B. REPENSER LES MODALITÉS DE LA COMPENSATION
Les concepteurs de la sécurité sociale français auraient souhaité, au lendemain de la seconde guerre mondiale, faire prévaloir un régime unique sinon unifié d'assurance vieillesse. Cette solution, défendue notamment par Pierre Laroque a été rapidement abandonnée avec le maintien, « à titre provisoire » de régimes spéciaux.
Près de soixante ans plus tard, notre régime de retraite apparaît à la fois complexe, opaque et inégalitaire notamment en raison de ce choix initial et des multiples ajustements intervenus depuis lors. C'est ainsi que la compensation démographique a été créée en 1974, puis celle-ci s'avérant insuffisante, la « surcompensation » mise en place en 1985. Ces deux systèmes représentent des transferts financiers considérables. Ils aboutissent à des résultats paradoxaux et contestables, l'exemple de la CNRACL l'a montré.
a) Le système de retraite français demeure fondamentalement opaque, complexe et inégalitaire
Une complexité croissante depuis 1945
L'explication de ce constat réside dans les origines mêmes de la construction de l'assurance vieillesse, au lendemain de la Libération et dans son évolution ultérieure.
Le plan du Conseil national de la Résistance prévoyait, en effet, la généralisation de l'assurance vieillesse à toute la population, salariés comme non-salariés, sous la forme d'un régime unique. Les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945 instauraient en conséquence un régime général de sécurité sociale destiné à regrouper l'ensemble de la population active, à l'exception des régimes agricoles dont les particularismes justifiaient un traitement à part.
Mais, rapidement, cette volonté d'unification des régimes fut contrecarrée. Les régimes spéciaux, maintenus « à titre provisoire » par l'ordonnance du 4 octobre, furent pérennisés par un décret du 8 juin 1946. En 1948, les non-salariés non agricoles obtenaient la création d'organismes autonomes susceptibles d'assurer la prise en charge du risque vieillesse pour ces professions.
En 2003, le régime général ne verse que 52 % des prestations sociales vieillesse, le reste étant distribué par environ 100 régimes historiques dont une majorité est toutefois en voie d'extinction.
Le morcellement de l'assurance vieillesse a nécessairement favorisé des écarts de situation entre les assurés. Ils ont porté sur l'ampleur de l'effort contributif à réaliser, tant en termes de cotisation que de durée d'assurance, sur le montant et la nature des prestations servies et sur les garanties minimales.
Panorama des inégalités de l'assurance vieillesse
D'importantes inégalités d'espérance de vie par catégorie socioprofessionnelle subsistent tout d'abord .
Probabilité de décéder entre 35 et
60 ans par catégorie
socioprofessionnelle - espérance de
vie à 60 ans
|
|
Probabilité de décéder entre 35 et 60 ans (en %) |
Espérance de vie à 60 ans |
||
|
|
Hommes |
Femmes |
Hommes |
Femmes |
|
Cadres, professions libérales |
8,5 |
4,5 |
22,5 |
26,0 |
|
Agriculteurs exploitants |
10,0 |
5,5 |
20,5 |
24,0 |
|
Professions intermédiaires |
10,5 |
4,5 |
19,5 |
25,0 |
|
Artisans, commerçants, chefs d'entreprise |
12,0 |
5,0 |
19,5 |
25,0 |
|
Employés |
15,5 |
5,5 |
19,0 |
24,0 |
|
Ouvriers |
16,0 |
7,0 |
17,0 |
23,0 |
|
Ensemble (y compris n'ayant jamais travaillé) |
15,0 |
6,5 |
19,0 |
23,5 |
Source : Conseil d'orientation des retraites
Des disparités existent également dans les niveaux de pension en fonction du sexe et de la catégorie socioprofessionnelle . Les faibles retraites sont surtout concentrées parmi les femmes qui n'ont jamais travaillé ou qui ont eu des carrières courtes, parmi certains artisans et commerçants âgés et parmi les anciens agriculteurs.
Les disparités entre les montants des pensions se réduisent au fil du temps sous l'effet de la montée en charge des régimes, du développement de l'activité féminine et de minimums de pension. Elles demeurent toutefois importantes.
Les disparités entre les régimes de retraite sont significatives pour l' âge de la retraite. Et l'effort contributif varie de façon importante entre les régimes.
Comparaison des taux de cotisation après retraitements réalisés par le COR
|
Catégorie |
Taux globaux corrigés (employeur + salarié) en % |
|
Non-cadres du privé |
27,8 |
|
Cadres du privé |
27,1 |
|
Non titulaires de la fonction publique |
22,0 |
|
CNRACL (fonction publique territoriale et hospitalière) |
21,7 |
|
Civils |
38,6 |
|
Militaires |
81,9 |
|
Artisans |
22,6 |
|
Commerçants |
19,7 |
|
Professions libérales |
* |
* Modifié par la loi Fillon, à préciser
par voie réglementaire.
Source : COR
b) Redéfinir la compensation généralisée
La compensation demande à un ensemble de régimes de transférer à d'autres des sommes très élevées au titre de la solidarité, alors même que les règles de cotisations et de prestations de ces régimes sont totalement différentes. Il y a là une incohérence potentiellement porteuse d'injustice qui appelle deux actions : organiser une convergence entre les régimes, au nom de la justice sociale ; accorder à la commission de compensation des moyens accrus pour expertiser et améliorer ces mécanismes de compensation.
L'origine du mécanisme de compensation
Le système français de sécurité sociale est caractérisé par un grand nombre de régimes organisés sur le principe de la répartition au sein d'un groupe socioprofessionnel. Ces régimes, créés à des époques différentes, ont chacun leurs spécificités. Leur démographie varie sensiblement, leurs moyens financiers également. Ces derniers sont d'autant plus élevés que le nombre de cotisants est supérieur au nombre de retraités et que le salaire moyen du groupe sur lequel sont assises les cotisations est important.
Aussi est-il apparu juste, à défaut de la création du régime « unique » souhaité en 1945, d'instaurer un mécanisme de solidarité entre les régimes.
La loi du 24 décembre 1974 a instauré un système de compensation généralisée. Son objet est d'empêcher que certains régimes n'encourent la faillite ou ne soient dans l'obligation de mettre en oeuvre des mesures d'économie sévères pour atteindre un équilibre interne manifestement hors de leur portée. A ce jeu de compensation entre régimes - qui est établie au titre des trois risques 11 ( * ) -, certains sont contributeurs nets et d'autres bénéficiaires nets.
Comme les régimes ne fonctionnent pas selon des règles similaires, il serait inéquitable de répartir les transferts de compensation en se limitant à redistribuer aux uns les excédents des autres. Aussi, le troisième alinéa de l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale précise les objectifs des mécanismes de compensation : « La compensation tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes ».
Il s'agit de déterminer la situation des différents régimes si on leur appliquait les caractéristiques d'un régime fictif qui servirait une prestation dite « de référence ». Seuls les régimes de sécurité sociale dont l'effectif des actifs cotisants et des retraités titulaires de droits propres âgés de 65 ans 12 ( * ) ou plus dépasse au total 20.000 personnes participent à cette compensation.
Les modalités de la compensation généralisée
Le dispositif comporte deux étapes :
- une compensation entre régimes de salariés, où les capacités contributives des régimes sont prises en compte puisque les cotisations du régime fictif sont assises sur les masses salariales ;
- une compensation entre les régimes de salariés (ceux-ci étant agrégés dans un seul régime global) et les régimes de non-salariés. Celle-ci repose sur l'application d'un régime fictif, mais la cotisation est uniforme par cotisant et non proportionnelle aux masses salariales.
A l'origine, la prestation de référence retenue fut celle du régime des exploitants agricoles en tant que prestation moyenne la plus basse servie par les régimes en présence. Pour les exercices 1993, 1994 et 1998, elle céda la place à celle de l'ORGANIC, puis à celle de la CAVIMAC en 1999, puis à nouveau à celle l'ORGANIC à compter de 2000.
La compensation généralisée vieillesse
(en millions d'euros)
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
REGIMES CONTRIBUTEURS |
|
|
|
|
|
|
|
Régime général |
1.721,9 |
1.745,1 |
1.882,7 |
2.100,7 |
2.886,0 |
2.848,7 |
|
Fonctionnaires |
1.795,2 |
1.825,5 |
1.804,7 |
1.741,1 |
1.502,4 |
1.537,5 |
|
CNRACL |
1.484,1 |
1.493,0 |
1.513,0 |
1.559,1 |
1.395,7 |
1.426,8 |
|
SNCF |
|
11,1 |
17,2 |
3,6 |
|
|
|
RATP |
27,4 |
27,9 |
28,7 |
29,5 |
25,2 |
25,3 |
|
EGF |
114,4 |
118,5 |
116,9 |
103,4 |
80,4 |
75,2 |
|
Banque de France |
5,8 |
5,4 |
5,0 |
5,0 |
3,7 |
3,7 |
|
CNAVPL |
392,1 |
398,1 |
405,2 |
406,7 |
318,5 |
332,9 |
|
CNBF |
43,9 |
47,2 |
51,1 |
54,7 |
48,5 |
52,7 |
|
TOTAL en euros |
5 . 584,9 |
5 . 671,7 |
5 . 824,5 |
6.003,8 |
6.260,4 |
6302.8 |
|
REGIMES BENEFICIAIRES |
|
|
|
|
|
|
|
BAPSA (exploitants agricoles) |
3.981,0 |
4.046,9 |
4.149,0 |
4.228,0 |
4.294,7 |
4.295,1 |
|
ORGANIC |
732,1 |
745,5 |
783,8 |
834,6 |
946,6 |
955,2 |
|
CANCAVA |
299,9 |
320,5 |
324,3 |
361,2 |
436,5 |
472,9 |
|
CANSSM (mines) |
320,5 |
319,3 |
317,8 |
324,5 |
310,4 |
307,9 |
|
CAVIMAC |
171,4 |
173,4 |
175,8 |
178,0 |
177,1 |
175,8 |
|
ENIM |
49,7 |
51,4 |
54,3 |
55,5 |
57,6 |
59,6 |
|
SNCF |
19,4 |
|
|
|
5,4 |
1,5 |
|
FSPOIE |
8,3 |
12,2 |
16,4 |
18,0 |
23,6 |
24,3 |
|
CRPCEN |
2,6 |
2,5 |
3,1 |
3,8 |
8,6 |
10,5 |
|
TOTAL |
5.584,9 |
5.671,7 |
5.824,5 |
6003.6 |
6.260,5 |
6.302,8 |
Source : d'après le PLF pour 2004, annexe E.
La réforme de la compensation est indispensable, mais elle soulève des questions techniques difficiles.
Les mécanismes de compensation atteignent aujourd'hui leurs limites, excellemment décrites par un rapport de MM. Yves Ullmo et Louis-Paul Pelé, remis en septembre 2001 au Conseil d'orientation des retraites.
Les difficultés statistiques du calcul de la compensation
Afin de calculer les sommes dues par chaque régime au titre de la compensation généralisée vieillesse, un double calcul est effectué nécessitant de connaître précisément :
- le décompte des effectifs cotisants,
- la masse salariale.
Les Sources statistiques sont toutefois importantes :
- la CNAVTS ne fournit pas elle-même ses effectifs cotisants. Ceux-ci sont déterminés par l'INSEE dont les évaluations ne sont actualisées qu'au gré des recensements. Ainsi, l'évaluation des effectifs cotisants de la CNAVTS a été brusquement réévaluée de 600.000 personnes en 2002.
- la masse salariale relative au calcul de la
compensation des fonctionnaires est fournie par la direction du budget sans que
cette donnée puisse faire l'objet d'une expertise contradictoire.
Le système est devenu tout d'abord trop complexe . Comme on l'a vu, il repose sur des règles différentes entre la compensation généralisée et la compensation spécifique également appelée « surcompensation ». La référence à une « prestation minimale » a été, dans les faits, écartée : la Direction du budget a proposé d'exclure les petits régimes de la détermination de cette prestation. Il est certain que la référence au régime « atypique » de la CAVIMAC n'était pas peut-être pertinente. Cependant, les manipulations de variables permettent d'une année sur l'autre des écarts importants, créditant l'idée chez les régimes débiteurs, pas toujours inexacte, que la compensation n'est qu'un savant habillage d'une « ponction ».
Le système est ensuite devenu inéquitable . Certains régimes créditeurs peuvent devoir financer pour les retraités des autres régimes, par l'intermédiaire de la compensation, des prestations supérieures à celles qu'ils versent à leurs propres retraités. Les avantages familiaux pris en charge par le Fonds de solidarité vieillesse sont intégrés dans la prestation de référence. Lorsqu'un régime bénéficie de la compensation, et reçoit un transfert du FSV au titre des majorations familiales, ces majorations lui sont en quelque sorte remboursées deux fois.
Enfin, le système est devenu totalement illisible . Des régimes « contributeurs » de la compensation généralisée sont « bénéficiaires » de la compensation spécifique 13 ( * ) . Les différents mécanismes de plafonnement de la contribution des régimes, en ce qui concerne la compensation spécifique, n'ont pas correctement fonctionné. En effet, ils ne prenaient pas en compte la progression des transferts dus au titre de la compensation généralisée. La situation de la CNRACL, seul régime de retraite officiellement déficitaire , et obligée de recourir à l'emprunt, alors qu'il s'agit d'un régime structurellement excédentaire , illustre au plus haut chef les limites des mécanismes de compensation.
Les solutions possibles
Votre rapporteur constate qu'il existe trois possibilités de réforme.
- le scénario radical consisterait à supprimer tout mécanisme de compensation entre les régimes ;
- le scénario minimal consisterait à tenter de définir des règles stables et des mécanismes de plafonnement, évitant que les régimes soient trop lourdement ponctionnés. Ce scénario minimal aboutirait inévitablement à une complication encore plus grande du système de compensation ;
- le scénario médian nécessite de réformer la compensation généralisée et de supprimer la compensation spécifique (surcompensation). C'est le chemin qui a été choisi par le Gouvernement dans le cadre de la loi du 21 août 2003.
En définitive, l'enjeu principal n'est pas technique ou même financier. Compte tenu des masses financières en jeu, du caractère décisif pour un grand nombre de régimes des contributions versées ou perçues, et des défauts du système actuel, l'enjeu semble être bien davantage politique et pédagogique. Il s'agit, pour le citoyen, le Parlement et les décideurs publics, de rendre les calculs lisibles et transparents.
c) Le renforcement, à l'initiative du Sénat, des pouvoirs de la commission de compensation
L'article 7 de la loi portant réforme des retraites prévoit que la commission de compensation, placée auprès du ministre chargé de la sécurité sociale, est présidée par un magistrat désigné par le Premier président de la cour des comptes, et comprend des représentants de régimes de sécurité sociale et des représentants des ministres en charge de la sécurité sociale et du budget.
Cette commission est consultée pour avis sur la fixation des soldes de la compensation et, éventuellement, sur le versement des acomptes. Elle contrôle les informations quantitatives fournies par les régimes pour servir de base aux calculs.
Tout projet de modification des règles affectant les mécanismes de compensation entre régimes de sécurité sociale fait l'objet d'un avis de la commission, qui est transmis au Parlement.
Votre commission est à l'origine de cette redéfinition ambitieuse des missions de la commission de compensation, dont l'origine remonte, en fait, à la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2002.
Ses membres avaient découvert, à cette occasion, qu'une modification de grande ampleur des bases de calcul de la compensation généralisée entre régimes de base d'assurance vieillesse avait été décidée, sans qu'elle ait donné lieu à la consultation des régimes impliqués. Cette modification consistait à prendre en compte les effectifs de chômeurs, pour lesquels le FSV verse une cotisation au régime général et aux régimes des salariés agricoles, et à soustraire aux prestations de référence les sommes déjà remboursées par le même FSV. La combinaison de ces modifications aboutissait à ce que le régime général supporte à lui seul 98 % de la charge financière de cette modification, évaluée à plus de 850 millions d'euros.
C'est pour éviter que des mesures d'une telle importance soient prises, à l'avenir, dans de telles conditions et sans information préalable du Parlement que le sénat a souhaité renforcer le rôle de la commission de compensation.
Il convient de rappeler également que le Gouvernement entend engager, en 2004, un réexamen des mécanismes de compensation à travers une concertation spécifique avec les partenaires sociaux. Les travaux de la commission de compensation serviront donc de support pour préparer ces discussions .
* 11 Maladie, vieillesse et famille.
* 12 Cet âge reste celui de la retraite dans deux régime :les professions libérales et les ministres des cultes.
* 13 C'est le cas de la SNCF et de la RATP.