2. La directive européenne du 7 mars 2002
a) La constance de l'analyse de votre Commission
La notion de service universel des télécommunications, introduite en droit européen et français au cours des années 1990, a été consolidée par l'adoption de la directive du 7 mars 2002 14 ( * ) . La pérennité de la reconnaissance d'un service universel par le droit communautaire des communications électroniques constitue un acquis significatif. Votre Commission, par la voix de son rapporteur Pierre Hérisson, s'en était déjà félicité il y a plus d'un an considérant que : « l'Europe ne peut se construire sans organiser des solidarités collectives, à défaut desquelles il n'est pas de société équilibrée » 15 ( * ) .
Votre Commission concevait déjà alors le service universel comme « une clause de sauvegarde en cas d'insuffisance du marché concurrentiel » 16 ( * ) .
Le titre I du présent projet de loi transpose dans le droit national les dispositions de la directive du 7 mars 2002 17 ( * ) .
b) La portée des obligations de service universel
L'article 3 de la directive définit le service universel comme la mise à disposition d' un bloc de services à « tous les utilisateurs sur leur territoire, indépendamment de leur position géographique, à un niveau de qualité spécifique et, compte tenu de circonstances nationales particulières, à un prix abordable ».
Après des négociations au cours desquelles la France a, avec un succès limité 18 ( * ) , plaidé pour étendre la portée du service universel , les Etats membres se sont finalement accordés sur une liste de services garantis :
- l'accès au réseau téléphonique public permettant des appels locaux, nationaux et internationaux, des communications par télécopie et par Internet ;
- la fourniture d'annuaires du service téléphonique public et de services de renseignements téléphoniques ;
- la fourniture de téléphones payants publics et l'accès gratuit à un numéro d'appel d'urgence.
Des mesures spécifiques sont également prévues pour les utilisateurs handicapés ou ceux ayant des besoins spécifiques . En outre, les abonnés doivent pouvoir conserver leurs numéros de téléphone (y compris mobile), et jouir de l'interopérabilité des équipements de télévision numérique grand public.
Les coûts des différentes composantes du service universel se répartissent, pour l'exercice définitif 2001 constaté au printemps 2003, de la façon suivante :
COÛT DU SERVICE UNIVERSEL
En millions d'euros
|
Composante |
2003 (Provisionnel, égal au définitif 2001) |
|
Péréquation géographique |
104,8 |
|
Tarif sociaux |
22,5 |
|
Cabines |
14,8 |
|
Annuaire |
0 |
|
Total |
142,1 |
Les Etats membres sont habilités, si nécessaire, à désigner une ou plusieurs entreprises afin de garantir, sur l'ensemble du territoire national, la fourniture de ce service universel. Cette désignation doit cependant impérativement respecter un « mécanisme de répartition efficace, impartial et transparent » (appel d'offres ouvert ou mise aux enchères publiques), ce qui écarte pour l'avenir la solution de la désignation par la loi, retenue par la France en 1996.
Les opérateurs désignés pour assumer diverses composantes du service universel sont tenus de respecter un impératif de qualité du service : le service universel ne s'entend pas exclusivement en terme de quantité de services offerts, mais aussi en termes de qualité du service rendu.
L'annexe III de la directive énumère les paramètres destinés à évaluer cette qualité : délai de fourniture pour le raccordement initial, taux de défaillance par ligne d'accès, temps de réparation d'une défaillance, temps de réponse pour les services de renseignements téléphoniques ou encore plaintes concernant la facturation. Les autorités de régulation nationales (ARN) devront être en mesure de recueillir (voire d'exiger) les informations sur la qualité des services offerts sur le territoire national, permettant d'établir des comparaisons entre opérateurs et entre Etats membres. Des procédures de réclamation relatives à la qualité auront à être établies.
Dans le même esprit, la directive garantit les droits des utilisateurs en posant des exigences de transparence de l'information et de sécurité juridique des contrats. Ces derniers doivent spécifier les conditions et la qualité du service, les modalités de résiliation et de cessation du service, les mesures de compensation et le mode de règlement des litiges. En outre, les Etats membres doivent s'assurer que toutes les informations concernant la tarification et les conditions générales pratiquées par l'ensemble des fournisseurs de services de communication sont mises à la disposition du public.
Enfin, la notion de « prix abordable », s'entend comme « un prix défini au niveau national par les Etats membres compte tenu de circonstances nationales spécifiques ». Les Autorités de réglementation nationale (ARN) sont chargées du contrôle de l'évolution des tarifs de détail applicables au service téléphonique accessible au public, notamment par rapport au niveau des prix à la consommation et des revenus nationaux. En outre, certaines mesures peuvent être prises afin de permettre aux consommateurs de surveiller leurs dépenses : facturation détaillée, possibilité de refuser des appels, systèmes de pré-paiement et d'échelonnement des frais de raccordement.
La notion de « prix abordable » est essentielle dans la problématique du service universel car elle conditionne l'égalité d'accès et détermine dans quelle mesure les opérateurs peuvent répercuter sur la facture du client la charge financière afférente au service universel.
Ainsi, des règles d'encadrement des prix, une péréquation géographique (ou autres instruments analogues) peuvent être utilisés pour atteindre le double objectif de la promotion d'une concurrence effective sur les marchés et de la satisfaction de l'intérêt public. Il est à noter que la mise en place d'une tarification commune sur l'ensemble du territoire est possible mais n'est pas obligatoire, contrairement à la conception française .
Votre Commission rappelle, à ce propos, son fort attachement à ce que que les publics « fragiles » ne soient pas empêchés d'accéder aux services téléphoniques.
* 14 Directive 2002/22/CE sur le service universel des télécommunications précitée.
* 15 Rapport n° 273 (2001-2002) précité, p. 100.
* 16 Ibidem .
* 17 On remarquera que, malgré un premier examen par le Parlement 18 mois après l'adoption de la directive, la France se trouve déjà en retard pour la transposition de ce texte, dont la date-limite de transposition était fixée au 24 juillet 2003.
* 18 Elle avait exprimé la volonté d'intégrer la téléphonie mobile et l'Internet à haut débit dans l'offre de service universel ; seul a été retenu l'accès à Internet par le réseau commuté.