Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2004

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

On évoque souvent l'« exception française » pour caractériser, sur un mode positif, les spécificités de notre pays. S'il est, hélas, un domaine où ce terme doit être employé d'une manière plus critique, c'est bien celui des retraites ou plutôt de l'incapacité de la France, de rapports en reports, pendant dix ans, à mener à bien la réforme devant permettre leur sauvetage.

A bien des égards, cette réforme, perpétuellement retardée jusqu'aux limites du possible, faisait figure de question taboue. La seule évocation d'une réflexion sur la pérennité des régimes de retraite spéciaux a suffi, on s'en souvient, à provoquer des mouvements sociaux, d'une ampleur considérable, dans des entreprises publiques. En France, et en France seulement, une large partie des formations politiques et syndicales a prôné une hausse massive des prélèvements obligatoires pour faire face au problème du financement. Huit ans après l'échec du plan Juppé, les travaux menés par le conseil d'orientation des retraites (COR) ont permis de prendre la mesure du problème, mais la nécessité de partager l'effort en prévoyant une augmentation de la durée de cotisations est demeurée largement contestée, dans son principe comme dans ses modalités éventuelles. Certains responsables politiques ont préféré un discours purement incantatoire, réclamant simplement qu'un financement soit trouvé.

C'est dire que la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites fera date. Elle restera, dans l'histoire sociale de notre pays, comme la plus grande réforme de l'assurance vieillesse depuis la Libération. Nous souhaitons saluer ici le courage du Gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, et en particulier de MM. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité et de Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire qui ont su, en collaboration avec les deux assemblées, mener à son terme ce grand chantier.

Cette réforme constitue une étape décisive dans le processus de sauvetage de notre régime de retraite par répartition, auquel notre attachement n'est plus à démontrer.

Nous formulons le voeu que la France parvienne à suivre l'exemple du « Pacte de Tolède » de 1995. Cet accord, que la quasi-totalité des forces politiques espagnoles vient d'ailleurs de renouveler pour cinq ans, consiste, au nom de l'intérêt général, à ne pas utiliser la question des retraites comme une « arme électorale ».

Nous souhaitons également rendre ici hommage à l'esprit de responsabilité de ceux des partenaires sociaux qui ont mesuré l'enjeu qui s'attachait à la préservation de notre pacte social et ont choisi de participer au processus de concertation jusqu'à son terme.

Même si les progrès réalisés ont été considérables, il nous reste encore beaucoup à faire. Notre régime de retraite demeure complexe, insuffisamment transparent et parfois inégalitaire.

En définitive, le vote de la loi « Fillon » constitue, à nos yeux, à la fois un motif de regret, une grande satisfaction et un sujet de réflexion. Un sujet de réflexion d'abord, dans la mesure où il nous faut d'ores et déjà penser à préparer les prochaines étapes du processus d'adaptation de notre régime d'assurance vieillesse. Une grande satisfaction ensuite, en raison de l'ampleur de l'effort structurel qui sera réalisé. Et un regret enfin, car l'opposition n'a pas offert, durant les six semaines de débat parlementaire, d'alternative crédible, semblant oublier l'immobilisme de la précédente législature.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 ne comporte qu'un seul article consacré à l'assurance vieillesse : l'objectif de dépenses. Mais ce projet de loi de financement de la sécurité sociale nous donne l'opportunité de faire le point sur la réforme engagée, de rappeler les conditions de sa réussite et de tracer les prochaines étapes du processus de sauvetage de l'assurance vieillesse.

I. LA LOI SUR LES RETRAITES DE 2003 : LA PLUS IMPORTANTE RÉFORME DE L'ASSURANCE VIEILLESSE DEPUIS 1945

La loi du 21 août 2003, adoptée à l'issue d'une démarche courageuse du Gouvernement accompagnée par une partie des partenaires sociaux, consacre l'adoption de la plus importante réforme de l'assurance vieillesse conduite dans notre pays depuis 1945.

A. UNE RÉFORME INDISPENSABLE

Le caractère inéluctable de la réforme des retraites, repose en France, comme dans tous les pays occidentaux, sur une conjonction de facteurs qui conduit à s'interroger sur la viabilité du système par répartition, tel qu'il a été conçu à la Libération. Ces facteurs structurels sont identifiés depuis longtemps. Il s'agit notamment de l'augmentation du nombre de retraités consécutive à l'accroissement de l'espérance de vie, ainsi que de l'arrivée à l'âge de la retraite des nombreuses classes d'âge issues du « baby boom » d'après-guerre. A ces facteurs strictement démographiques s'ajoutent un taux de chômage élevé et la diminution, depuis vingt ans, des taux d'activité avant l'âge de vingt-cinq ans et après l'âge de cinquante-cinq ans qui fragilisent les comptes de la CNAV.

a) La fragilité des comptes de la CNAV

La branche vieillesse sera légèrement excédentaire en 2003, comme les années précédentes. Cette situation appelle deux observations :

- la branche est d'ores et déjà délestée du poids des avantages non contributifs , pris en charge par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) depuis 1993 ;

- le versement par la CNAF d'une contribution destinée à financer l'allocation vieux parents au foyer (AVPF) soulage chaque année les comptes de la CNAV , au détriment de ceux de la branche famille, pour un montant estimé à 3,996 milliards d'euros en 2004 .

Sous la précédente législature, la branche vieillesse n'a pas pu profiter d'une situation démographique exceptionnelle pour préparer l'avenir.

Les années 1998-2002 ont, en effet, constitué des années « exceptionnelles » pour la branche vieillesse du régime général, car la situation démographique y était alors très favorable et la conjoncture économique très dynamique.

Evolution des cotisants et retraités du régime général

(en milliers)

Comme le montre ce graphique, la progression du nombre de retraités a été quasiment parallèle à celle du nombre de cotisants avec un écart important entre les deux courbes. Les recettes de la branche vieillesse ont alors bénéficié d'une croissance dynamique de la masse salariale.

Résultats de la CNAV 1998-2003 en droits constatés et en millions d'euros

	1998	1999	2000	2001	2002	Prév. 2003
Produits	59.399	62.067	63.482	68.573	70.334	73.478
Charges	58.967	61.300	63.688	67.055	68.675	71.958
SOLDE	431	767	- 206	1.518	1.659	1.520

Source : CCSS septembre 2003

Après un excédent de 1,66 milliard d'euros en 2002, la CNAV devrait dégager un résultat positif de 1,52 milliard d'euros en 2003.

Les perspectives de la CNAV jusqu'en 2006 laissent entendre que la caisse affichera vraisemblablement un résultat négatif en 2004, en raison de l'impact du dispositif « carrières longues » de la « loi Fillon », et que la réforme permettra de réaliser des économies à partir de 2006/2008.

b) L'impact du vieillissement de la population

Le vieillissement de la population française remet en cause l'équilibre et la pérennité même du régime de retraite par répartition, dans la mesure où notre pays se trouve confronté à une véritable déformation de la structure de sa pyramide des âges. Elle sera plus fragile encore à l'avenir, comme l'illustre le graphique suivant qui projette, à l'échéance 2050, la composition par tranches d'âge, de la population française actuelle.

Source : INED - revue population et sociétés (n° 383 d'octobre 2002).

L'allongement de l'espérance de vie a pour conséquence d'accroître chaque année la part relative des personnes âgées au sein de la population totale. Inversement, la proportion relative des moins de vingt ans ne cessant de diminuer depuis 1966, le vieillissement de la population française apparaît comme un phénomène largement « inéluctable ».

Quelles que soient les hypothèses formulées sur la fécondité, la mortalité et les flux migratoires, la croissance de la population métropolitaine devrait se poursuivre jusqu'en 2025 au moins. En 2050, selon les différents scénarios retenus, la France métropolitaine compterait entre 58 et 70 millions d'habitants. Plus du tiers de sa population serait âgé de plus de soixante ans, contre un cinquième en 2000. La part des plus de soixante ans dans la population totale serait plus élevée que celle des moins de vingt ans dans tous les cas de figure. Le nombre de personnes en âge de travailler devrait diminuer dès 2006, en raison du départ en retraite des premières générations du « baby-boom » . Enfin, la majeure partie des gains sur la mortalité est réalisée à des âges élevés : le nombre de personnes âgées de plus de quatre-vingt cinq ans passerait ainsi de 1,2 à 4,5 millions entre 2000 et 2050.

(En milliers)

	Population totale au 1 ^er janvier	Moins de 20 ans	20-59 ans	60 ans et plus	Dont 85 ans et plus
2000	59.412	15.390	31.871	12.152	1.236
2005	60.642	15.181	32.850	12.611	1.055
2010	61.721	14.923	32.697	14.102	1.514
2015	62.648	14.670	32.362	15.617	1.853
2020	63.453	14.435	32.029	16.989	2.099
2025	64.177	14.288	31.532	18.357	2.205
2030	64.790	14.169	31.006	19.615	2.310
2035	65.212	14.015	30.406	20.791	3.048
2040	65.374	13.823	30.308	21.244	3.677
2045	65.301	13.625	30.003	21.673	4.104
2050	65.098	13.457	29.673	21.967	4.474

Source : Insee , Mortalité tendancielle - Fécondité 1,8 - Migrations nettes + 50.000 par an

L'augmentation continue de la proportion des personnes âgées, dans un contexte où la population active diminue, représente pour la France, comme pour l'ensemble des pays industrialisés, une situation inédite. Les bases mêmes du régime par répartition se trouveront inévitablement affectées par la dégradation du rapport entre les cotisants et les retraités qui devrait passer, selon le rapport Charpin :

- de 1,7 en 1998 à 0,9 en 2040 pour le régime général ;

- de 3,3 en 1998 à 1,0 en 2040 pour le CNRACL ;

- de 2,4 en 1998 à 1,0 en 2040 pour l'AGIRC ;

- de 3,6 en 1998 à 1,1 en 2040 pour l'ensemble de la CNAVPL ;

- et même de 7,9 en 1998 à 0,9 en 2040 pour la seule section CARPIMKO, au sein de la CNAVPL.

c) Le défi de la « soutenabilité » à long terme des finances publiques françaises

Le problème des régimes de retraite, et plus largement d'ailleurs celui de notre protection sociale, est celui de son financement. Au-delà des contraintes liées à nos engagements européens, notre pays ne pourra faire face, simultanément sur longue période, à un déficit du budget de l'État dont on connaît l'ampleur et aux besoins de financement social.

La dégradation tendancielle de l'assurance vieillesse doit donc être enrayée à tout prix, et ce d'autant plus que le déficit de la branche maladie se situe d'ores et déjà à un niveau très élevé. Il convient par ailleurs de mentionner que la prise en charge de la dépendance mobilisera, à l'avenir, des besoins de financement considérables.

L'absence de marge de manoeuvre sur les finances de l'État n'autorise aucun déficit de l'assurance vieillesse. Le niveau de la dépense publique et celui de la dette publique dépassent, en effet, respectivement 54 % et 61 % de la richesse nationale. On remarquera d'ailleurs que, contrairement à la plupart des autres pays européens, la France n'a pas mis à profit la reprise économique de la seconde partie des années 1990 pour enrayer « l'effet boule de neige » dégradant l'équilibre de ses finances publiques : alors que la dette publique française augmentait encore de 0,9 % de PIB entre 1996 et 2000, la Suède, la Belgique ou le Danemark parvenaient à réduire la leur de vingt points en seulement cinq ans.

Une véritable réforme structurelle de l'assurance vieillesse apparaissait donc indispensable, sauf à provoquer une hausse continue de la dette publique, qui viendrait peser sur les générations futures. Le besoin de financement des retraites, avant la réforme « Fillon », était évalué à 2 % du PIB en 2002 et au double en 2040.

d) Une hausse des prélèvements sociaux incompatible avec la compétitivité de notre économie

Les débats parlementaires de la loi du 21 août 2003 ont été caractérisés par une critique récurrente, mais dénuée de fondement, sur le financement de la réforme. Pour les tenants de cette thèse, faire face aux besoins de financement de l'assurance vieillesse nécessitait principalement, voire exclusivement une hausse des cotisations sociales à hauteur des besoins. Ils expliquaient qu'entre 1959 et 2000, la part des prestations vieillesse a déjà plus que doublé pour passer de 5,4 % à 12,6 % du PIB.

	1959	1970	1975	1980	1990	2000
Prestations du risque vieillesse-survie en % du PIB	5,4	7,3	9,1	10,3	11,2	12,6

Source : COR.

Tabler sur la simple poursuite de cette tendance ne nous semble pas judicieux et encore moins réaliste, compte tenu de l'absence totale de marges de manoeuvre initiale dont disposent aujourd'hui nos finances publiques et nos comptes sociaux. Selon les estimations réalisées en 1999 par le commissariat général du plan, les dépenses de retraite devraient, en effet, s'accroître fortement en passant de 12,6 % du PIB aujourd'hui à 14/15 % en 2020 et 16/17 % en 2040. Ne pas envisager d'économies face à de tels besoins est, à nos yeux, inconséquent.

Notre pays est également caractérisé par des coûts salariaux élevés et un niveau de prélèvements obligatoires nettement supérieur à celui des pays concurrents. Il ne nous semble pas possible, sauf à dégrader la compétitivité de la France, de poursuivre dans cette voie. La logique miraculeuse d'une simple hausse des cotisations est ainsi largement « incantatoire ».

Il convient de remarquer également que le poids des prestations sociales dans le PIB s'est accru de près de 2,6 %, passant de 26,5 % en 1990 à 29,1 % en 2002 Le taux de socialisation des revenus, qui mesure la part du revenu disponible brut des ménages issue des transferts sociaux a continué à s'accroître au cours de la dernière décennie : il atteignait 44,3 % du revenu disponible en 2002, contre 42,4 % en 1990.

Poids des prestations sociales dans le PIB

En points de PIB	1990	2002
Santé	9,1 %	10,1 %
Vieillesse - Survie	11,2 %	12,7 %
Maternité - Famille	2,9 %	2,9 %
Emploi	2,3 %	2,1 %
Logement	0,8 %	0,9 %
Pauvreté - Exclusion sociale	0,2 %	0,4 %
Prestations totales	26,5 %	29,1 %

Source : Annexe PLF pour 2004

On le sait, les hausses des cotisations sociales se répercutent sur le coût du travail et dégradent la compétitivité de notre économie. Comment envisager raisonnablement une hausse illimitée des prélèvements sociaux, alors que la France est une économie ouverte sur les échanges internationaux et cherche à promouvoir l'accueil des investissements étrangers ?