Projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité

Rapports législatifs

Rapport n° 441 (2002-2003), déposé le

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACTION PUBLIQUE,
AUX ENQUÊTES, À L'INSTRUCTION, AU JUGEMENT
ET À L'APPLICATION DES PEINES
CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACTION PUBLIQUE

SECTION 1
Dispositions générales
Article 17
(art. 30 du code de procédure pénale)
Attributions du ministre de la justice en matière de politique pénale

Dans notre droit, le ministère public, confié à des magistrats spécialisés et chargés d'exercer l'action publique et de requérir l'application de la loi, a un rôle charnière entre le pouvoir exécutif et les juges.

Son organisation est hiérarchisée sous l'autorité du garde des Sceaux. L'article 5 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 dispose en effet que « les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l'autorité du garde des Sceaux, ministre de la justice ».

Au sein du code de procédure pénale, le rôle du garde des Sceaux n'est évoqué qu'à l'article 36, qui lui permet de « dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance, lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes ».

Cette rédaction résulte de la loi n° 93-1073 du 24 août 1993, qui a précisé que les instructions devaient être écrites et versées au dossier.

Au cours de la précédente législature, le Gouvernement a proposé, dans un projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale, de modifier les dispositions du code de procédure pénale relatives à l'action publique en consacrant la possibilité pour le garde des Sceaux d'adresser des orientations générales de politique pénale aux procureurs généraux tout en lui interdisant de leur adresser des instructions individuelles. En contrepartie, le texte proposait que le garde des Sceaux se voie reconnaître un droit d'action propre lui permettant de mettre en mouvement l'action publique.

Lors de l'examen de ce projet de loi, le Sénat avait estimé inconcevable qu'aucune autorité à compétence nationale ne puisse plus exercer la coordination de l'action publique et avait en conséquence -face au refus du Gouvernement d'assurer cette mission- proposé de créer un procureur général de la République, susceptible de donner des instructions générales et individuelles aux procureurs généraux.

Pour sa part, notre excellent collègue M. Robert Badinter avait relevé que, dans un monde où se développait la criminalité organisée nationale et surtout internationale, l'exercice de l'action publique impliquait unité, hiérarchie et responsabilité. Soulignant qu'il était possible de s'interroger sur l'importance de la criminalité organisée dans la future Europe élargie, il avait affirmé qu'« il était de la responsabilité du garde des Sceaux d'exercer l'action publique et qu'il devait en être responsable devant l'opinion publique » 133 ( * ) .

Le projet de loi a finalement été abandonné en même temps que le projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature.

Le présent article tend à consacrer et à définir le rôle du garde des Sceaux dans l'action publique. A cet effet, il a pour objet d'insérer un chapitre Ier bis, relatif aux attributions du garde des Sceaux, ministre de la justice, dans le titre I (Des autorités chargées de l'action publique et de l'instruction) du livre premier (De l'exercice de l'action publique et de l'instruction) du code de procédure pénale.

Ce nouveau chapitre se composerait d'un unique article. L'article 30, qui concernait les missions de police des préfets en cas de déclaration d'état d'urgence et a été abrogé par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 réformant la procédure pénale, serait rétabli pour prévoir que « le garde des Sceaux, ministre de la justice, veille à la cohérence de l'application de la loi pénale sur l'ensemble du territoire de la République ».

Un tel dispositif, qui définit le rôle du garde des Sceaux en matière d'action publique, est particulièrement bienvenu.

Le texte proposé s'inscrit parfaitement dans le cadre des dispositions de l'article 20 de la Constitution, aux termes duquel « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ».

Jusqu'à présent, le rôle du garde des Sceaux n'est évoqué dans le code de procédure pénale qu'à travers l'un des moyens (les instructions individuelles) dont il dispose pour assurer la cohérence de l'application de la loi pénale. La définition de son rôle dans la conduite de l'action publique est donc une évolution positive.

Pour conduire son action, le garde des Sceaux peut adresser, conformément à l'article 36 du code de procédure pénale, des instructions individuelles, écrites et versées au dossier, aux procureurs généraux.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, au cours des derniers mois, le garde des Sceaux a fait usage de cette possibilité à plusieurs reprises dans des affaires de pollution maritime, d'importation irrégulière de produits phytosanitaires, de discrimination fondée sur l'appartenance nationale ou la religion, de santé publique, de terrorisme et de suspension de peine pour raison médicale.

Il peut également adresser aux procureurs généraux des orientations générales par voie de circulaires.

Les circulaires de politique pénale
adressées aux parquets depuis mai 2002

- circulaire du 29 mai 2002 sur la mise en place des groupes d'intervention régionaux (GIR) ;

- circulaire du 10 juin 2002 sur la mise en place des groupes d'intervention régionaux et l'habilitation provisoire des OPJ ;

- circulaire du 10 juillet 2002 sur l'habilitation des OPJ en fonction dans les GIR ;

- circulaire du 24 juillet 2002 visant au renforcement des contrôles routiers ;

- circulaire du 2 octobre 2002 sur l'application de la loi d'amnistie du 6 août 2002 aux délits en matière de pêches maritimes ;

- circulaire du 16 octobre 2002 sur la pêche et la commercialisation de poissons « sous taille ou sous poids » ;

- circulaire du 23 octobre 2002 sur les accidents du travail et la sécurité et la santé des travailleurs ;

- circulaire du 7 novembre 2002 de présentation des dispositions portant réforme du droit pénal des mineurs et de certaines dispositions de droit pénal spécial résultant de la loi du 9 septembre 2002 ;

- circulaire du 8 novembre 2002 de présentation des dispositions de procédure pénale de la loi du 9 septembre 2002 ;

- circulaire du 22 novembre 2002 sur les entraves apportées à la circulation et aux autres infractions commises à l'occasion du conflit dans les transports ;

- circulaire du 27 novembre 2002 sur le décret du 5 juillet 2001 portant création du système de traitement des infractions constatées (STIC) ;

- circulaire du 5 décembre 2002 sur le traitement des infractions des « raves parties » ;

- circulaire du 13 décembre 2002 sur la politique pénale en matière de délinquance des mineurs ;

- circulaire du 18 décembre 2002 sur la politique pénale dans le domaine de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne ;

- circulaire du 20 décembre 2002 relative à l'obtention de copies de pièces de procédure à la demande des administrations ;

- circulaire du 13 janvier 2003 sur le fichier automatisé des empreintes génétiques ;

- circulaire du 30 janvier 2003 sur le traitement judiciaire des infractions de nature sexuelle commises au préjudice des mineurs par le biais du réseau Internet ;

- circulaire du 17 février 2003 sur l'usage criminel de produits psycho-actifs ;

- circulaire du 4 mars 2003 sur la lutte contre le braconnage des anguilles ;

- circulaire du 6 mars 2003 relative à la création de commissions d'action publique en matière économique et financière ;

- circulaire du 21 mars 2003 relative à l'application des dispositions de l'article 322-4-1 du code pénal ;

- dépêche du 24 mars 2003 sur le suivi des mineurs placés en centre éducatif fermé ;

- circulaire du 27 mars 2003 sur l'article 8 de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ;

- circulaire du 1 er avril 2003 sur la répression des infractions de pollution des eaux de mers par rejets volontaires des navires ;

- circulaire du 1 er avril 2003 sur les réponses judiciaires aux actes de violences commis au préjudice des agents de l'administration pénitentiaire ;

- circulaire du 16 avril 2003 sur les pêches maritimes ;

- circulaire du 7 mai 2003 sur la mise en oeuvre de l'article L. 10 B du livre des procédures fiscales ;

- circulaire du 13 mai 2003 sur la politique pénale en matière de lutte contre les fraudes à l'état civil ;

- circulaire du 2 juin 2003 sur la réforme de la compétence territoriale des services de police judiciaire ;

- circulaire du 3 juin 2003 de présentation des dispositions de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure et de la loi du 3 février 2003 visant à aggraver les peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe ;

- circulaire interministérielle du 5 juin 2003 relative aux plis, colis et substances suspects ;

- circulaire du 11 juin 2003 sur les relations entre l'autorité judiciaire et les juridictions financières.

Par ailleurs, les gardes des Sceaux ont pris l'habitude, au cours des dernières années, de recevoir régulièrement les procureurs généraux et, plus rarement, les procureurs de la République.

Si votre commission approuve pleinement la consécration des attributions du garde des Sceaux dans le code de procédure pénale, elle s'interroge sur la lisibilité du système proposé. Alors que le rôle du garde des Sceaux serait défini dans un chapitre relatif à ses attributions, la possibilité d'adresser des instructions individuelles continuerait à figurer à l'article 36, au sein d'une section relative aux attributions du procureur général près la cour d'appel.

Par ailleurs, il est possible de se demander si le dispositif proposé est suffisamment complet dès lors qu'il n'évoque que la cohérence de la politique pénale sur l'ensemble du territoire. Or, il revient également au garde des Sceaux de définir des priorités en matière d'action publique , dans le respect des dispositions législatives en vigueur.

En 1997, la commission de réflexion sur la justice mise en place par le Président de la République avait proposé de consacrer la notion de politique d'action publique dans le code de procédure pénale :

« Un des axes de réflexion majeurs de la commission est l'introduction dans nos textes de la notion de « politique d'action publique ».

« Ce terme est choisi à dessein : « politique » au sens de manière concertée de répondre à des situations données, « action » au sens d'agir et non seulement de réagir à une situation imposée, ce qui suppose prévention, recherche des faits et appréciation de la suite la plus opportune à leur donner, « publique » au sens, d'une part, de référence à un ensemble plus large et, d'autre part, de transparence.

« Ce terme doit être préféré à « politique pénale » qui est trop réducteur car il laisse de côté toute l'activité civile, commerciale, sociale qui, par le retentissement qu'elle a parfois sur les équilibres d'une société, peut être d'une importance au moins égale à l'activité répressive. » 134 ( * )

Dans un souci de cohérence et de lisibilité, votre commission vous propose, par un amendement , de modifier et de compléter le texte proposé pour l'article 30 du code de procédure pénale, afin de :

- préciser que le garde des Sceaux conduit la politique d'action publique déterminée par le Gouvernement et qu'il veille à la cohérence de son application sur l'ensemble du territoire de la République.

- transférer dans cet article les dispositions relatives aux instructions individuelles du garde des Sceaux figurant aujourd'hui parmi les dispositions relatives aux procureurs généraux ;

- inscrire dans la loi la possibilité pour le garde des Sceaux d'adresser des instructions générales d'action publique aux magistrats du parquet. Ainsi, l'article 30 contiendrait une définition du rôle du garde des Sceaux en matière de politique pénale et préciserait les moyens mis à sa disposition pour exercer ses attributions (instructions générales et instructions individuelles).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 17 ainsi modifié .

Article 18
(art. 35 du code de procédure pénale)
Rôle des procureurs généraux en matière de politique pénale

Les attributions du procureur général près la cour d'appel sont actuellement définies par la section II du chapitre II (Du ministère public) du titre I (Des autorités chargées de l'action publique et de l'instruction) du livre premier (De l'exercice de l'action publique et de l'instruction) du code de procédure pénale.

Le procureur général représente le ministère public auprès de la cour d'appel et auprès de la cour d'assises constituée au siège de la cour d'appel (article 34 du code de procédure pénale). Il est chargé de veiller à l'application de la loi pénale dans toute l'étendue du ressort de la cour d'appel (article 35). Il a autorité sur tous les officiers du ministère public du ressort de la cour d'appel (article 37). Enfin, les officiers et agents de police judiciaire sont placés sous sa surveillance (article 38).

Dans sa rédaction actuelle, l'article 35, consacré aux attributions du procureur général, dispose dans son premier alinéa que celui-ci est chargé de veiller à l'application de la loi pénale dans toute l'étendue du ressort de la cour d'appel. Le deuxième alinéa prévoit que chaque procureur de la République lui adresse tous les mois un état des affaires de son ressort. Enfin, le texte précise, dans son troisième alinéa, que le procureur général a, dans l'exercice de ses fonctions, le droit de requérir directement la force publique.

Le présent article tend à préciser davantage les attributions des procureurs généraux en remplaçant les deux premiers alinéas de l'article 35 par trois nouveaux alinéas.

Le texte proposé prévoit tout d'abord que le procureur général veille non seulement à l'application de la loi pénale dans toute l'étendue du ressort de la cour d'appel, mais également au bon fonctionnement des parquets de son ressort .

Le texte précise que le procureur général anime et coordonne l'action des procureurs de la République ainsi que la conduite des différentes politiques publiques par les parquets de son ressort.

Enfin, le projet de loi tend à remplacer l'obligation faite aux procureurs d'adresser tous les mois au procureur général un état des affaires de leur ressort par une obligation pour le procureur de la République d'adresser au procureur général un rapport annuel sur l'activité et la gestion de son parquet ainsi que sur l'application de la loi.

Le dispositif proposé clarifie le rôle du procureur général, notamment en affirmant sa mission d'animation et de coordination de l'action des procureurs de la République.

Une disposition soulève néanmoins certaines interrogations. Le procureur général serait chargé d'animer et de coordonner « la conduite des différentes politiques publiques par les parquets de son ressort ».

Or, les parquets ne conduisent pas « différentes politiques publiques ». La seule politique qu'ils conduisent est la politique pénale ou politique d'action publique, sous l'autorité du garde des Sceaux et des procureurs généraux. Ils sont certes associés à d'autres politiques publiques, telles que les politiques de prévention de la délinquance, mais ils ne conduisent pas pour autant ces politiques.

Par un amendement , votre commission vous propose de supprimer la référence à la coordination par le procureur général de la conduite des différentes politiques publiques par les parquets de son ressort, pour viser la conduite de la politique d'action publique.

Elle vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié .

Article 19
(art. 37 du code de procédure pénale)
Injonction des procureurs généraux
en matière d'engagement des poursuites

Dans sa rédaction actuelle, l'article 37 du code de procédure pénale prévoit que le procureur général a autorité sur tous les officiers du ministère public du ressort de la cour d'appel et qu'à l'égard de ces magistrats, il a les mêmes prérogatives que celles reconnues au ministre de la justice par l'article 36, à savoir la possibilité d'adresser des instructions écrites et versées au dossier.

Les officiers du ministère public sont les représentants du ministère public qui exercent devant les tribunaux de police lors du jugement des contraventions des quatre premières classes. Leur rôle et leur statut sont définis par les articles 45 à 48 du code de procédure pénale.

Il s'agit en principe de commissaires de police, mais en cas d'empêchement, le procureur général désigne, pour une année entière, un ou plusieurs remplaçants qu'il choisit parmi les commissaires et les commandants ou capitaines de police en résidence dans le ressort du tribunal de grande instance.

Le présent article tend à compléter l'article 37 du code de procédure pénale pour prévoir que le procureur général peut enjoindre aux procureurs de la République, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d'engager des poursuites, notamment à la suite d'un recours hiérarchique formé par la victime contre une décision de classement , ou de prendre des réquisitions qu'il juge opportunes. S'il estimait le recours infondé, le procureur général devrait en informer le requérant.

Le projet de loi initial prévoyait que le procureur général « peut notamment enjoindre au procureur de la République d'engager des poursuites à la suite d'un recours hiérarchique formé par la victime contre une décision de classement ». L'Assemblée nationale a préféré une rédaction plus proche de celle prévue par l'article 36 du code de procédure pénale, relatif aux instructions données par le garde des Sceaux aux procureurs généraux.

Le dispositif proposé constitue en fait une consécration du droit actuel, les procureurs généraux ayant autorité sur les procureurs de la République. Il soulève néanmoins quelques difficultés :

- il apparaît inopportun d'insérer les dispositions relatives aux instructions adressées par les procureurs généraux aux procureurs à la fin de l'article 37, consacré à l'autorité des procureurs généraux sur les officiers du ministère public ;

- de même, la mention du recours hiérarchique, qui peut être formé contre une décision de classement sans suite, à l'intérieur d'un article sur les instructions données par le procureur général n'apparaît pas satisfaisante ;

- enfin, le texte proposé ne précise pas que les réquisitions que les procureurs généraux peuvent enjoindre aux procureurs de prendre doivent être écrites, alors que cette mention est prévue en ce qui concerne les réquisitions que le garde des Sceaux peut enjoindre aux procureurs généraux de prendre.

En conséquence, votre commission vous propose de modifier le dispositif. Par un amendement , elle vous propose :

- d'insérer les dispositions relatives aux instructions adressées par les procureurs généraux aux procureurs au sein de l'article 36, qui concerne actuellement les instructions du garde des Sceaux. Votre commission a en effet proposé d'inscrire les dispositions actuelles de l'article 36 au sein de l'article 30, afin que les attributions du garde des Sceaux soient définies au sein d'un même article ;

- de supprimer la référence au recours hiérarchique contre les décisions de classement, afin de les reprendre à l'article 21 du projet de loi, relatif à l'opportunité des poursuites ;

- de préciser que les réquisitions que les procureurs généraux peuvent enjoindre aux procureurs de prendre seront écrites.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 19
(art. 37 du code de procédure pénale)
Coordination

Votre commission, ayant décidé de transférer à l'article 30 du code de procédure pénale les dispositions de l'article 36, relatif aux instructions données par le garde des Sceaux aux procureurs généraux, vous propose, par un amendement , d'insérer un article additionnel dans le projet de loi pour opérer une coordination au sein de l'article 37 du code de procédure pénale.

Cet article dispose en effet que le procureur général a les mêmes prérogatives à l'égard des officiers du ministère public que celles reconnues au ministre de la justice « à l'article précédent ». Cette disposition devient inutile, compte tenu des modifications proposées précédemment par votre commission.

Article 20
(art. 40-1 du code de procédure pénale)
Coordination

Le présent article tend à modifier la numérotation de l'article 40-1 du code de procédure pénale, relatif aux modalités de désignation de l'avocat de la victime d'infraction qui s'est constituée partie civile, pour en faire un article 40-3 du code de procédure pénale, afin de tenir compte de l'insertion, par l'article 21 du projet de loi, de deux nouveaux articles 40-1 et 40-2 dans le code de procédure pénale. Pour prendre en considération un amendement qu'elle proposera à l'article 21, votre commission vous propose, par un amendement , de faire de l'actuel article 40-1 du code de procédure un article 40-4.

Elle vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié .

Article 21
(art. 40-1 et 40-2 nouveaux du code de procédure pénale)
Principe de la réponse judiciaire systématique

L'article 40 du code de procédure pénale pose le principe de l'opportunité des poursuites en disposant que « le procureur de la République reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner ».

Alors que, pendant longtemps, les procureurs n'ont eu le choix qu'entre l'exercice des poursuites et le classement sans suite, d'autres réponses se sont fortement développées au cours des dernières années, parfois à l'initiative du législateur, parfois à l'initiative des procureurs eux-mêmes, leurs pratiques faisant ensuite l'objet d'une consécration législative.

Parmi ces procédures, improprement qualifiées d'alternatives aux poursuites -elles constituent souvent des alternatives aux classements sans suite- figurent le rappel à la loi , l' orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle , la médiation pénale et la composition pénale .

Le présent article tend à insérer dans le code de procédure pénale deux nouveaux articles numérotés 40-1 et 40-2, afin d'une part de consacrer dans la loi les possibilités ouvertes au procureur de la République en matière d'exercice de l'action publique et d'encadrer l'exercice de l'opportunité des poursuites, d'autre part de prévoir une information des victimes sur les suites réservées aux plaintes qu'elles déposent.

Le texte proposé pour l' article 40-1 du code de procédure pénale prévoit que lorsqu'il estime que les faits qui ont été portés à sa connaissance en application de l'article 40 constituent un délit commis par une personne dont l'identité et le domicile sont connus et pour lequel aucune disposition légale ne fait obstacle à la mise en mouvement de l'action publique, le procureur peut :

- soit engager des poursuites ;

- soit mettre en oeuvre une procédure alternative aux poursuites en application des articles 41-1 ou 41-2 ;

- soit classer sans suite la procédure dès lors que les circonstances particulières liées à la commission des faits le justifient.

Rappelons que l'article 41-1 du code de procédure pénale énumère les mesures alternatives aux poursuites que le procureur peut ordonner, tandis que l'article 41-2 est consacré à la composition pénale.

Le texte proposé a le mérite d'opérer une claire distinction entre les infractions non poursuivables et celles qui donnent lieu à l'exercice par le procureur de la République de l'opportunité des poursuites.

Il précise en effet qu'un choix véritable n'est offert au procureur de la République que lorsque les faits constituent une infraction commise par une personne dont l'identité et le domicile sont connus et pour laquelle aucune disposition légale ne fait obstacle à la mise en mouvement de l'action publique. Dans le cas contraire, le procureur de la République ne peut que classer une plainte sans que soit remis en cause le principe de l'opportunité des poursuites. En pratique, le ministère de la justice a pris l'habitude de distinguer, dans les statistiques qu'il élabore, les infractions non poursuivables et les infractions poursuivables .

Ainsi, en 2001, 3.611.142 affaires ont fait l'objet d'un classement sans suite parce qu'elles n'étaient pas poursuivables (défaut d'élucidation, infractions mal caractérisées ou charges insuffisantes).

Dans ces conditions, 1.327.848 affaires ont donné lieu à une décision d'orientation par le parquet, dans les conditions résumées par le tableau suivant :

Évolution de la réponse pénale de 1998 à 2002

1988

1999

2000

2001

2002 P

Ensemble de la réponse pénale

777.211

852.106

878.716

893.373

902.646

Part des procédures alternatives aux poursuites

21,1 %

25,1 %

28,5 %

30,2 %

31,1 %

Part des poursuites

78,9 %

74,9 %

71,5 %

69,6 %

68,3 %

Procédures alternatives aux poursuites

163.799

214.108

250.651

269.996

280.850

Classement sous condition

-

-

-

-

-

Médiation

25.972

30.334

33.991

33.484

-

Médiation - réparation mineurs

3.168

4.296

4.772

4.974

-

Injonction thérapeutique

4.254

4.183

3.606

4.038

-

Plaignant désintéressé, régularisation

33.475

34.971

37.424

38.823

-

Rappel à la loi, avertissement

62.471

95.863

116.694

129.021

-

Autres alternatives

34.459

44.461

54.164

59.656

-

Poursuites

613.412

638.000

628.065

621.866

616.810

Composition pénale

1.511

4.986

Taux de réponse pénale

65,1 %

67,5 %

67,9 %

67,3 %

67,5 %

Classement sans suite

416.841

410.840

413.876

434.475

434.933

Taux de classement sans suite

34,9 %

32,5 %

32,1 %

32,7 %

32,5%

P : provisoire
Source : ministère de la Justice

Par un amendement , votre commission vous propose de remplacer dans le texte proposé pour l'article 40-1 le terme « délit » par le terme « infraction ».

Le principe de l'opportunité des poursuites s'applique en effet à l'ensemble des infractions, qu'il s'agisse de crimes, de délits ou de contraventions. Pour l'ensemble des infractions, le procureur peut engager des poursuites, mettre en oeuvre une procédure alternative ou prendre une décision de classement.

Si le législateur limitait aux seuls délits les nouvelles règles destinées à encadrer le principe de l'opportunité des poursuites, cela pourrait être interprété comme signifiant que le procureur de la République dispose d'une plus grande liberté d'appréciation en matière criminelle qu'en matière correctionnelle, ce qui n'est à l'évidence pas l'objectif recherché.

Si la solution proposée par votre commission ne devait pas être retenue, il conviendrait alors de préciser dans le code de procédure pénale qu'en cas de crime, des poursuites doivent obligatoirement être engagées dès lors que l'auteur des faits est identifié.

Le texte proposé pour l' article 40-2 du code de procédure pénale prévoit que le procureur de la République avise les plaignants et les victimes si elles sont identifiées, ainsi que les personnes ou autorités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 40, des poursuites ou des mesures alternatives aux poursuites qui ont été décidées à la suite de leur plainte ou de leur signalement.

Le second alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale dispose que toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en aviser sans délai le procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs.

Le texte proposé pour l'article 40-2 précise en outre que lorsque l'auteur des faits est identifié mais que le procureur de la République décide de classer sans suite la procédure, il avise également les plaignants et les victimes de sa décision qui doit être motivée.

En 1999, dans son projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale, Mme Elisabeth Guigou, alors garde des Sceaux, avait déjà proposé d'inscrire dans la loi la notification et la motivation des classements sans suite, mais l'examen du projet de loi par le Parlement n'avait pu être conduit à son terme.

Le dispositif proposé présente deux intérêts :

- il consacre l'obligation pour le procureur d'informer les plaignants et les victimes des suites données à leurs plaintes ou signalements. Les décisions de classement sans suite devraient être notifiées et motivées sauf dans le cas où l'auteur des faits n'est pas identifié ;

- il prévoit que les autorités ayant obligation de dénoncer les infractions dont elles ont connaissance seront également avisées des suites données à leurs dénonciations. Ce dispositif devrait notamment permettre aux maires qui dénoncent des infractions commises sur le territoire de leur commune d'être informés des suites données à leur intervention.

Votre commission vous soumet un amendement prévoyant la notification aux victimes et la motivation de l'ensemble des décisions de classement sans suite et non seulement de celles prises bien que l'auteur des faits ait été identifié. Actuellement, l'article 40 du code de procédure pénale prévoit que le procureur « avise le plaignant du classement de l'affaire ainsi que la victime lorsque celle-ci est identifiée ».

Certes, ces dispositions ne sont pas appliquées de manière homogène sur l'ensemble du territoire. Il n'apparaît cependant pas souhaitable de limiter l'information des victimes sur les décisions de classement aux seuls cas dans lesquels l'auteur des faits est identifié.

Une telle décision pourrait en effet être interprétée comme un recul par rapport au droit actuel, même si celui-ci n'est qu'imparfaitement appliqué et que le code de procédure pénale ne prévoit pas, contrairement au projet de loi, la motivation des décisions de classement sans suite.

L'amendement proposé par votre commission impliquera vraisemblablement une réorganisation des bureaux d'ordre des juridictions qui pourrait nécessiter un certain délai.

Par un amendement , votre commission vous propose de compléter le présent article pour insérer un article 40-3 dans le code de procédure pénale, afin de prévoir explicitement que les décisions de classement sans suite peuvent faire l'objet d'un recours hiérarchique auprès du procureur général.

Le projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale, présenté en 1999, prévoyait de consacrer le recours hiérarchique susceptible d'être exercé contre les décisions de classement sans suite, tout en n'accordant ce recours qu'aux personnes n'ayant pas qualité pour se constituer partie civile. Notre excellent collègue M. Pierre Fauchon, rapporteur du projet de loi, avait estimé qu'une telle limitation n'était pas cohérente et avait ouvert le recours hiérarchique à l'ensemble des personnes ayant dénoncé des faits au procureur de la République.

Le présent projet de loi tend lui aussi à consacrer le recours hiérarchique, mais de manière indirecte, par une référence à ce recours, au sein des dispositions relatives aux instructions que les procureurs généraux peuvent adresser aux procureurs.

Votre commission estime préférable d'inscrire le recours hiérarchique à la suite des dispositions relatives à l'information donnée aux plaignants et victimes sur les suites réservées à leurs plaintes et dénonciations.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 21 ainsi modifié .

SECTION 2
Dispositions relatives à la composition pénale
et aux autres procédures alternatives aux poursuites
Article additionnel avant l'article 22
(art. 41-1 du code de procédure pénale)
Possibilité d'utiliser la procédure d'injonction de payer
en cas de médiation pénale

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel, afin de modifier l'article 41-1 du code de procédure pénale, relatif aux alternatives aux poursuites, pour permettre aux victimes, en cas de réussite d'une médiation pénale, de demander le recouvrement des dommages et intérêts suivant la procédure d'injonction de payer, conformément aux règles prévues par le nouveau code de procédure civile.

Article 22
(art. 41-1 du code de procédure pénale)
Engagement de poursuites
en cas d'échec d'une mesure alternative aux poursuites

L'article 41-1 du code de procédure pénale, consacré aux alternatives aux poursuites, permet au procureur de la République, préalablement à sa décision sur l'action publique :

- de rappeler à l'auteur des faits les obligations résultant de la loi ;

- d'orienter l'auteur des faits vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle ;

- de demander à l'auteur des faits de régulariser sa situation au regard de la loi ou des règlements ;

- de demander à l'auteur des faits de réparer le dommage résultant de ceux-ci ;

- de faire procéder, avec l'accord des parties, à une mission de médiation entre l'auteur des faits et la victime.

Le présent article tend à compléter ces dispositions pour prévoir qu'en cas de non exécution de la mesure en raison du comportement de l'auteur des faits, le procureur de la République, sauf élément nouveau, met en oeuvre une composition pénale ou engage des poursuites.

Au cours des auditions et déplacements auxquels il a procédé, votre rapporteur a constaté que ce dispositif suscitait parfois des inquiétudes, en ce qu'il limiterait le pouvoir d'appréciation du procureur de la République.

En réalité, le texte proposé tend à encadrer plus qu'à limiter le pouvoir d'appréciation du parquet. Il prévoit en effet deux conditions cumulatives pour que le parquet soit tenu d'engager des poursuites :

- la non-exécution de la mesure en raison du comportement de l'auteur des faits (cela exclut notamment les situations dans lesquelles une médiation échoue à cause du comportement de la victime, qui souhaite que des poursuites soient engagées) ;

- l'absence de tout élément nouveau.

Le présent article, en posant le principe que la non-exécution d'une mesure alternative aux poursuites entraîne la mise en mouvement de l'action publique, pourrait permettre d'exercer une pression sur les auteurs d'infractions, afin qu'ils exécutent les mesures alternatives ordonnées à leur encontre.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 22 sans modification .

Article 23
(art. 41-2 du code de procédure pénale)
Extension du champ d'application de la composition pénale
et de la liste des mesures susceptibles d'être proposées

La loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale a créé la procédure de composition pénale.

Tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, le procureur de la République peut proposer, directement ou par l'intermédiaire d'une personne habilitée, à une personne majeure qui reconnaît avoir commis certains délits, une composition pénale, qui consiste en une ou plusieurs mesures, parmi lesquelles figurent le versement d'une amende de composition, la remise au tribunal du permis de conduire ou du permis de chasser...

La mesure de composition pénale, lorsqu'elle est acceptée par l'auteur des faits, doit faire l'objet d'une validation par le président du tribunal.

La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice a modifié les dispositions relatives à la composition pénale, notamment pour étendre son champ d'application et prévoir l'inscription au bulletin n° 1 du casier judiciaire des compositions pénales exécutées.

Créée par le législateur en 1999, la mesure de composition pénale n'a commencé à être mise en oeuvre par les parquets que récemment, compte tenu de la parution tardive du décret d'application. Au cours de ses déplacements, votre rapporteur a pu constater que cette mesure suscitait un intérêt réel de la part des parquets, même si sa mise en oeuvre est jugée complexe. Il semble que les parquets utilisent cette procédure surtout lorsque l'infraction n'a pas fait de victime (par exemple en matière de conduite en état alcoolique).

En 2001, première année d'application de la mesure, 3.534 compositions pénales ont été proposées, 1.511 ayant été exécutées avec succès (extinction de l'action publique). Soixante tribunaux de grande instance ont mis en oeuvre cette procédure.

Pour 2002, le seul chiffre actuellement disponible est le nombre de compositions pénales ayant donné lieu à extinction de l'action publique, soit 4.986 mesures.

Le présent article tend à modifier substantiellement les dispositions relatives à la composition pénale.

Le paragraphe I a pour objet de modifier l'article 41-2 relatif à l'application de la composition pénale en matière délictuelle.

Le texte proposé tend tout d'abord à permettre l'application de la procédure de composition pénale à l'ensemble des délits punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans . L'Assemblée nationale a prévu que cette mesure pourrait également être proposée aux personnes reconnaissant avoir commis un délit puni à titre de peine principale d'une peine d'amende.

Ce dispositif constitue une simplification heureuse du droit actuel, puisque l'article 41-2 énumère actuellement l'ensemble des délits pour lesquels la procédure de composition pénale est applicable. Le recours à un seuil de peine encourue facilitera l'action des magistrats du parquet chargés de proposer la mesure de composition pénale.

Le projet de loi tend également à étendre fortement la liste des mesures que le procureur peut proposer à l'auteur des faits dans le cadre d'une composition pénale.

Actuellement, le procureur de la République peut proposer à l'auteur des faits :

- de verser une amende de composition au Trésor public ;

- de se dessaisir au profit de l'Etat de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou qui en est le produit ;

- de remettre au greffe du tribunal de grande instance son permis de conduire pour une durée maximale de six mois ou permis de chasser pour une période maximale de quatre mois ;

- d'effectuer au profit de la collectivité un travail non rémunéré pour une durée maximale de soixante heures dans un délai qui ne peut être supérieur à six mois ;

- de suivre un stage ou une formation dans un service ou organisme sanitaire, social ou professionnel pour une durée qui ne peut excéder trois mois dans un délai qui ne peut être supérieur à dix-huit mois.

Enfin, lorsque la victime est identifiée, le procureur de la République doit également proposer à l'auteur des faits de réparer les dommages causés par l'infraction.

Le présent article tend à compléter la liste des mesures susceptibles d'être proposées par le procureur de la République pour viser les obligations suivantes :

- ne pas émettre, pour une durée de six mois au plus, des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés, et ne pas utiliser de cartes de paiement ;

- ne pas paraître, pour une durée de six mois ou plus, dans le ou les lieux dans lesquels l'infraction a été commise, à l'exception des lieux dans lesquels la personne réside habituellement ;

- ne pas rencontrer ou recevoir, pour une durée qui ne saurait excéder six mois, la ou les victimes de l'infraction ou ne pas entrer en relation avec elles ;

- ne pas rencontrer ou recevoir, pour une durée maximale de six mois, le ou les co-auteurs ou complices éventuels ou ne pas entrer en relation avec eux ;

- ne pas quitter le territoire national et remettre son passeport pour une durée qui ne saurait excéder six mois.

L'extension de la liste des mesures susceptibles d'être proposées par le procureur de la République est une excellente évolution. Bien souvent, face à des auteurs d'infractions socialement marginalisés, les procureurs de la République ont des difficultés à proposer des mesures susceptibles d'être effectivement mises en oeuvre.

L'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, M. Jean-Luc Warsmann, a modifié les règles prévues par l'article 41-2 en ce qui concerne l'amende de composition. Alors que le montant de celle-ci ne peut aujourd'hui dépasser ni la moitié du maximum de l'amende encourue ni 3.750 euros d'amende, l'Assemblée nationale a supprimé toute limitation du montant de l'amende. Dans ces conditions, des amendes de 75.000 euros pourraient être proposées dans le cadre d'une composition pénale, ce qui paraît excessif s'agissant d'une mesure alternative aux poursuites.

Votre commission vous propose, par un amendement , de prévoir que le montant de l'amende de composition ne peut excéder ni la moitié du maximum de l'amende encourue ni 7.500 euros.

L'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois M. Jean-Luc Warsmann, a complété la liste des mesures susceptibles d'être proposées par le procureur de la République pour prévoir la remise par l'auteur des faits de son véhicule , pour une période maximale de six mois, à des fins d'immobilisation.

Par un amendement , votre commission vous propose de porter de quatre à six mois la période maximale durant laquelle le permis de chasser pourrait être remis au greffe du tribunal de grande instance dans le cadre d'une composition pénale. Il est en effet difficilement compréhensible que le permis de conduire ou le véhicule puisse être remis pendant une période de six mois alors que le permis de chasser ne peut l'être que pendant une période de quatre mois.

Le texte proposé tend également à modifier les dispositions de l'article 41-2 relatives à l'absence d'acceptation de la composition pénale par l'auteur des faits ou à la non exécution de la composition pénale. Alors que le texte actuel prévoit que le procureur apprécie la suite à donner à la procédure, le présent article tend à préciser que le procureur de la République met en mouvement l'action publique, sauf élément nouveau. Un tel système est conforme aux positions qu'avait défendues le Sénat lors de l'examen du projet de loi renforçant l'efficacité de la procédure pénale, qui a conduit à la création de la procédure de composition pénale.

Le texte proposé modifie également les règles applicables en matière de prescription. Le texte actuel prévoit que la prescription de l'action publique est suspendue entre la date à laquelle le procureur propose une composition pénale et la date d'expiration des délais impartis pour exécuter la composition pénale. Le texte proposé par le projet de loi dispose que les actes tendant à la mise en oeuvre ou à l'exécution de la composition pénale sont interruptifs de la prescription de l'action publique. Cette modification doit permettre de faire redémarrer le délai de prescription en cas de non-exécution de la composition pénale.

Par ailleurs, le projet de loi tend à prévoir que le tribunal est composé d'un seul magistrat lorsque la partie civile délivre citation directe afin qu'il soit statué sur les intérêts civils.

Enfin, le texte proposé tend à insérer un nouvel alinéa dans l'article 41-2 pour prévoir que la composition pénale n'est applicable ni aux mineurs de dix-huit ans, ni en matière de délits de presse, de délits d'homicides involontaires ou de délits politiques. L'exclusion des mineurs de la procédure de composition pénale correspond au droit actuel. En revanche, les autres exclusions prévues par le projet de loi ont pour objet d'éviter que l'extension du champ d'application de la composition pénale ne conduise à appliquer cette procédure à des infractions qui méritent un examen en audience publique.

Il faut cependant reconnaître que la notion de délits à caractère politique apparaît assez imprécise. Si les crimes politiques sont aisément identifiables au sein du code pénal, parce qu'ils sont punis de peines de « détention criminelle » et non de « réclusion criminelle », il n'en est pas de même en matière délictuelle. Il est donc revenu à la jurisprudence de distinguer les délits politiques des autres délits. La Cour de cassation a reconnu la qualité d'infractions politiques à des délits de presse, à des infractions réprimées par le code électoral, aux atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation...

Par un amendement , votre commission vous propose de compléter l'article 41-2 du code de procédure pénale pour prévoir qu'en cas de validation d'une composition pénale, la victime peut demander le recouvrement des dommages et intérêts selon la procédure de l'injonction de payer, dans les conditions prévues par le nouveau code de procédure civile.

Le paragraphe II tend à modifier l'article 41-3 du code de procédure pénale, qui permet l'application de la procédure de composition pénale en cas de violences ou de dégradations contraventionnelles ainsi que, depuis la loi du 9 septembre 2002, pour les contraventions dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat.

Dans ce cas, le montant maximum de l'amende de composition ne peut excéder ni 750 euros ni la moitié du maximum de l'amende encourue, la durée de la remise du permis de conduire ou du permis de chasser ne peut dépasser deux mois et la durée du travail non rémunéré ne peut être supérieure à trente heures, dans un délai maximum de trois mois.

Le présent article tend à modifier ces règles pour permettre l'application de la composition pénale à l'ensemble des contraventions de cinquième classe.

Il tend également à modifier le quantum des mesures qui peuvent être proposées. Le montant de l'amende ne serait plus limité et pourrait donc atteindre 1.500 euros, montant maximal encouru pour une contravention de la cinquième classe. La durée de privation du permis de conduire ou du permis de chasser pourrait atteindre trois mois et non plus deux comme actuellement (il convient de noter qu'en matière contraventionnelle, les durées maximales de retrait des permis de conduire et de chasser sont identiques, ce qui justifie pleinement l'amendement proposé par votre commission dans le texte proposé pour l'article 41-2). Le texte proposé précise également que l'interdiction d'émettre des chèques ne peut dépasser trois mois (contre six en matière délictuelle). Enfin, les mesures interdisant à l'auteur de paraître dans certains lieux, de rencontrer la victime, de rencontrer les co-auteurs ou de quitter le territoire national ne seront pas applicables en matière contraventionnelle.

Il apparaît justifié d'étendre le champ d'application de la mesure de composition pénale. Cependant, le dispositif proposé constitue paradoxalement à la fois une extension et une réduction de ce champ d'application. Actuellement, en effet, la composition pénale est applicable à certaines dégradations qui constituent une contravention de la quatrième classe et qui n'entreraient plus dans le champ d'application de la mesure.

Votre commission vous propose un amendement tendant à permettre l'application de la mesure de composition pénale à l'ensemble des contraventions. Sauf dans le cas où les contraventions donnent lieu à une amende forfaitaire, la procédure de la composition pénale peut être tout à fait adaptée pour le traitement de petites infractions, lorsque la procédure de l'ordonnance pénale (qui permet un jugement sans convocation de l'auteur des faits) n'apparaît pas opportune.

Corrélativement, votre commission vous propose d'exclure dans ce cas la possibilité de prononcer certaines mesures prévues par les articles sur la composition pénale, afin d'éviter que certaines contraventions puissent être sanctionnées plus sévèrement en composition pénale que devant le tribunal de police.

Le paragraphe III tend à modifier l'article L. 412-8 du code de la sécurité sociale. Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit notamment que les détenus exécutant un travail pénal ou les condamnés exécutant un travail d'intérêt général bénéficient des dispositions du code de la sécurité sociale relatives aux accidents du travail pour les accidents survenus par le fait ou à l'occasion de ce travail. Le présent paragraphe tend à mentionner également dans l'article L. 412-8 les personnes effectuant un travail non rémunéré dans le cadre d'une composition pénale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 23 ainsi modifié .

SECTION 3
Dispositions diverses et de coordination
Article 24 A
(art. 706-53-1 nouveau du code de procédure pénale)
Prescription des infractions sexuelles

Le présent article, inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des Lois, et Gérard Léonard, tend à insérer dans le code de procédure pénale un article 706-53-1 pour augmenter la durée de la prescription de l'action publique et de la peine pour certaines infractions sexuelles.

Les règles en matière de prescription sont actuellement les suivantes :

- en matière criminelle, l'action publique se prescrit par dix années révolues à compter du jour où le crime a été commis si, dans cet intervalle, il n'a été fait aucun acte d'instruction et de poursuite. S'il a été effectué des actes dans cet intervalle, l'action publique ne se prescrit qu'après dix années révolues à compter du dernier acte (article 7 du code de procédure pénale).

Les peines prononcées pour un crime se prescrivent par vingt années révolues à compter de la date à laquelle la décision de condamnation est devenue définitive (article 133-2 du code pénal) ;

- en matière de délit, la prescription de l'action publique est de trois années révolues (article 8 du code de procédure pénale). Les peines prononcées se prescrivent par cinq années révolues à compter de la date à laquelle la décision de condamnation est devenue définitive.

Des règles spécifiques ont été prévues par le législateur dans certaines matières. Ainsi, les crimes contre l'humanité sont imprescriptibles .

En ce qui concerne les infractions commises contre des mineurs, des règles particulières ont été posées au cours des dernières années :

- le délai de prescription de l'action publique des crimes commis contre des mineurs ne commence à courir qu'à compter de la majorité de ces derniers ;

- il en est de même pour de nombreux délits commis contre les mineurs : violences (articles 222-9 et 222-15 du code pénal), agressions sexuelles (articles 222-27 à 222-30), proxénétisme (article 225-7), corruption de mineur (article 227-22) et atteintes sexuelles (articles 227-25 à 227-27).

Ce report du point de départ du délai de prescription, prévu par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles, a été institué pour tenir compte de la difficulté pour les mineurs de dénoncer les infractions dont ils sont victimes et qui sont souvent commises par leurs proches ;

- par ailleurs, le délai de prescription des délits d'agressions sexuelles aggravées (article 222-30 du code pénal) et d'atteintes sexuelles aggravées sur un mineur de quinze ans (article 227-26 du code pénal) est de dix ans lorsque la victime est mineure.

Le présent article tend à porter à trente ans le délai de prescription de l'action publique et des peines pour les crimes mentionnés à l'article 706-47 du code de procédure pénale et à vingt ans le délai de prescription de l'action publique et des peines pour les délits mentionnés au même article.

L'article 706-47 du code de procédure pénale prévoit que les personnes poursuivies pour certaines infractions doivent faire l'objet d'une expertise médicale avant tout jugement sur le fond. Les infractions concernées sont :

- le meurtre ou l'assassinat d'un mineur précédé ou accompagné d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie ;

- le viol et les autres agressions sexuelles (articles 222-23 à 222-32 du code pénal) ;

- la corruption de mineur (article 227-22 du code pénal) ;

- la fixation et la diffusion d'images pédopornographiques ou de messages à caractère violent ou pornographique portant atteinte à la dignité (articles 227-23 et 227-24 du code pénal) ;

- les atteintes sexuelles (articles 227-25 à 227-27 du code pénal).

Si l'objectif poursuivi par le présent article est parfaitement compréhensible, le dispositif retenu n'en soulève pas moins de sérieuses difficultés.

D'une part, le texte proposé ne concerne pas seulement des infractions commises contre les mineurs, mais l'ensemble des agressions sexuelles, quel que soit l'âge de la victime . Il englobe à la fois le viol et l'exhibition sexuelle, dont le délai de prescription de l'action publique serait désormais de vingt ans. Il contredit en outre formellement l'article 8 du code de procédure pénale, qui a prévu un délai de prescription de dix ans pour certains délits commis contre les mineurs.

D'autre part et surtout, votre commission n'estime pas souhaitable de multiplier les règles dérogatoires au régime de la prescription, quelle que soit la répulsion que peuvent inspirer certaines catégories d'infractions. La situation des mineurs victimes a été prise en compte par un report justifié du point de départ du délai de prescription destiné à faciliter la libération de la parole. Il ne paraît pas justifié d'aller au-delà, sauf à redéfinir entièrement notre régime de prescription.

La prescription n'est pas un principe universellement admis, puisqu'elle n'existe pas dans les pays de common law .

Par ailleurs, les progrès scientifiques permettent désormais de poursuivre certaines infractions longtemps après leur commission, alors que tel n'était pas le cas dans le passé.

Cette évolution doit être prise en considération, tout comme l'augmentation de l'espérance de vie et la transformation de la société, qui admet moins qu'auparavant l'oubli des infractions passées.

Dans ces conditions, un réexamen des règles générales de la prescription pourrait être envisagé par le législateur. Il semble en revanche inapproprié de procéder par retouches successives des règles relatives à certaines catégories d'infractions.

En conséquence, votre commission vous propose la suppression de l'article 24 A.

Article 24
(art. L. 2211-2 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Rappel de certaines dispositions
relatives aux échanges d'informations relatifs à des crimes
ou délits entre les maires et les parquets

Le présent article tend à insérer dans le code général des collectivités territoriales un article L. 2211-2, qui figurerait au sein du chapitre premier (dispositions générales) du titre premier (police) du livre deuxième (administration et services communs) de ce code.

Le texte proposé pour l'article L. 2211-2 prévoit que le maire est tenu de signaler sans délai au procureur de la République les crimes ou les délits dont il acquiert la connaissance dans l'exercice de ses fonctions, conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l'article 40 de procédure pénale.

Le maire serait avisé des suites données conformément aux dispositions de l'article 40-2 du même code.

Enfin, le texte prévoit que la procureur de la République peut également communiquer au maire les éléments d'information sur les procédures relatives à des infractions commises sur le territoire de la commune qu'il rend publics conformément à l'article 11 du code de procédure pénale.

La loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a complété l'article 11 du code de procédure pénale pour permettre au procureur de la République, afin d'éviter la propagation d'informations parcellaires ou inexactes ou pour mettre fin à un trouble à l'ordre public, de rendre publics des éléments objectifs tirés de la procédure ne comportant aucune appréciation sur le bien-fondé des charges retenues contre les personnes mises en cause.

Les maires revendiquent depuis longtemps une meilleure information sur les infractions commises sur le territoire de leur commune. A l'occasion de l'examen de plusieurs projets de loi, le Sénat a souhaité que l'information du maire soit améliorée.

Le présent projet de loi vise à répondre à cette attente. Son article 21 prévoit en effet l'obligation pour le procureur d'informer les autorités constituées qui dénoncent des infractions des suites réservées à ces dénonciations.

Le présent article ne constitue qu'un rappel dans le code général des collectivités territoriales des dispositions que le projet de loi tend à insérer dans le code de procédure pénale.

En ce qui concerne les informations rendues publiques par le procureur de la République, ce texte apparaît dépourvu de toute portée normative dès lors qu'il ouvre une simple faculté au procureur de la République de transmettre au maire des informations qu'il a choisi de rendre publiques. Par un amendement , votre commission vous propose de prévoir que le procureur peut communiquer des informations au maire, que celles-ci soient ou non rendues publiques.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, M. Dominique Perben, garde des Sceaux, a indiqué qu'il avait mis en place un groupe de travail rassemblant des élus et des procureurs de la République, notamment pour réfléchir à la question de l'information des maires. Le ministre a également précisé que « S'agissant de l'information des maires, un premier pas a été franchi. Sans doute est-il insuffisant. Mais n'oublions pas qu'il faut aussi respecter le secret de l'instruction et les règles de la procédure pénale. J'essaie de faire travailler ce groupe mixte suffisamment rapidement pour que, d'ici à la seconde lecture de votre assemblée, nous puissions vous proposer des compléments en termes d'informations... » 135 ( * ) .

Dès à présent, votre commission vous soumet un amendement tendant à compléter le présent article, afin d'améliorer les conditions dans lesquelles le maire est informé des infractions survenant sur le territoire de sa commune.

En 2001, lors de l'examen du projet de loi relatif à la sécurité quotidienne, le Sénat avait voté, à l'initiative de notre excellent collègue M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur du projet de loi, un amendement prévoyant l'information du maire sur l'ensemble des infractions commises sur le territoire de sa commune. Ce dispositif avait été jugé irréaliste.

Depuis lors, le décret n° 2002-999 du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance est venu apporter des précisions sur cette question.

L'article 4 de ce décret prévoit en particulier que « les maires sont informés sans délai des actes graves de délinquance commis dans leur commune ». Cette information doit être donnée par les responsables locaux de la police et de la gendarmerie.

Votre commission vous propose d'inscrire ces dispositions dans un nouvel article du code général des collectivités territoriales, afin de compléter les dispositions de l'article 24 du projet de loi, qui rappellent que les maires doivent être avisés des suites données à leurs plaintes et dénonciations. Elle propose toutefois de viser les infractions causant un trouble à l'ordre public plutôt que les infractions graves. Les informations les plus utiles aux maires sont en effet celles qui concernent les infractions causant un trouble à l'ordre public dans la commune.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié .

Article 25
(art. 40 du code de procédure pénale)
Coordination

Le présent article tend à opérer des coordinations au sein de l'article 40 du code de procédure pénale pour tenir compte de l'insertion dans le code de procédure pénale d'un article 40-2 consacré à l'information des victimes et des plaignants sur les suites réservées à leurs plaintes et dénonciations.

Dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale dispose que le procureur de la République reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner. Il avise le plaignant du classement de l'affaire ainsi que la victime lorsque celle-ci est identifiée . Enfin, lorsqu'il s'agit de certaines infractions commises contre un mineur, l'avis de classement doit être motivé et notifié par écrit.

Le présent projet de loi tend à compléter les règles actuelles en matière d'information des plaignants sur les suites données à leurs plaintes. Le texte proposé pour l'article 40-2 (article 21 du projet de loi) prévoit une information systématique des plaignants et des victimes en cas de poursuites ou de mesure alternative aux poursuites. Il prévoit également une obligation pour le procureur d'adresser aux victimes et plaignants un avis motivé lorsque l'auteur des faits est identifié mais que le procureur décide de classer sans suite la procédure.

Par ailleurs, l'article 26 du projet de loi prévoit l'obligation pour les services de police et de gendarmerie d'indiquer aux plaignants qu'ils seront informés par le procureur de la République de la suite réservée à leur plainte si l'auteur des faits est identifié.

Ainsi, les classements sans suite pour absence d'identification de l'auteur ne seraient pas notifiés aux victimes et aux plaignants. Le système proposé tend donc à prévoir une information plus complète des victimes et des plaignants tout en écartant l'obligation d'aviser les plaignants du classement en l'absence d'identification de l'auteur.

A l'article 21, votre commission a proposé un amendement tendant à prévoir l'information de la victime dans tous les cas, y compris en l'absence d'identification de l'auteur.

Le présent article tend à supprimer les dispositions de l'article 40, qui prévoient que le procureur avise le plaignant du classement de l'affaire et posent des règles particulières pour certaines catégories d'infractions. Cette suppression est logique dès lors que les règles sur l'information des victimes et des plaignants figureront désormais à l'article 40-2 du code de procédure pénale.

Cet article tend par ailleurs à renvoyer explicitement à l'article 40-1 nouveau du code de procédure pénale en ce qui concerne la mise en oeuvre du principe de l'opportunité des poursuites. L'article 21 du projet de loi tend en effet à insérer un article 40-1 destiné à mieux préciser les contours du principe d'opportunité des poursuites.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 25 sans modification .

* 133 Rapport n° 11 (1999-2000) présenté par M. Pierre Fauchon, pp. 150-151.

* 134 Rapport de la commission de réflexion sur la justice, La Documentation française, 1997, p. 29.

* 135 Journal Officiel - Assemblée nationale - 3 ème séance du 22 mai 2003, p. 4128.

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