2. Des dépenses qui resteront difficiles à tenir en 2004
Les difficultés rencontrées dans la régulation budgétaire 2003 préfigurent les difficultés qui seront rencontrées en 2004 pour respecter la norme de progression des crédits : les marges de manoeuvre budgétaires sont étroites pour des priorités de plus en plus nombreuses.
a) Des marges de manoeuvre étroites
La marge de manoeuvre que s'autorise le gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2004 s'élève à 5 milliards d'euros. Elle se décompose d'une part en une marge liée au 1,5 point d'inflation (4,1 milliards d'euros) et d'autre part en des économies à hauteur de 900 millions d'euros. Les capacités d'augmentation de crédits pour financer les priorités du gouvernement sans redéploiement de la part des secteurs ministériels moins prioritaires restent donc limitées.
Le « grain à moudre » du projet de loi de finances 2004
(en milliards d'euros)
Source : dossier
de presse de présentation du projet de loi de finances pour 2004
De plus, sur ces 5 milliards d'euros, 3 milliards sont « préemptés » pour financer des dépenses inéluctables. En 2004, les crédits liés à la charge de la dette ne pourront bénéficier du même contexte de baisse des taux qu'en 2003 pour compenser l'effet volume de la dette. Encore la prévision d'augmentation de la charge de la dette de 300 millions d'euros en 2004 est-elle relativement optimiste et dépendra-t-elle du rythme de remontée des taux d'intérêt.
Le vieillissement démographique de la fonction publique entraîne par ailleurs une aggravation importante des charges de pension. Enfin, dans une conjoncture économique qui reste incertaine, les crédits consacrés aux prestations sociales resteront soumis à de fortes tensions.
Les dépenses inéluctables
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 2003 |
Évolution 2004 |
|
Charges de la dette |
38,3 |
+ 0,3 |
|
Pensions |
36,0 |
+ 1,6 |
|
Collectivités territoriales |
11,9 |
+ 0,5 |
|
Minima sociaux |
10,1 |
+ 0,5 |
|
Total |
96,3 |
+ 3,0 |
La rigidité des dépenses limite ainsi les marges de manoeuvre du gouvernement. La charge de la dette et les dépenses de fonction publique représenteront en 2004 respectivement 15,1 % et 46,6 % des recettes fiscales nettes.
Montant des crédits initiaux
(en millions d'euros)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
PLF 2004 |
|
Charges brutes de la dette |
38.201 |
37.907 |
38.608 |
38.397 |
39.360 |
39.556 |
41.278 |
40.992 |
|
Rémunérations et charges sociales 10 ( * ) |
67.135 |
69.096 |
72.045 |
73.482 |
74.186 |
77.548 |
78.604 |
75.028 |
|
dont civiles |
(55.286) |
(56.828) |
(59.361) |
(60.669) |
(61.279) |
(64.154) |
(64.624) |
(61.100) |
|
Pensions 11 ( * ) |
23.017 |
24.009 |
27.426 |
29.300 |
30.145 |
31.901 |
33.050 |
34.839 |
|
dont civiles |
(15.026) |
(15.846) |
(19.260) |
(20.932) |
(21.639) |
(23.147) |
(24.156) |
(25.676) |
|
Autres dépenses |
112.821 |
112.980 |
119.036 |
115.244 |
120.030 |
120.062 |
123.869 |
135.204 |
|
Budget général |
241.174 |
243.992 |
257.115 |
256.423 |
263.721 |
269.067 |
276.801 |
286.063 |
Le tableau précédent montre la place occupée dans le budget général, 52 % des dépenses, par la charge brute de la dette, les rémunérations et les pensions en 2004.
Répartition des dépenses du budget
général
(en %)
A ces contraintes budgétaires s'ajoute le poids significatif des dépenses sociales, qu'il s'agisse des aides à l'emploi ou des minima sociaux, qui dépendent pour beaucoup de la croissance économique.
Les aides à l'emploi depuis 1998
(en milliards d'euros)
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004, les aides à l'emploi regroupent les dépenses au titre du CIVIS, des exonérations liées au RMA ainsi que la budgétisation du FOREC.
L'approche budgétaire en ce qui concerne les minima sociaux est altérée par le changement de périmètre dû au transfert du RMI aux conseils généraux. A périmètre constant, la dépense liée aux minima sociaux ne sera pas réduite.
Les minima sociaux depuis 1998
(en milliards d'euros)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
PLF 2004 |
|
RMI |
4,0 |
4,9 |
4,5 |
4,5 |
4,4 |
4,5 |
0,0 |
|
Allocation Adulte Handicapé |
3,6 |
3,8 |
4,1 |
4,1 |
4,3 |
4,5 |
4,7 |
|
Allocation Parent Isolé |
0,6 |
0,7 |
0,7 |
0,7 |
0,8 |
0,8 |
|
|
Couverture Maladie Universelle |
0,8 |
1,1 |
0,9 |
1,0 |
0,9 |
||
|
Total minima sociaux |
7,6 |
9,3 |
10,1 |
10,4 |
10,4 |
10,8 |
6,4 |
b) Des priorités budgétaires plus nombreuses
Dans le même temps, les priorités budgétaires du gouvernement, qui correspondent aux ministères dont les crédits connaîtront en 2004 une augmentation supérieure à 1,5 %, ont tendance à s'élargir fortement, et donc à se diluer...
Fascicules connaissant une croissance nette de leurs crédits en volume
(en %)
Les quatre priorités du gouvernement - police, justice, défense, aide au développement - perdent en lisibilité sur le plan budgétaire : 13 départements ministériels connaissent une hausse de leurs crédits supérieure à 1,5 %, parmi lesquels la culture, la santé, l'enseignement scolaire et supérieur et la mer. Les « priorités budgétaires » du gouvernement représentent désormais 59 % des crédits du budget général 2004 à structure constante.
L'évolution des crédits 2004 par rapport à la LFI 2003
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 2003 |
PLF 2004 à périmètre constant |
Évolution en % |
|
Affaires étrangères |
4 117 |
4 221 |
2,5 |
|
Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales |
5 180 |
5 135 |
-0,9 |
|
Anciens combattants |
3 499 |
3 390 |
-3,1 |
|
Charges communes |
53 891 |
53 850 |
-0,1 |
|
Culture et communication |
2 497 |
2 631 |
5,4 |
|
Ecologie et développement durable |
768 |
773 |
0,6 |
|
Economie, finances et industrie |
14 921 |
14 954 |
0,2 |
|
Equipement (services communs) |
4 271 |
4 274 |
0,1 |
|
Urbanisme et logement |
7 323 |
6 681 |
-8,8 |
|
Transports et sécurité routière |
8 031 |
7 732 |
-3,7 |
|
Mer |
1 032 |
1094 |
6,0 |
|
Tourisme |
75 |
70 |
-6,9 |
|
Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales |
19 659 |
20 817 |
5,9 |
|
Jeunesse et enseignement scolaire |
54 007 |
55 512 |
2,8 |
|
Enseignement supérieur |
8 827 |
9 086 |
2,9 |
|
Recherche et nouvelles technologies |
6 131 |
6 242 |
1,8 |
|
Justice |
5 037 |
5 283 |
4,9 |
|
Outre-mer |
1 085 |
1 121 |
3,3 |
|
Services généraux du premier ministre |
1 145 |
1 154 |
0,9 |
|
Secrétariat général de la défense nationale |
48 |
50 |
3,8 |
|
Conseil économique et social |
32 |
33 |
1,4 |
|
Plan |
25 |
24 |
-5,0 |
|
Aménagement du territoire |
268 |
273 |
1,9 |
|
Sports |
404 |
396 |
-2,0 |
|
Travail |
15 724 |
15 217 |
-3,2 |
|
Santé, famille, personnes handicapées et solidarité |
15 478 |
16 125 |
4,2 |
|
Ville et rénovation urbaine |
370 |
344 |
-7,0 |
|
Défense |
39 964 |
41 436 |
3,7 |
c) Des économies réparties sur un petit nombre de ministères
De ces priorités budgétaires élargies découle en matière de dépenses une recherche soutenue d'économies concentrée sur un petit nombre de ministères.
Le montant des économies et redéploiements sur les dépenses ordinaires progresse de plus de 45 % entre 2003 et 2004. Il s'élève à 5,4 milliards d'euros contre 3,7 milliards d'euros en 2003. Sur les dépenses en capital, le montant des économies et redéploiements représente, dans le projet de loi de finances pour 2004, 2,1 milliards d'euros contre 1,6 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003. Le montant total des économies et redéploiements s'établit en 2004 à 7,5 milliards d'euros et se décompose de la manière suivante :
Les économies 2003-2004
(en millions d'euros)
|
|
PLF 2003 |
PLF 2004 |
|
Extensions en année pleine |
- 1 |
- 36 |
|
Dépenses non reconductibles |
- 210 |
- 197 |
|
Ajustements négatifs dépenses ordinaires |
- 2 157 |
- 3 235 |
|
Révision des services votés |
- 1 312 |
- 1 892 |
|
Ajustements négatifs crédits de paiement |
- 907 |
- 1 659 |
|
Révision des services votés crédits de paiement |
- 621 |
- 483 |
|
Économies et redéploiements |
- 5 208 |
- 7 501 |
Les économies sont concentrées sur les huit fascicules budgétaires suivants :
Répartition des services votés par fascicule budgétaire
(en %)
L'effort de maîtrise des dépenses est donc réparti sur un petit nombre de ministères.
Les 14 ministères qui participent à la maîtrise de la dépense
(en %)
Le ministère de l'équipement, des transports, du logement et de la mer enregistre ainsi une baisse spectaculaire de ses crédits, d'autant plus spectaculaire qu'aucun ministère ne connaît une diminution comparable de ses dépenses. Seuls dix fascicules budgétaires connaissent une baisse de leurs crédits en valeur, à comparer aux 13 priorités budgétaires du gouvernement qui enregistrent une hausse de crédits supérieure à 1,5 % .
Deux ministères sont sources nettes d'économies : l'équipement, avec plus de 900 millions de réductions de crédits, et le ministère du travail, avec plus de 500 millions d'euros d'économies. Dans le premier cas, les économies sont suscitées par une baisse des crédits à taux zéro et des subventions à l'agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH), une réforme des allocations logement et une diminution des subventions à la RATP, à la SNCF et aux transports collectifs en site propre de province. Dans le second cas, la suppression progressive des emplois jeune et le changement de régime de l'allocation spécifique de solidarité engendrent une baisse sensible du budget.
Evolution des crédits par ministère
(en millions d'euros)
|
Ministère |
LFI 2003 |
PLF 2004 |
Evolution des crédits (en millions d'euros) |
|
Affaires étrangères |
4.117 |
4.221 |
104 |
|
Agriculture |
5.180 |
5.135 |
- 45 |
|
Aménagement du territoire |
268 |
273 |
5 |
|
Anciens combattants |
3.499 |
3.390 |
- 109 |
|
Charges communes |
53.891 |
53.850 |
-41 |
|
Conseil économique et social |
32 |
33 |
1 |
|
Culture |
2.497 |
2.631 |
134 |
|
Défense |
39.964 |
41.436 |
1.472 |
|
Ecologie |
768 |
773 |
5 |
|
Economie, finances et industrie |
14.921 |
14.954 |
33 |
|
Enseignement scolaire |
54.007 |
55.512 |
1.505 |
|
Enseignement supérieur |
8.827 |
9.086 |
259 |
|
Equipement (services communs) |
4.271 |
4.274 |
3 |
|
Intérieur |
19.659 |
20.817 |
1.158 |
|
Justice |
5.037 |
5.283 |
246 |
|
Logement |
7.323 |
6.681 |
- 642 |
|
Mer |
1.032 |
1.094 |
62 |
|
Outre-mer |
1.085 |
1.121 |
36 |
|
Plan |
25 |
24 |
-1 |
|
Recherche |
6.131 |
6.242 |
111 |
|
Santé |
15.478 |
16.125 |
647 |
|
SGDN |
48 |
50 |
2 |
|
SGPM |
1.145 |
1.154 |
9 |
|
Sports |
404 |
396 |
-8 |
|
Tourisme |
75 |
70 |
-5 |
|
Transports |
8.031 |
7.732 |
- 299 |
|
Travail |
15.724 |
15.217 |
- 507 |
|
Ville |
370 |
344 |
- 26 |
* 10 Rémunérations et charges sociales : Titre III, première et troisième parties.
* 11 Pensions : Titre III, deuxième partie.
NB : La diminution en 2004 des rémunérations et charges sociales résulte principalement des transferts de crédits en parties 37 et 39 dans le cadre d'expérimentations relatives à la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.