4. L'enjeu essentiel : bien sortir du FOREC
A bien des égards, le suppression du FOREC constitue la suppression d'un symbole. Mais cette suppression ne garantit pas à elle seule le respect de la lettre et de l'esprit de la règle posant le principe de compensation intégrale. Aussi est-il nécessaire de bien sortir du FOREC en neutralisant trois difficultés d'importance décroissante.
La neutralité de trésorerie pour l'ACOSS des versements du budget
Géré par le FSV, le FOREC verse présentement le produit des sommes destinées à la compensation par décade.
Ce rythme rapproché évite que le FOREC ne réalise des produits financiers en plaçant ces montants, et qu'en miroir, la sécurité sociale ne supporte « par découvert » le décalage des versements.
La budgétisation du FOREC réintroduit ce risque. Il n'existe pas de règle stricte fixant les rythmes de versement entre l'ACOSS et l'État. Tout au plus l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale prévoit le principe que les relations financières entre l'État et la sécurité sociale sont neutres. Mis en oeuvre par convention, ce principe est relatif et contingent.
Ainsi, certaines petites « lignes », de quelques millions d'euros, font l'objet d'un versement annuel unique.
Les modalités de versement des compensations de l'ACOSS devront être fixées par révision de la convention précitée.
Ces modalités ne devront en aucun cas être moins favorables pour la sécurité sociale que celles prévues dans le cadre de ses relations avec le FOREC.
En effet, un rythme, par exemple mensuel, de versement entraînerait pour un chapitre budgétaire de près de 20 milliards d'euros, une forte charge de trésorerie pour la sécurité sociale.
Aussi votre commission vous propose d'encadrer strictement la convention État-ACOSS afin que celle-ci ne puisse prévoir, dans le cadre du remboursement des allégements, des conditions de trésorerie moins favorables que celles en vigueur avec le FOREC, soit le versement par décade.
Les risques de la période de transition
Le projet de loi prévoit que le FOREC cesse son activité le 1 er janvier 2004.
Lors de son audition, M. Michel Laroque, président du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), a souligné « qu'en l'état, le projet de loi dispose que la liquidation sera effective au 1 er janvier 2004 sans préciser si cette date inclut une période complémentaire d'inventaire ».
Votre rapporteur a interrogé l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) pour connaître les conséquences des deux interprétations possibles. M. Pierre Burban, président de son conseil d'administration, a apporté une réponse dont voici la teneur :
L'hypothèse selon laquelle le FOREC assurerait la gestion des exonérations relatives à l'exercice 2003 en droits constatés conduit à la situation suivante.
A ce stade, les prévisions de versement par le FOREC au titre de la compensation des allégements de cotisations sociales s'établissent pour 2003 à 15,171 milliards d'euros alors que les allégements de cotisations entrant dans le champ du FOREC s'élèveraient à 15,205 milliards d'euros. Les recettes correspondent aux versements du FOREC de janvier 2003 à celui du 4 janvier 2004 inclus, les charges portent sur les périodes d'emploi de janvier à décembre 2003 (y compris les montants comptabilisés en janvier 2004). Au final, le FOREC devrait être redevable auprès du régime général de 25 millions d'euros.
Dans ses prévisions, l'ACOSS a estimé que le FOREC lui verserait ses encaissements de la dernière décade 2003 le 5 janvier 2004 et que l'État assurerait les versements au titre de l'année 2004 à compter du 15 janvier. A cette fin, une proposition de modification de la convention État-ACOSS visant à assurer la neutralité en trésorerie (article L. 139-2 du code de la sécurité sociale) des versements de l'État au titre des exonérations générales a été transmise aux tutelles au cours du mois d'octobre. Les régularisations du FOREC au titre de l'année 2003 et années antérieures seraient assurées par le service de liquidation et versées à la fin du premier trimestre 2004.
Cette hypothèse présente l'avantage de maintenir des règles de gestion homogènes sur l'ensemble des exercices depuis 2001.
Si la date d'effet devait être interprétée de façon plus stricte, il y aurait un risque que le FOREC n'assume plus les exonérations de décembre et certaines exonérations du quatrième trimestre 2003 (comptabilisées en janvier 2004) qui seraient prises en charge par l'État. La régularisation annuelle du FOREC au titre de 2003 pourrait être arrêtée à décembre 2003 et calculée sur onze mois de référence. Dans cette hypothèse, les versements de l'État devraient être anticipés dès le 1 er janvier 2004.
La mise en place du FOREC s'était faite dans ces conditions et avait abouti à la constitution d'une créance de l'ACOSS sur l'État que ce dernier n'a toujours pas remboursée à ce jour.
Bien qu'inclinant à croire que le principe des droits constatés régissant les comptes sociaux depuis 2001 écarte cette hypothèse, votre rapporteur propose une précision du dispositif levant explicitement toute ambiguïté.
Le solde cumulé du FOREC
Interrogé par votre rapporteur, M. Michel Laroque, président du FOREC, a précisé que ce fonds, malgré un exercice 2003 fortement déficitaire, devrait présenter un solde cumulé positif de 267 millions d'euros 11 ( * ) au moment de son abrogation.
Le projet de loi de finances précise que les biens, droits et obligations du FOREC sont transmis à l'État, le solde figurant bien évidemment parmi ces droits.
Demeureraient deux catégories de dettes :
- celles dues au titre de l'exercice 2000, où le FOREC était créé par la loi mais n'était pas constitué (- 2,4 milliards d'euros). Cette dette, que le précédent gouvernement avait prétendu annuler, est remboursée en deux échéances par la CADES 12 ( * ) ;
- celles dues, éventuellement, au titre des exonérations de décembre 1999 n'ayant pas été prises en charge par l'État et non rattachées au FOREC, pour plus de 700 millions d'euros.
Ces sommes attendent un remboursement de l'État du fait de l'application de la compensation intégrale des exonérations de compensation par l'État.
Est-il légitime de retourner un solde à l'État au titre du FOREC, qui réduit artificiellement le déficit de l'État et majore celui de la sécurité sociale ?
Votre commission ne le pense pas. Aussi propose-t-elle une opération au demeurant parfaitement neutre au regard des critères de Masstricht, visant à préaffecter le solde résiduel du FOREC à la réduction des dettes de l'État à l'égard de l'ACOSS.
* 11 Cette évaluation est celle de l'annexe E du projet de loi de financement.
* 12 Cf. commentaire article 2 du présent projet de loi (cf. Tome V).