7 à 2 milliards d'euros. La délégation de la fonction de propriétaire à des prestataires privés mérite d'être étudiée.
- les missions régaliennes de l'Etat (justice et sécurité intérieure) nécessitent des investissements considérables pour répondre aux besoins des citoyens, dont le financement ne peut être systématiquement délégué aux collectivités territoriales. La nécessité de respecter un certain nombre d'obligations environnementales européennes (traitement des eaux usées ou traitement des déchets) comme de réaliser des réseaux transeuropéens (RTE) impose de lourds investissements. Les moyens budgétaires dont dispose l'Etat, compte tenu des contraintes de déficit et d'endettement des administrations publiques, par rapport à un volume d'investissements indispensable et trop longtemps reporté, imposent de rechercher des solutions dans des partenariats public-privé (PPP) bien encadrés.
Les enseignements des PFI britanniques paraissent ainsi éclairants : selon le National Audit Office (NAO), tous les projets de construction réalisés en mode PFI ont respecté leur budget et 89 % ont devancé ou respecté les échéanciers prévus. Pour les projets réalisés en mode de gestion traditionnel, 73 % des projets voient leur budget dépassé et 70 % sont livrés en retard.
c) Les avantages prévus par les PPP
Les PPP peuvent permettre à l'Etat de bénéficier de ressources techniques, qu'il s'agisse de maîtrise d'ouvrage ou d'entretien courant. Sur le plan budgétaire, les PPP ne peuvent procurer d'avantages que s'ils sont imaginés de manière globale : la stricte logique comptable à court terme est manifestement insuffisante. Le rapport de l'inspection générale des finances sur l'ingénierie immobilière et la gestion patrimoniale de février 2003 indique que « l'Australian National Audit Office a critiqué la pratique systématique de l'Etat australien visant à vendre puis à relouer les immeubles des administrations. L'Auditeur-Général critique notamment la logique de rentabilité à court terme de ce type d'opération qui conduit à conclure des contrats de location à des niveaux supérieurs à ceux du marché ce qui obère l'équilibre financier à long terme de l'opération ». Le simple transfert, en crédit-bail, de l'immobilier de l'Etat ne conduit pas nécessairement, pour Eurostat, à une amélioration de l'endettement maastrichtien : dans certains cas, les engagements de location à long terme pourraient être pris en compte dans la dette .
La comparaison entre la gestion traditionnelle et un partenariat public-privé doit prendre en compte deux éléments :
- d'une part, le recours au partenariat public-privé entraîne un surcoût, tout d'abord en termes de taux d'intérêt . L'endettement privé est en effet plus onéreux que l'endettement public car l'Etat bénéficie d'une cotation plus favorable que tout emprunteur privé. L'écart de taux peut atteindre 3 points de base dans le cadre d'un contrat public-privé. Il convient d'ajouter à ce surcoût les frais de transaction liés à la complexité des procédures pour monter les dossiers ;
- d'autre part, le recours au PPP peut engendrer des économies de construction et de maintenance en raison de la meilleure prise en compte par l'opérateur privé de certains risques , risque opérationnel (la rémunération du prestataire ne peut en effet être revue à la hausse en cas d'accroissement de ses coûts, d'où une responsabilisation de celui-ci) et risque financier (gestion des modifications de conditions de financement : les opérations de refinancement peuvent constituer des ressources non négligeables pour le prestataire privé). Les PPP engendrent, en matière immobilière, une plus grande lisibilité des coûts. Les coûts de gestion de l'immobilier de l'Etat restent aujourd'hui mal identifiés.
L'Etat peut ainsi être prêt à payer un coût de capital plus élevé, lié à la prime de risque de l'opérateur privé, s'il est assuré que le meilleur suivi de l'opération par les intermédiaires financiers conduira au final à un coût total inférieur.
Au Royaume-Uni, les résultats des PFI sont évalués en fonction d'un « prix de secteur » (Public Sector Comparator (PSC)). Dans le cas du contrat PRIME, consistant à confier la propriété de l'immobilier de la sécurité sociale britannique à un opérateur privé, le National Audit Office a mis en évidence une économie nette de 838 millions d'euros devant être décomposée entre un gain de 1.290 millions d'euros (dont 650 millions d'euros pour les dépenses en capital et 445 millions d'euros pour les dépenses de service) et un surcoût de 428 millions d'euros lié notamment au coût plus élevé du capital privé (191 millions d'euros) et aux coûts de transaction (65 millions d'euros). L'Office of Government Commerce (OGC), à partir d'un échantillon de 250 PFI engagés tant par les ministères que par les gouvernements locaux a établi que le gain entre le « prix de secteur » (PSC) et le prix contracté en PPP était de 17 %.
d) Les conditions de la réussite des PPP
L'expérience britannique démontre qu'un certain nombre de conditions doivent être réunies pour que les partenariats public-privé engendrent des gains de gestion.
Tout recours à un PPP doit être systématiquement précédé d'une évaluation financière précise permettant de connaître le coût actualisé de l'opération au regard d'autres solutions possibles . Une comparaison chiffrée systématique doit intervenir avec une solution publique classique, ce qui suppose que l'administration acquière une connaissance fine des coûts de gestion de ses équipements publics. De telles évaluations doivent être confiées à des experts indépendants et soumises au contrôle du Parlement.
Les risques liés à l'opération doivent être correctement évalués (risque de vacance du bâtiment, risque opérationnel, risque financier, etc.) car ils font l'objet d'une facturation par le prestataire privé. Les implications en ce qui concerne les sinistres doivent être identifiées pour calculer les coûts d'assurance. L'Etat est aujourd'hui son propre assureur : dans le cas d'équipements publics comme des prisons, il subit fréquemment des dommages importants.
L'élaboration, la négociation et le suivi des partenariats exigent des équipes administratives très qualifiées et performantes : la réalisation d'un gain financier sur un PPP en dépend étroitement.
L'inscription en hors bilan des engagements de long terme liés aux PPP doit être systématique.
Les implications des PPP en termes de commande publique aux PME doivent être clarifiées : celles-ci ne peuvent en général intervenir que comme sous-traitantes de groupes capables de répondre à la globalité du marché.
e) La construction d'un cadre juridique adapté
Certains ministères disposent de la possibilité juridique de s'engager dans des partenariats public-privé.
L'article 3 de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure prévoit, pour la police , la gendarmerie et la justice , que :
- « l'Etat peut confier à une personne ou à un groupement de personnes, de droit public ou privé, une mission portant à la fois sur la conception, la construction, l'aménagement, l'entretien et la maintenance d'immeubles affectés à la police ou à la gendarmerie nationales ;
- « l'Etat et le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public peuvent conclure un bail portant sur des bâtiments à construire par le titulaire pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales et comportant, au profit de l'Etat, une option lui permettant d'acquérir, avant le terme fixé par l'autorisation d'occupation, les installations ainsi édifiées ;
- « le financement de ces constructions peut donner lieu à la conclusion de contrats de crédit-bail ».
Ces dispositions ont été étendues aux armées ou aux services du ministère de la défense par l'article 7 de la loi n° 2003-73 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008, pour la mise en oeuvre de projets portant sur leurs immeubles et bâtiments.
L'article 6 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit prévoit que « le gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour modifier la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée et créer de nouvelles formes de contrats conclus par des personnes publiques ou des personnes privées chargées d'une mission de service public pour la conception, la réalisation, la transformation, l'exploitation et le financement d'équipements publics, ou la gestion et le financement de services, ou une combinaison de ces différentes missions ».
C'est cette ordonnance, très attendue par les industriels, qui, en précisant essentiellement les conditions de financement des PPP, définira le cadre d'intervention de ce nouveau mode de gestion des investissements publics.
f) Les perspectives du PPP en 2004
Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a chargé la Caisse des dépôts et consignations d'étudier des cas concrets de partenariat public-privé : hôpital de Caen, université de Toulouse-Le Mirail, musée de l'air et de l'espace du Bourget, incinérateur d'ordures ménagères de Tours, TGV Angoulême-Bordeaux, dédoublement de l'autoroute A4/A86. Au Royaume-Uni sont uniquement lancés les projets dits « bancables » : l'acceptabilité du projet par les banques constitue un des critères de viabilité.
Les principaux ministères régaliens ont d'ores et déjà élaboré des projets de partenariat public-privé dont certains doivent attendre l'ordonnance relative aux partenariats public-privé.
Le ministère de la justice prévoit ainsi de construire 18 prisons (11.000 places) en PPP dont les premières seraient inaugurées en 2008.
Le plan quinquennal « Hôpital 2007 » devrait également prévoir des partenariats public-privé.
Le ministère de l'intérieur devrait également avoir recours aux PPP : la loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique oblige à tenir deux jurys d'appel d'offre et explique en partie pourquoi la construction des commissariats requiert actuellement en moyenne de 6 à 8 ans, alors que le dispositif de l'article 3 de la LOPSI devrait permettre de réduire de 12 à 36 mois les délais de livraison des bâtiments.
* 16 Rapport n° 2002-M-019-01.