Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2004

TITRE V
-
OBJECTIFS DE DÉPENSES RÉVISÉS POUR 2003

Article 54
Fixation des objectifs révisés de dépenses par branche pour 2003

Objet : Cet article a pour objet de réviser les objectifs de dépenses par branche fixés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, afin de prendre en compte les modifications intervenues depuis lors.

La révision des objectifs de dépenses des quatre branches prend acte, pour 2003, comme ce fut le cas les années précédentes, d'une dégradation significative en exécution du budget de la sécurité sociale.

Le dérapage s'élève à 0,7 %, soit 2,3 milliards d'euros, imputable pour l'essentiel à l'évolution plus rapide des dépenses d'assurance maladie qui y participe à hauteur de 1,7 milliard d'euros (+ 1,3 %).

	Prévisions initiales LFSS 2003	LFSS 2003 révisée	Écart 2003 révisées/2003 initiales	Écart 2003 révisées/2003 initiales (en %)
Maladie, maternité, invalidité et décès	136,35	138,07	1,72	1,26
Vieillesse	140,36	140,68	0,32	0,23
Accidents du travail	9,40	9,39	- 0,01	- 0,11
Famille	43,62	43,98	0,36	0,83
Total des dépenses	329,73	332,12	2,39	0,72

(en milliards d'euros)

Sous le bénéfice de ces observations, et en réitérant son souhait de discuter désormais de cette procédure de révision dans un projet de loi de financement rectificatif, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE VI
-
MESURES DIVERSES ET DISPOSITIONS
RELATIVES À LA TRÉSORERIE

Article 55 A (nouveau)
(art. L. 136-6 et L. 245-14 du code de la sécurité sociale
et art. L. 1600-0 C et 1600-0 F du code général des impôts)
Anticipation de la date de versement à la sécurité sociale
du produit des contributions sur les revenus du patrimoine

Objet : Cet article additionnel a pour objet de réduire le délai de reversement aux organismes de sécurité sociale de la CSG et de la taxe de 2 % sur les revenus du patrimoine perçue par voie de rôle sur leurs comptes.

I - Le dispositif proposé

La CSG et le prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine sont liquidés et recouvrés par les services fiscaux sur la base de rôles émis à l'automne de chaque année. Les recettes correspondantes sont reversées aux organismes de sécurité sociale vers le 15 décembre.

Or, le paiement de ces sommes par les contribuables intervient le 15 novembre. Il est donc possible d'avancer la date de reversement de ces recettes par rapport à la pratique actuelle. Cet article prévoit ainsi de les transférer aux organismes concernés le 15 novembre au plus tard, ce qui permettra d'alléger les difficultés de trésorerie que connaît traditionnellement le régime général au début du mois de décembre.

Aussi, le A du paragraphe I de cet article complète le paragraphe III de l'articl e L. 136-6 du code de la sécurité sociale consacré aux modalités de recouvrement par voie de rôle de la contribution sociale généralisée. Il prévoit à ce titre que le produit de cette contribution est versé à ses destinataires (ACOSS) au plus tard le 25 novembre de chaque année.

Le B du paragraphe I de cet article complète la rédaction en vigueur de l'article 1600-0 C du code général des impôts pour y porter la même précision.

Le A du paragraphe II de cet article modifie l'article L. 245-14 du code de la sécurité sociale relatif aux prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les revenus de placement, en l'espèce la taxe de 2 %, pour y introduire un renvoi aux dispositions du paragraphe III de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale.

Le B coordonne ce changement dans le code général des impôts.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 55
(art. L. 133-3 et L. 243-3 du code de la sécurité sociale)
Simplification de la procédure d'admission en non-valeur

Objet : Cet article a pour objet de simplifier la procédure d'admission en non valeur des créances de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a pour objet de simplifier les modalités d'admission en non-valeur des créances détenues par les organismes de sécurité sociale. Les textes en vigueur prévoient que l'admission en non-valeur est décidée par le conseil d'administration de l'organisme concerné après avis favorable de l'autorité compétente de l'État (directeur régional des affaires sanitaires et sociales et trésorier payeur général).

Ce contrôle a priori exercé par deux tutelles constitue une contrainte trop lourde aujourd'hui. Aussi, est-il proposé de lui substituer un contrôle a posteriori assuré par les comités régionaux d'examen des comptes des organismes de sécurité sociale.

Le paragraphe I de cet article modifie l'article L. 133-3 du code de la sécurité sociale (admission en non-valeur des créances autres que les cotisations sociales) pour y formuler une nouvelle procédure à laquelle est soustraite la référence à l'avis de l'autorité de tutelle.

Le paragraphe II prévoit le principe d'une même modification pour la procédure d'admission en non-valeur des créances de cotisations.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de « simplification rédactionnelle », mais qui supprime la distinction par nature des créances admises en non-valeur (cotisations ou ressources autres que cotisations).

III - La position de votre commission

Votre commission, au demeurant favorable à cette simplification procédurale, propose, en conséquence, une nouvelle rédaction qui reprend la codification en vigueur du code de la sécurité sociale. L'article L. 133-3 précise la procédure d'admission en non-valeur en ce qui concerne les créances relatives aux opérations enregistrées dans leurs comptes par les organismes de sécurité sociale, autres que celles se rapportant aux recettes recouvrées par les organismes de recouvrement. L'article L. 243-3 concerne l'admission en non-valeur des cotisations et contributions sociales ainsi que les pénalités, les majorations et les frais s'y rattachant.

Outre le maintien de cette distinction qui est nécessaire en raison des références dans les textes applicables à ces articles, cette rédaction précise la nature des créances concernées en les mentionnant sous leur dénomination comptable issue de la classification retenue pour les agrégats de la loi de financement de la sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 56
(art. L. 243-5, L. 243-6 et L. 244-3 du code de la sécurité sociale
et art. L. 725-7 du code rural)
Simplification des modalités de recouvrement des cotisations
et contributions sociales

Objet : Cet article a pour objet de réviser les règles relatives au recouvrement des cotisations et contributions sociales.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose quatre mesures destinées à simplifier, harmoniser ou renforcer les procédures applicables au recouvrement des cotisations et contributions sociales.

Le paragraphe I propose de modifier les premier et troisième alinéas des articles L. 243-6 du code de la sécurité sociale et L. 725-2 du code rural, relatifs aux modalités de prescription des versements indûment effectués ou des prestations indûment perçues. En application des dispositions du présent article, la demande de remboursement des cotisations indûment versées se prescrira par trois ans au lieu de deux ans.

Le paragraphe II précise les délais ouvrant désormais la possibilité pour les régimes, de formuler un avertissement ou une mise en demeure de règlement des cotisations. Il est proposé de comptabiliser le délai ouvert à la reprise en année civile (trois ans). Cette disposition a pour conséquence de réduire le délai laissé à l'administration pour effectuer ladite reprise. En revanche, ce paragraphe étend ce délai de deux ans supplémentaires en cas d'infraction, même pour travail illégal.

Le paragraphe III reporte de trois à six mois le délai pendant lequel les organismes sociaux doivent inscrire au greffe leurs créances de cotisations ou de contributions sociales, afin de conserver leur caractère privilégié. L'allongement du délai prolonge de fait la période de négociation pendant laquelle les cotisants peuvent aboutir à un règlement amiable de leur dossier.

Le paragraphe IV supprime une disposition obsolète du code de la sécurité sociale.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, sous-amendé pour coordination avec le code rural par le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, qui prévoit de fixer une limite au remboursement de l'indu dès lors que l'obligation de remboursement naît d'une décision juridictionnelle, qui révèle la non-conformité de la règle de droit dont il a été fait application à une règle de droit supérieur (hiérarchie des normes et notamment contradiction entre le droit national et communautaire).

Cette disposition, voisine de celle introduite dans le droit fiscal, par la loi de finances pour 1990 et figurant à l'article L. 190 du livre des procédures fiscales, permettra d'accroître la sécurité des ressources de la sécurité sociale.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 57
(art. L. 243-1-1 du code de la sécurité sociale
et art. L. 741-1-1 du code rural)
Simplification des obligations déclaratives des employeurs
non établis en France

Objet : Cet article a pour objet la mise en place d'un dispositif permettant à un employeur non établi en France de remplir ses obligations relatives aux déclarations et versements de cotisations sociales auxquels il est tenu au titre de l'emploi de salariés travaillant en France.

I - Le dispositif proposé

En l'état du droit en vigueur, le ressortissant d'un État membre de l'Union européenne, qui exerce une activité salariée ou non salariée sur le territoire d'un autre État membre, est obligatoirement soumis à la législation de sécurité sociale de ce dernier. Ce principe est prévu par l'article 13 du règlement Communauté Européenne n° 1408/71 du 14 juin 1971. Cette obligation s'applique même si l'entreprise, ou l'employeur qui l'occupe, a son siège ou son domicile sur le territoire d'un autre État membre.

Des dispositions spécifiques existent toutefois en faveur de catégories particulières de personnes : fonctionnaires, salariés détachés, frontaliers, agents de postes diplomatiques et consulaires.

Dès lors que cette obligation s'adresse à des entreprises qui n'ont pas d'établissements en France, ce principe demeurait relatif et contingent, son application reposant sur la volonté des entreprises de s'y conformer.

Aussi, dans ce cas précis où l'entreprise n'a pas d'établissement en France, le salarié exerçant son activité sur le sol français est personnellement responsable de toutes les obligations que la législation française de sécurité sociale met à la charge de l'employeur et, notamment, du versement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (article R. 243-4, alinéa 2, du code de la sécurité sociale).

La Cour de cassation ^{33 ( * )} a remis en cause la légalité de cette mesure réglementaire au regard du principe énoncé aux articles L. 241-8 et L. 243-1 du code de la sécurité sociale, lesquels prévoient que la contribution de l'employeur aux assurances sociales reste exclusivement à sa charge et que la contribution du salarié est précomptée sur sa rémunération.

Aussi le présent article prévoit-il d'insérer dans le code de la sécurité sociale ( paragraphe I ) et dans le code rural ( paragraphe II ) deux articles additionnels prévoyant que l'employeur, dont l'entreprise ne comporte pas d'établissement en France, devra remplir ses obligations relatives aux déclarations et versements des cotisations et contributions sociales auprès d'un organisme de recouvrement unique, qui sera désigné par décret.

Ces obligations pourront être remplies par l'intermédiaire d'un représentant résidant en France qui sera personnellement responsable des opérations déclaratives et du versement des sommes dues.

L'employeur étranger, ou son mandataire, pourra effectuer auprès de cet organisme unique toutes les opérations relatives aux déclarations et au versement des cotisations et contributions auxquelles il est tenu au titre de l'emploi de salariés travaillant en France, mais également au titre des personnes qui, bien qu'exerçant leur activité hors du territoire français, sont rattachées au régime français de protection sociale, en application d'accords internationaux auxquels la France est partie.

II  - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements :

- le premier tendant à préciser le caractère « légal ou conventionnel » des cotisations et contributions dues ;

- le deuxième renvoyant à un arrêté, et non à un décret, la désignation de l'organisme de recouvrement unique ;

- le troisième de portée rédactionnelle.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que la proposition formulée par cet article puisse résoudre les difficultés posées par un système inéquitable (la responsabilité pesant sur un salarié n'ayant lui-même pas de pouvoir de contrainte sur son employeur) et condamné, à juste titre, par la Cour de cassation.

Elle s'interroge, en revanche, sur la portée du premier amendement adopté par l'Assemblée nationale, présenté sommairement par l'exposé suivant : « la création d'un guichet unique, habilité à recouvrer l'ensemble des cotisations et contributions sociales d'origine légale, mais aussi conventionnelle, tel est l'apport de cet amendement, dues au titre de l'emploi de personnel salarié exerçant en France, vise à faciliter et à simplifier, pour tout employeur dont l'entreprise ne comporte pas d'établissement en France, le respect de ces obligations déclaratives ».

Votre rapporteur s'interroge sur le rapport entre l'exposé de cet amendement et son contenu réel, le texte initial du présent article ayant déjà pour objet de créer un organisme unique de recouvrement (un « guichet unique »). L'amendement des députés ne peut, à l'évidence, satisfaire une deuxième fois cette préoccupation.

La précision sur l'origine des cotisations et contributions, à savoir que celles-ci peuvent être légales ou conventionnelles, semble viser des cotisations décidées par les partenaires sociaux dans le cadre de régimes complémentaires (AGIRC-ARRCO). Il apparaît à votre rapporteur que la notion de cotisations sociales au sens européen (les régimes complémentaires susmentionnés étant considérés par le droit européen comme des régimes de sécurité sociale) suffifait à couvrir ces dispositions.

Toutefois, cette précision n'entamant par l'intelligibilité du texte, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 57 bis (nouveau)
Validation des redressements et mises en demeure prononcés
par des agents de la branche du recouvrement
n'étant pas légalement agrémentés

Objet : Cet article additionnel, adopté à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, propose de valider les procédures de redressement et de mise en demeure effectuées par des agents des organismes de sécurité sociale dépourvus d'agrément légal.

I - Le dispositif proposé

L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), en application du 3° de l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale, recouvre cinq contributions affectées à la sécurité sociale (taxe sur les contrats d'assurance des véhicules terrestres à moteur, sur les ventes en gros de spécialités pharmaceutiques, sur les entreprises n'ayant pas conventionné avec le CEPS, sur les dépenses de promotion des spécialités pharmaceutiques, ainsi que la contribution pesant sur les ventes directes de spécialités, d'ailleurs supprimée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003). L'agence centrale agit dans le cadre de ce « recouvrement direct » comme un organisme de base (URSSAF).

Du fait de la multiplicité des redevables et de leur répartition sur le territoire national, l'ACOSS a pris l'habitude de recourir aux inspecteurs du recouvrement rattachés aux URSSAF en ce qui concerne les opérations de contrôle. Or, ceux-ci doivent, aux termes de l'article L. 243-9 du code de la sécurité sociale, prêter serment « de ne rien révéler des secrets de fabrication et en général des procédés et résultats d'exploitation dont ils pourraient prendre connaissance dans l'exercice de leur mission ». En outre, le même article du code prévoit que cette prestation de serment doit être renouvelée à l'occasion de tout renouvellement d'agrément.

Le paragraphe I du présent article propose de valider les actions et procédures de contrôle et de recouvrement intervenues, afin de sécuriser les recettes sociales et d'éviter l'engorgement des juridictions.

En effet, plusieurs contentieux ont souligné les irrégularités entachant les procédures d'agrément des inspecteurs ainsi que les insuffisances de l'organisation interne de l'ACOSS. La procédure d'agrément des inspecteurs n'ayant pas respecté les règles de procédure, elle serait de ce fait susceptible d'entacher d'illégalité l'ensemble des actions de contrôle menées en ce qui concerne les contributions recouvrées par l'ACOSS et les cotisations et contributions recouvrées par les URSSAF.

En outre, il est apparu nécessaire au Gouvernement d'obtenir du Parlement la validation des délégations de signature internes à l'Agence centrale et des procédures de recouvrement des différentes contributions, leurs limites actuelles devant toutefois être surmontées par la réorganisation en cours de la fonction de « recouvrement direct ».

Selon le Gouvernement, un motif d'intérêt général justifie le recours à ces validations, des recettes considérables étant en jeu. Les montants des contributions recouvrées directement par l'ACOSS se sont élevés à 1,5 milliard d'euros en 2002; les cotisations et contributions sociales recouvrées par les URSSAF ont atteint 190 milliards d'euros en 2002.

Par ailleurs, le paragraphe II de cet article propose, en quelque sorte en conséquence, de simplifier la procédure d'agrément des agents chargés du contrôle de l'application de la législation de sécurité sociale. A l'heure actuelle, tout nouvel agrément donne lieu à une nouvelle prestation de serment, cette formalité allongeant le temps de traitement des dossiers et conduisant à des erreurs de procédure.

II - La position de votre commission

Votre commission formulera trois observations sur le présent article:

- elle déplore la multiplication des validations demandées au législateur par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi. Elle constate, en outre, que cette demande de validation ne figurait pas dans le projet de loi initial, mais qu'elle fut introduite à l'Assemblée nationale par voie d'amendement, échappant ainsi à tout examen préalable par le conseil d'État ;

- elle rappelle que les règles de procédure constituent un fondement essentiel de l'État de droit et que, même pour un motif d'intérêt général financier considérable, l'administration ne saurait requérir du Parlement que ce dernier l'affranchisse des garanties que ces mêmes procédures assurent aux cotisants ;

- toutefois, elle note avec attention que l'origine de l'illégalité de forme est due notamment à un défaut de renouvellement de serment, dans le cadre de la procédure de renouvellement d'agrément prévu à l'article L. 243-9. Elle observe également que cet article prévoit une prestation de serment relatif aux secrets de fabrications, aux procédés et aux résultats d'exploitation, objet au demeurant éloigné de la question du recouvrement des cotisations et contributions sociales.

Aussi, tout en renouvelant une mise en garde solennelle au Gouvernement afin que la sécurité juridique des cotisants soit améliorée, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 57 bis
Renforcement de la sécurité juridique des usagers de la branche recouvrement de la sécurité sociale

Objet : Le présent article additionnel propose de renforcer la sécurité juridique des cotisants dans le cadre de leurs relations avec les organismes de recouvrement.

Les organismes de recouvrement des cotisations et des contributions sociales (URSSAF en métropole et caisses générales de sécurité sociale outre-mer) sont des personnes morales autonomes de droit privé. L'autonomie qu'induit ce statut soulève des difficultés en ce qui concerne l'harmonisation du traitement des cotisants sur l'ensemble du territoire. Cette question se pose tout particulièrement pour les entreprises ayant plusieurs établissements, localisés à des endroits différents et à ce titre relevant de plusieurs organismes, qui peuvent être confrontées à des interprétations juridiques contradictoires de leur part pour des situations comparables au regard de la législation. A l'heure actuelle, seule l'intervention du juge est susceptible de lever - en dernier recours - ces divergences d'appréciation.

Lors de l'examen du projet de loi relatif à la ville et à la rénovation urbaine, en juillet dernier, notre collègue Pierre André a formulé la proposition d'introduire la procédure du rescrit fiscal dans le droit des finances sociales.

Intervention de M. Pierre André, Sénat, séance du 23 juillet 2003

Au cours de la mission qui lui a permis d'élaborer son bilan sur les ZFU, votre rapporteur a constaté une grande variété d'interprétations des dispositions relatives aux exonérations de cotisations sociales par les URSSAF concernées.

Si certaines, telles que les URSSAF des Bouches-du-Rhône ou de la Sarthe, ont établi une doctrine du lancement des zones franches urbaines et procédé à des « contrôles préventifs » dans les entreprises redevables, d'autres se sont caractérisées par une attitude de défiance, voire de parti pris dans l'interprétation de la loi de 1996.

Il en résulte, pour les redevables, que l'interprétation des URSSAF est parfois aléatoire, voire arbitraire. Cet état de fait, critiquable dans son principe pour toutes les entreprises, est susceptible d'occasionner de graves dysfonctionnements dans les zones franches où les exonérations de cotisations jouent un rôle déterminant dans l'implantation d'activités.

Comment un investisseur peut-il accepter, lorsqu'il envisage de s'implanter en ZFU, que l'URSSAF refuse de lui donner une interprétation positive de la façon selon laquelle elle envisage d'appliquer la loi en vigueur, que l'URSSAF, après avoir fourni une interprétation, se ravise, plusieurs mois ou plusieurs années plus tard, et lui fasse part d'un rehaussement inattendu de cotisations motivé par le changement d'interprétation de sa doctrine ?

Pour la commission des Affaires économiques, il importe de mettre bon ordre à cette situation inacceptable et préjudiciable au développement des ZFU.

C'est pourquoi elle vous propose un amendement inspiré des articles L. 64 B, L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales, qui régissent les relations de l'administration fiscale et des contribuables dans des situations analogues à celles qui viennent d'être décrites.

Il est en effet frappant de constater que les chefs d'entreprise rencontrés lors de l'élaboration du bilan précité, ont tous rendu hommage à la volonté manifestée par les services fiscaux de fixer clairement, puis de respecter les règles du jeu en matière d'interprétation des textes relatifs aux ZFU.

Cet amendement tend ainsi à insérer trois articles au code de la sécurité sociale afin de prévoir, que la procédure de rehaussement de contributions n'est pas applicable lorsqu'un redevable bénéficiaire d'une exonération au titre d'une ZFU peut apporter la preuve qu'il a consulté l'URSSAF et que celle-ci ne lui a pas répondu dans un délai de six mois à compter de sa demande ; qu'une URSSAF ne pourra pas procéder à un rehaussement s'il est démontré que l'interprétation sur laquelle est fondée sa première décision a été formellement admise par celle-ci ; que cette même garantie est applicable lorsqu'une URSSAF a formellement pris position sur une situation de fait au regard d'un texte dont elle poursuit la mise en oeuvre ou qu'elle n'a pas répondu dans un délai de trois mois à un redevable qui lui a notifié sa volonté de bénéficier des exonérations au titre d'une ZFU.

Votre rapporteur s'était alors engagé à formuler, dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale, une série de propositions.

Aussi, le présent article additionnel propose de confier à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), caisse nationale du réseau URSSAF, un pouvoir d'harmonisation des interprétations. Dans ce cadre, l'Agence assurera la coordination des positions adoptées par les organismes pour une même entreprise. Elle disposera à cette fin de compétences propres qui lui permettront par ses instructions de proposer une interprétation unique, voire de se substituer aux organismes le cas échéant (I) .

Le rôle de l'Agence centrale est par ailleurs renforcé par la définition de nouvelles missions. Auparavant, l'ACOSS était chargée de « proposer et de promouvoir les orientations en matière de recouvrement et de contrôle [...] dans le cadre de plans triennaux et de [...] coordonner leur mise en oeuvre » ; il est proposé qu'elle soit chargée de définir ces orientations nationales et de vérifier leur mise en oeuvre par les organismes locaux. L'Agence centrale se voit confier plus généralement l'application homogène des lois et règlements sur l'ensemble du territoire (II A).

De plus, l'ACOSS assurera la coordination de l'opportunité des recours portés par les organismes devant la Cour de cassation afin de rationaliser des procédures contentieuses. Par ailleurs, dans un souci de clarté, la nouvelle mission d'harmonisation des interprétations divergentes introduite par le nouvel article L.243-6-1 est mentionnée au sein de l'article L. 225-1-1. Enfin, l'Agence centrale est rendue compétente pour mener des actions concertées de contrôle et de recouvrement au niveau national et peut requérir la participation des organismes locaux à ces actions. Cette dernière mission est nécessaire car certaines opérations menées auprès d'entreprises implantées sur l'ensemble du territoire ou de secteurs d'activités particuliers nécessitent une forte coordination qui ne peut être assurée que par l'échelon central (II B).

Ce renforcement de l'harmonisation des interprétations et du rôle de l'ACOSS en tant que caisse nationale a été inscrit dans la convention d'objectifs et de gestion État-ACOSS 2002-2005. Il doit permettre de renforcer l'équité de traitement et la sécurité juridique des cotisants.

Toutefois, votre rapporteur estime que cette avancée essentielle au regard de l'instabilité du droit des finances sociales, démontrée par le (trop !) grand nombre de validations contenues dans le présent projet de loi, ne doit constituer qu'une étape vers l'instauration d'une procédure de rescrit social à court terme.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 58
Ratification du décret portant relèvement du plafond des avances de trésorerie au régime général de sécurité sociale pour 2003

Objet : Cet article a pour objet de ratifier le décret ayant autorisé le relèvement du plafond des avances de trésorerie consenties au régime général.

La loi de financement pour 2003 avait fixé le montant du plafond d'avance à 12,5 milliards d'euros, correspondant à un triplement de celui déterminé par la précédente loi de financement (4,4 milliards d'euros).

Selon l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), l'évolution du profil de trésorerie du régime général pour l'exercice 2003 présente les caractéristiques suivantes :

- le solde moyen sur l'exercice est estimé à 5 milliards d'euros ;

- le point le plus bas a été atteint le 10 octobre 2003 à 13,3 milliards d'euros;

- le solde de fin d'année est estimé à 13,2 milliards d'euros.

Ces considérations expliquent le relèvement du plafond à 15 milliards d'euros, qui correspond au point le plus bas prévu, majoré, par précaution, d'une marge d'environ 10 %.

Il apparaissait, déjà en mars dernier, que l'évolution des encaissements et des tirages respectifs des différentes branches auprès de l'ACOSS ne permettrait pas de tenir les prévisions initiales.

L'ACOSS considérait de ce fait, dès le mois d'avril 2003, qu'en l'absence de mesures correctives significatives, ce plafond risquait d'être insuffisant. Ceci a motivé, à la demande de son conseil d'administration, une intervention de son représentant à l'occasion de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 15 mai 2003. Lors de la commission financière et statistique du 19 mai 2003 et du conseil d'administration du 23 mai 2003, il a été signalé qu'un retour des soldes dans les limites autorisées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 requérait des mesures de mise en conformité du profil de trésorerie, avec les besoins réels du régime général et la prise de mesures exceptionnelles. En l'absence de ces mesures, un relèvement du plafond des avances semblait inévitable.

Le rapport remis par le Gouvernement, en application de l'article L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale, à la suite du relèvement par décret du plafond, indique pour sa part qu'« il est apparu, en juillet, que le plafond des avances serait dépassé malgré les diverses mesures de lissage de la trésorerie que le régime général et l'État pourraient prendre.

Or, le premier dépassement pouvait intervenir dès les premiers mois d'octobre. Il n'était donc pas possible, pour le Gouvernement, d'attendre la reprise des travaux parlementaires et de recourir à la partie rectificative du projet de loi de financement pour 2004 pour relever le plafond d'avances de trésorerie ».

Ces éléments l'avaient donc conduit à remédier à cette situation par décret pris en conseil des ministres dès la fin de l'été.

Votre commission, qui réitère le regret que ce relèvement n'ait pas eu lieu au moyen d'un projet de loi de financement rectificatif, vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 59
Fixation des plafonds d'avances de trésorerie pour 2004

Objet : Cet article, qui fait partie du contenu « obligatoire » des lois de financement de la sécurité sociale, fixe les limites dans lesquelles les besoins de trésorerie des régimes obligatoires, comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres, peuvent être couverts par des ressources non permanentes.

I - Le dispositif proposé

Le présent article fixe à 33 milliards d'euros le plafond d'avances de trésorerie autorisées pour le régime général en 2004, soit presque un triplement par rapport au niveau défini dans la loi de financement de la sécurité sociale initiale pour 2003, qui était de 12,5 milliards d'euros.

Ce plafond a été déterminé sur la base des évaluations réalisées par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Selon ces évaluations, le « point d'entrée » de la trésorerie du régime général (au 1 ^er janvier 2004) se situerait à - 13,2 milliards d'euros. La variation annuelle de trésorerie serait de - 19,3 milliards d'euros, le solde au 31décembre 2003 atteignant - 29,5 milliards d'euros selon l'ACOSS, et - 32,5 milliards d'euros selon l'annexe C. Le solde moyen sur cet exercice est estimé à - 19 milliards d'euros.

Les plafonds d'avances de trésorerie autorisés par le présent article sont majorés par rapport à ceux qui avaient été définis, en 2003, pour le régime des exploitants agricoles (BAPSA), mais non pour la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et le Fonds spécial de pension des ouvriers des établissements de l'État (FSPOEIE) ou le régime des mines. Ces plafonds s'établissent comme suit :

(en millions d'euros)

	Plafonds d'avances 2003	Plafond d'avance 2004
BAPSA	2210	4100
CNRACL	500	500
FSPOEIE	80	80
Régime des mines	200	200

En outre, l'avant-dernier alinéa du présent article prévoit que le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, créé à partir du 1 ^er janvier 2004 par l'article 23 du projet de loi finances rembourse à la Caisse de mutualité sociale agricole (CMSA) les intérêts d'emprunt contracté pour le financement de la mensualisation des retraites des non-salariés agricoles.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant la mention faite par l'avant-dernier alinéa de cet article au fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles au motif qu'une disposition identique figure en loi de finances.

En outre, sur l'initiative du même rapporteur, elle a adopté un amendement réduisant de 80 à 50 millions d'euros le plafond d'avance du fonds spécial des ouvriers de l'État (FSPOEIE), au motif que son profil provisionnel de trésorerie ne présentait pas le risque de dépasser un plafond de 50 millions d'euros.

III - La position de votre commission.

Votre commission prend acte du quasi triplement du plafond d'avance rendue nécessaire par la situation prévisionnelle du régime général, et notamment de la branche maladie. Elle constate qu'en 2004 ses frais financiers s'élèveront à 515 millions d'euros, versés pour l'essentiel par l'assurance maladie, les autres branches réalisant même à l'occasion quelques produits financiers.

(en millions d'euros)

Produits financiers					Frais financiers
Maladie	AT	Vieillesse	Famille	Total	Maladie	AT	Vieillesse	Famille	Total
0	48,27	46,67	121,04	215,99	730,18	0	1,51	0	731,70

Ces estimations sont réalisées à partir des profils techniques 2003 et 2004. Le taux de référence retenu est l'Eonia ^{34 ( * )} (actuellement à 2,08).

Elle réitère, en outre, son interrogation sur la capacité de la Caisse des dépôts et consignations à assurer en totalité, dans son risque financier et dans ses aspects techniques, la couverture de trésorerie du régime général.

Sous le bénéfice de ces informations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ³³ Cassation, chambre sociale, 19 juillet 2001 - URSSAF de Paris c/ Jehenne.

* ³⁴ Taux moyen pondéré du marché monétaire.