CHAPITRE III
DISPOSITIONS CONCERNANT LA LUTTE CONTRE
LES INFRACTIONS EN
MATIÈRE ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE
ET DOUANIÈRE ET
EN MATIÈRE DE SANTÉ PUBLIQUE
ET DE POLLUTION MARITIME
Le présent chapitre a pour objet de compléter les règles d'organisation judiciaire spécifiques prévues en matière économique et financière, de santé publique et de pollution des navires, afin d'en renforcer l'efficacité.
Si le mouvement de spécialisation est ancien, il a ces dernières années investi des domaines nouveaux. L'institution judiciaire est en effet confrontée à l'impératif permanent d'adapter sa réponse à des contentieux toujours plus divers et complexes.
L'organisation judiciaire en matière civile a toujours connu des juridictions spécialisées tels par exemple les tribunaux de commerce introduits en France au XVIème siècle, les conseils de prud'hommes qui existaient déjà sous l'ancien régime ou encore les tribunaux paritaires des baux ruraux érigés au milieu du XXème siècle, par opposition aux juridictions de droit commun (les tribunaux de grande instance et, sous certaines réserves, les tribunaux d'instance). Les premières, contrairement aux secondes, ont toutes en commun d'être majoritairement composées de juges non professionnels.
Depuis de nombreuses années, l'architecture judiciaire en matière pénale a également développé un mode d'organisation spécialisé. Aux côtés des juridictions pénales de droit commun (les tribunaux correctionnels, les tribunaux de police et les cours d'assises) existent des tribunaux spécialisés compétents uniquement dans les cas strictement prévus par la loi pour juger soit certaines infractions (en matière économique et financière depuis 1975, en matière de terrorisme depuis 1986 47 ( * ) ), soit certaines personnes limitativement énumérées (pour les mineurs par exemple, il s'agit du tribunal pour enfants).
A la différence des tribunaux civils spécialisés et à l'instar des juridictions pénales de droit commun, des magistrats professionnels composent la plupart des tribunaux dédiés à ces contentieux particuliers. Il s'agit en fait d'une simple division du travail de la justice professionnelle destinée à améliorer la qualité et la rapidité des jugements rendus . Les juridictions pénales spécialisées se confondent géographiquement avec la juridiction de droit commun soit en constituant simplement un service du tribunal de grande instance, soit en constituant une partie seulement des attributions d'un magistrat exerçant par ailleurs d'autres fonctions (affaires familiales, audiences correctionnelles...) au sein de ce tribunal (tel est le cas par exemple du tribunal de grande instance du Havre en matière de pollution maritime).
En juin 2002, la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice constituée au sein de votre commission des Lois relevait que « la complexité croissante du droit et des procédures, l'augmentation des contentieux imposent une spécialisation des juridictions . (...). En fonction de leur nature et de leur degré de complexité, certains contentieux peuvent être jugés rapidement et simplement, d'autres requièrent des connaissances juridiques particulières et des expertises. En tout état de cause, la spécialisation est un facteur de rapidité de la prise de la décision » 48 ( * ) .
Ce point de vue est d'ailleurs unanimement partagé non seulement par les acteurs et les partenaires de l'institution judiciaire, mais également par les justiciables eux-mêmes.
Le législateur semble avoir pris toute la mesure de cet impératif croissant en créant de nouveaux tribunaux spécialisés dans certaines matières très techniques et composés de magistrats professionnels . On peut ainsi citer la récente spécialisation de tribunaux en matière de santé publique depuis la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, de rejets polluants des navires et de pollution des eaux depuis la loi n° 2001-380 du 3 mai 2001 relative à la répression des rejets polluants par les navires, de marques communautaires depuis l'ordonnance n° 2001-670 du 25 juillet 2001, d'enlèvement international d'enfant depuis la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale.
Le présent projet de loi s'inscrit dans la continuité d'un mouvement de spécialisation qui s'est accéléré ces dernières années . Il tend à renforcer l'organisation judiciaire spécialisée dans trois domaines fonctionnant selon des modalités analogues : en matière économique et financière , de santé publique et de pollution des navires . Il prévoit quatre séries de modifications relatives :
- à l'extension du champ des compétences des juridictions spécialisées dans chacun de ces domaines . A cet effet, il est prévu d'ajouter le pouvoir d' enquête à la liste des attributions dévolues à ces tribunaux actuellement limitées à la poursuite, à l'instruction, et au jugement de certaines infractions. Il est également proposé d'accroître le nombre des infractions susceptibles de relever de ces juridictions et donc d'élargir à de nouvelles formes de délinquance leur périmètre d'intervention ;
- à la généralisation des juridictions spécialisées interrégionales . Si de telles juridictions existent déjà en matière de santé publique et de pollution des navires, le projet de loi prévoit en effet de créer des structures juridictionnelles spécialisées en matière économique et financière, compétentes dans le ressort de plusieurs cours d'appel ;
- au renforcement des moyens humains affectés à ces juridictions . Le projet de loi prévoit de modifier le statut des assistants spécialisés chargés d'assister les magistrats spécialisés exerçant leurs fonctions dans ces trois types de juridictions en vue de consacrer leurs missions dans la loi et de les préciser ;
- à la clarification des rapports entre les juridictions spécialisées et les juridictions de droit commun . Le projet de loi propose d'instaurer une procédure de dessaisissement spécifique, dérogatoire au droit commun, pour permettre le règlement des conflits d'attributions et faciliter la saisine de la juridiction spécialisée.
Votre commission des Lois vous soumet un amendement de forme en vue d'ajouter dans l'intitulé du présent chapitre une mention relative à la lutte contre les infractions en matière de terrorisme, par coordination avec l'insertion d'articles additionnels relatifs à ce domaine qu'elle vous soumettra ultérieurement.
SECTION 1
Dispositions relatives aux infractions
en matière
économique et financière
La présente section tend à compléter l'arsenal législatif dédié à la lutte contre la délinquance économique et financière créé en 1975.
Selon le ministère de la justice, ce type de délinquance particulière recouvre : « un champ délicat à circonscrire en termes d'infractions sanctionnées par le système judiciaire. On s'accorde habituellement à lui reconnaître deux dimensions : l'une se situe dans l'économie légale lorsqu'elle est autorisée mais non déclarée à l'Etat ; l'autre se situe à la frontière ou au passage entre l'économie légale et l'économie illégale recouvrant des actions prohibées par l'Etat (économie de la drogue). Elle s'apparente à la notion couramment admise de « délinquance en col blanc (...)» 49 ( * ) .
Comme le montre le tableau ci-après, ce contentieux spécifique concerne une délinquance « d'âge mûr », l'âge moyen des condamnés s'élevant à 39 ans 50 ( * ) :
CARACTÉRISTIQUES DES CONDAMNÉS EN
MATIÈRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
-1999-
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CONDAMNÉS EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE OU FINANCIÈRE |
CONDAMNÉS POUR VOL-RECEL |
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Age moyen des condamnés |
39,3 ans |
24,6 ans |
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Répartition des condamnés par âge
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100 %
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100 %
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Source : casier judiciaire national
Ce type de délinquance se caractérise par son astuce et sa complexité : plus de la moitié des condamnations sanctionnent la commission de plusieurs infractions. Il se distingue également par la longueur des procédures (quatre ans entre la commission des faits et la date de condamnation par le tribunal correctionnel en 1999) et par un taux d'appel particulièrement élevé (21 % contre 6,3 % pour l'ensemble des condamnations).
Ces considérations ont conduit le ministère de la justice à mettre en place une organisation judiciaire spécifique en ce domaine qui s'est effectuée en trois étapes .
La loi n° 75-701 du 6 août 1975 modifiant et complétant certaines dispositions de procédure pénale a créé des tribunaux de grande instance spécialisés dans le traitement de certaines infractions entrant dans le champ de la délinquance économique et financière, compétents dans le ressort d'une cour d'appel. Leur intervention est subordonnée à deux conditions relatives, d'une part, à la nature de l'infraction en cause- seules certaines infractions limitativement énumérées à l'article 704 du code de procédure pénale (criminalité d'affaires, abus de confiance, escroquerie) étant concernées-, et d'autre part, à la complexité de l'affaire .
Cette loi a également posé le principe d'une compétence concurrente des juridictions spécialisées avec les juridictions de droit commun qui demeurent compétentes sur ces affaires (article 705 du code de procédure pénale).
La loi n° 94-89 du 1 er février 1994 instituant une peine incompressible et relative au nouveau code pénal et à certaines dispositions de procédure pénale a tenté d'améliorer ce dispositif afin d'élargir le périmètre d'intervention des juridictions spécialisées à certaines infractions telles celles relatives aux jeux de hasard ou encore le trafic d'influence. En outre, ce texte a simplifié le mode de saisine de la juridiction spécialisée en supprimant le mécanisme de renvoi ouvert à l'initiative du président de la chambre d'accusation prévu par la loi du 6 août 1975 précitée.
Un décret n° 94-259 du 25 mars 1994 a fixé la liste et le ressort des 35 tribunaux spécialisés en matière économique et financière . Un décret n° 2000-606 du 30 juin 2000 a modifié la carte judiciaire pour consacrer la compétence du tribunal de grande instance spécialisé de Marseille sur l'ensemble du ressort de la cour d'appel d'Aix-en-Provence 51 ( * ) .
Ces dispositions, peu utilisées, ont produit des résultats décevants , la spécialisation n'ayant en effet guère été effective . La plupart des juridictions n'a pas bénéficié de moyens humains et matériels adéquats pour traiter facilement ce type de contentieux tant au siège qu'au parquet. Les magistrats des tribunaux spécialisés en matière économique et financière n'étaient pas exclusivement chargés de ce contentieux et devaient répartir leur temps, comme leurs collègues, entre plusieurs tâches. De plus, situées au siège de la cour d'appel, dans des zones à forte délinquance quotidienne, ces juridictions se sont concentrées sur le contentieux de masse, reléguant au second rang le traitement d'affaires spécialisées.
Afin de mettre en place une véritable justice économique et financière, le législateur, en 1998, a jugé utile de compléter une procédure qui n'était pas encore parvenue à maturité . Comme l'indique le rapport du groupe de travail du tribunal de grande instance de Paris sur le pôle économique et financier publié en mars dernier, « les rédacteurs d'un rapport de janvier 1998 sur la création de la structure financière, après avoir rappelé que l'inflation des contentieux économiques et financiers avait entraîné une politique restrictive d'ouverture d'informations , réservée aux affaires les plus difficiles mettant en cause la santé publique, le secteur bancaire, les partis politiques, l'équilibre boursier, l'attribution des marchés publics et des pans entiers de l'économie ou du secteur associatif, soulignaient la nécessité de renforcer, tant qualitativement que quantitativement, les effectifs, de créer des équipes pluridisciplinaires composées de magistrats, d'assistants de justice et d'assistants spécialisés (et) de mettre en place des outils nouveaux » 52 ( * ) .
La loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a institué des assistants spécialisés (principalement des fonctionnaires) chargés d'apporter leur expertise (article 706 du code de procédure pénale). En parallèle, ont été nommés des magistrats spécialement affectés au contentieux économique et financier dans certains tribunaux, qui se sont vu attribuer des moyens matériels nouveaux notamment en matière informatique et immobilière.
Cet apport de moyens nouveaux n'a pas bénéficié à l'ensemble des juridictions spécialisées mais s'est limité à quelques-unes, érigées en pôles économiques et financiers et retenues en priorité en fonction du nombre et de la complexité des procédures traitées. Il s'agit des tribunaux de Bastia, Lyon, Marseille et Paris. D'autres juridictions spécialisées au sens de l'article 704 du code de procédure pénale, telles que Bordeaux, Nanterre et Fort-de-France, sans pour autant être érigées en pôles économiques et financiers, ont également été dotées de moyens humains supplémentaires 53 ( * ) .
La notion de pôle économique et financier est complexe. Elle n'est pas définie par le code de procédure pénale . Le rapport du tribunal de grande instance de Paris précité a tenté d'en cerner les contours à partir des moyens dévolus à ces unités 54 ( * ) .
En pratique, l'intervention de ces structures, tout en recoupant rigoureusement les compétences des juridictions financières, s'avère vaste et inégale. A Paris, par exemple, sont traitées certaines infractions liées aux accidents du travail, certains délits relevant du pôle de santé publique ainsi que toutes les infractions économiques et financières commises dans le ressort du tribunal de grande instance de Paris, y compris celles ne figurant pas dans l'énumération de l'article 704 du code de procédure pénale stricto sensu . A Marseille, les contentieux spécialisés en matière de santé publique et de pollution des navires relèvent du pôle économique et financier. En revanche, ce pôle ne couvre que le champ des infractions économiques et financières définies aux termes de l'article 704 et non l'ensemble des affaires afférent à ce domaine.
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LES PÔLES ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS DE
PARIS ET DE MARSEILLE
55
(
*
)
?
LE PÔLE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER DE
PARIS EN MARS 2003
L'avenir du pôle
Constatant que les dossiers étaient attribués aux cabinets d'instruction sans aucun critère de répartition préalablement établi, le groupe de travail a préconisé de spécialiser les cabinets sur certains contentieux soit très spécifiques (droit de la concurrence, règles de passation de marchés publics, infractions douanières, faux monnayage, fraude informatique), soit d'une grande complexité (intervention de multiples comptes et sociétés « off shore » par exemple). Il a également proposé de resserrer le périmètre de compétence du pôle par un redéploiement vers des sections d'autres divisions du tribunal des contentieux dépourvus de complexité ou ne figurant pas dans l'énumération de l'article 704 du code de procédure pénale (faux et usage de faux, faux témoignage, port illégal de l'uniforme).
Le parquet du tribunal de grande instance de Paris a
récemment fait l'objet d'une réorganisation en ce sens :
désormais, le pôle financier ne compte plus que trois
divisions : la section de la lutte contre la délinquance astucieuse
(F1), la section des affaires financières (F2) et la cellule commerciale
(F4), la section F3 des affaires économiques et sociales ayant
été supprimée.
?
LE PÔLE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER DE
MARSEILLE
Les partenaires du pôle de Marseille
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L'intervention des pôles a été positive . En réponse à une question écrite de notre excellent collègue M. Michel Charasse, M. Dominique Perben, garde des Sceaux, a récemment indiqué que « le premier bilan du fonctionnement de ces pôles a montré qu'ils avaient permis un traitement plus efficace des dossiers dont ils avaient été saisis » 57 ( * ) . Le contentieux économique et financier est resté stable entre 1994 et 2001. Néanmoins, il semblerait que la partie la plus complexe de certaines affaires (infractions à la législation sur les sociétés) soit plus fréquemment sanctionnée depuis 1998.
La logique de concentration de moyens semble donc avoir porté ses fruits.
Le Gouvernement a d'ailleurs annoncé son intention de mettre en place deux nouvelles structures spécialisées , l'une à Lille pour couvrir la région Nord et l'autre à Fort-de-France qui serait compétente pour les Antilles. En parallèle, le présent projet de loi propose de prolonger la démarche entamée il y a quatre ans en renforçant le dispositif déjà mis en place.
Plusieurs justifications ont conduit le Gouvernement à améliorer l'organisation judiciaire spécialisée en matière économique et financière.
D'une part, la lutte contre la délinquance économique et financière, en particulier en matière de corruption, demeure toujours d'actualité , des efforts restant à accomplir.
Cet objectif constitue « l'une des priorités du ministère de la justice » 58 ( * ) . A cet égard, le présent projet de loi s'inscrit dans une démarche plus globale, la France participant aux travaux des Nations Unies sur le renforcement de la lutte contre la corruption. De même, plusieurs circulaires récentes sont venues rappeler aux parquets l'importance des politiques de partenariat avec les juridictions financières et avec les différentes administrations (direction générale des impôts et direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression et des fraudes).
En dépit de ces efforts, le classement effectué chaque année par l'organisation non gouvernementale « Transparency international » fait ressortir que la France, située en vingt-cinquième position (douzième rang européen, derrière la Grande-Bretagne et l'Allemagne) sur 102 pays passés au crible, occupe une position assez modeste en matière de lutte contre la corruption.
D'autre part, la spécialisation des partenaires de l'institution judiciaire dans la lutte contre la délinquance économique et financière a rendu nécessaire le renforcement des moyens des juridictions spécialisées .
La circulaire interministérielle du 22 mai 2002 a créé au sein de chaque région administrative des groupes d'intervention régionaux (28 au total) composés de policiers de la sécurité publique, d'officiers de police judiciaire, d'agents des renseignements généraux et d'agents de la police aux frontières, de gendarmes, de fonctionnaires des services fiscaux, de la direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, et de la direction départementale du travail et de l'emploi ayant pour objectif de lutter contre l'économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée qui y sont associées .
En application de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure n° 2002-1094 du 29 août 2002, le décret n° 2003-390 du 24 avril 2003 a institué 9 directions interrégionales de police judiciaire ainsi que 2 directions régionales .
De même, il existe des directions interrégionales des douanes , ainsi que des directions interrégionales du contrôle fiscal (DIRCOFI).
Enfin, certains avocats ont développé des compétences très spécialisées en matière économique et financière. Les magistrats du pôle économique et financier au tribunal de grande instance de Marseille ont à cet égard confirmé travailler régulièrement avec les mêmes professionnels.
Au cours de son audition devant votre commission des Lois, le garde des Sceaux a d'ailleurs fait valoir la nécessité d'opérer un rééquilibrage au profit des outils mis à la disposition de la justice en vue de lui permettre d'appréhender plus efficacement les dossiers compte tenu des capacités correspondantes de la police judiciaire.
Le garde des Sceaux a considéré que l'actuelle carte judiciaire avec ses 181 tribunaux de grande instance n'était pas adaptée à certains types de délinquance lesquels nécessitaient la mise en place de véritables « plateaux techniques ».
Le présent projet de loi tend donc à améliorer le dispositif judiciaire en vue d'un traitement plus efficace et plus rapide des procédures complexes liées aux infractions commises en matière économique et financière.
Article 7
(art. 704, art.705-1 et 705-2 nouveaux, art. 706 et
706-1
du code de procédure pénale)
Règles relatives
à l'organisation judiciaire en matière économique et
financière - Extension des compétences des juridictions
spécialisées - Création d'une juridiction
spécialisée interrégionale -
Procédure de
dessaisissement de la juridiction de droit commun au profit de la juridiction
spécialisée -
Renforcement du statut des assistants
spécialisés
Le présent article a pour objet de moderniser les règles d'organisation judiciaire particulières applicables aux infractions commises en matière économique et financière énoncées au titre XIII (De la poursuite, de l'instruction et du jugement des infractions en matière économique et financière ) du livre IV ( De quelques procédures particulières) du code de procédure pénale . Il propose de marquer une nouvelle étape dans la centralisation du traitement de ce contentieux instituée en 1975 .
Le présent article comprend cinq paragraphes tendant à :
- modifier l'intitulé du titre XIII du livre IV du code de procédure pénale ;
- étendre le champ de compétence des tribunaux de grande instance spécialisés en matière économique et financière et créer une juridiction interrégionale spécialisée (article 704 du code de procédure pénale) ;
- instituer une procédure spécifique de dessaisissement des tribunaux de droit commun au profit des structures spécialisées (articles 705-1 et 705-2 nouveaux du même code) ;
- renforcer le statut des assistants spécialisés affectés dans les juridictions spécialisées (article 706 du même code) ;
- instituer une procédure de dessaisissement des tribunaux de droit commun au profit du tribunal de grande instance de Paris en matière de corruption active d'agents publics étrangers (article 706-1 du même code).
? Le paragraphe I A , inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann, avec l'avis favorable du Gouvernement, a pour objet de modifier l'intitulé du titre XIII du livre IV du code de procédure pénale, renommé « De la procédure applicable aux infractions en matière économique et financière » pour lui donner une portée plus générale qu'actuellement. Il s'agit d'une modification de forme destinée à tirer les conséquences de l'extension à l'enquête des compétences des tribunaux spécialisés en matière économique et financière proposée au paragraphe I.
? Le paragraphe I tend à modifier l'article 704 du code de procédure pénale pour prévoir, d'une part, une extension des compétences des tribunaux spécialisés dans le traitement de la délinquance économique et financière, d'autre part, la création de juridictions spécialisées interrégionales appelées à compléter l'actuelle carte judiciaire.
1. Une extension des compétences dévolues aux juridictions spécialisées
a) Un pouvoir d'enquête affirmé dans la loi
Dans sa rédaction actuelle, l'article 704, introduit dans le code de procédure pénale par la loi du 6 août 1975 précitée, pose en son premier alinéa le principe selon lequel les infractions en matière économique et financière relèvent d'une procédure particulière centralisée auprès d'un ou plusieurs tribunaux de grande instance spécialisés, compétents dans le ressort de la cour d'appel pour la poursuite, l'instruction et, s'agissant des délits, le jugement.
Le 1°) du paragraphe I 59 ( * ) propose d'étendre à l'enquête le champ des compétences actuellement dévolues à ces juridictions spécialisées.
En pratique, ce pouvoir leur est déjà reconnu . En effet, même si les services d'enquête ne relèvent pas directement de la structure juridictionnelle spécialisée, les parquets des tribunaux spécialisés comme les juges d'instruction spécialisés, à l'instar de ceux des juridictions de droit commun, exercent déjà un contrôle sur les enquêtes.
Si l'affirmation dans la loi du rôle des juridictions spécialisées dans la conduite de l'enquête paraît opportune, leurs difficultés à exercer pleinement ces prérogatives n'en sont pas moins réelles. Outre la réticence des parquets locaux à transmettre des informations aux magistrats spécialisés, le nombre insuffisant d'officiers de police judiciaire conjugué à une spécialisation lacunaire en matière économique et financière explique en partie cette situation.
b) Une compétence matérielle élargie à des infractions nouvelles
Les seize alinéas suivants de l'article 704 du code de procédure pénale énumèrent les infractions susceptibles d'entrer dans le champ de la délinquance économique et financière et pour lesquelles l'article 705 du même code prévoit une compétence territoriale concurrente entre les juridictions correctionnelles de droit commun et les juridictions correctionnelles spécialisées .
Faute de définition satisfaisante, le législateur s'est montré soucieux d'appréhender ce type de délinquance moderne dans ses formes les plus diverses en dressant une longue liste de délits . Cette énumération s'est étoffée au fil des années, la dernière modification ayant été introduite par la loi n° 2000-595 du 30 juin 2000 modifiant le code pénal et le code de procédure pénale relative à la lutte contre la corruption pour y inclure la corruption active et passive de fonctionnaire communautaire ou de fonctionnaire d'un autre Etat membre de l'Union européenne ainsi que d'un membre de la Commission européenne, du Parlement européen, de la Cour de justice ou de la Cour des comptes des Communautés européennes.
Actuellement, cette liste regroupe des délits prévus par sept codes différents, sous réserve qu'il s'agisse d'affaires « qui sont ou apparaîtraient d'une grande complexité » (premier alinéa de l'article 704).
Il s'agit de certains délits figurant :
- dans le code général des impôts (6° de l'article 704 du code de procédure pénale) tels que la fraude fiscale, l'organisation de refus collectif de l'impôt (article 1741 à 1753 bis ) ;
- dans le code pénal (1° de l'article 704 du code de procédure pénale) tels que le blanchiment de fonds (article 222-38), l'escroquerie (articles 313-1 et 313-2), la filouterie (article 313-4), l'entrave à la liberté des enchères et la fraude dans le cadre d'une adjudication publique (article 313-6), l'abus de confiance (articles 314-1 et 314-2), le blanchiment simple et aggravé (articles 324-1 et 324-2), les manquements au devoir de probité notamment la concussion ou la prise illégale d'intérêts (articles 432-10 à 432-15), la corruption active et le trafic d'influence commis par les particuliers (articles 433-1 et 433-2), la corruption de magistrat (article 434-9), la corruption active et passive impliquant des fonctionnaires ressortissants européens précédemment évoquée (articles 435-1 et 435-2).
S'y ajoute l'ensemble des délits mentionnés :
- dans le code de la construction et de l'habitation (4° de l'article 704) tels que l'abus de confiance à l'occasion d'une vente d'immeuble à construire ;
- dans le code de la propriété intellectuelle (5° de l'article 704) comme ceux relatifs à la propriété littéraire, artistique et musicale, aux marques et brevets ;
- dans le code des douanes (7° de l'article 704) tels que la contrebande ou encore les transferts de fonds issus du trafic de stupéfiants ;
- dans le code de l'urbanisme (8° de l'article 704) comme la continuation des travaux nonobstant une décision d'interruption ;
- dans le code de la consommation (9° de l'article 704), par exemple la publicité mensongère, les abus de faiblesse.
En outre, il est fait référence à certaines infractions prévues par des lois ou des ordonnances. Sont visées :
- la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, qui traite notamment de délits relatifs à la constitution et à la gestion de sociétés et valeurs mobilières (2° de l'article 704 du code de procédure pénale) ;
- la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, qui concerne par exemple les délits de banqueroute, les déclarations de créances supposées (3° de l'article 704) ;
- la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit (4° de l'article 704) ;
- la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard qui définit des interdictions d'importation, de fabrication, de détention et d'exploitation d'appareils fonctionnant sur le hasard (12° de l'article 704) ;
- la loi du 28 mars 1885 sur les marchés à terme qui traite des infractions relatives au démarchage d'opérations sur les contrats à terme d'instruments financiers ou de marchandises (13° de l'article 704) ;
- la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et portant création des fonds communs de créances, qui mentionne certaines infractions relatives à l'information mensongère, aux conditions de publicité ou de démarchage (14° de l'article 704) ;
- la loi n° 86-897 du 1 er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse qui traite des délits relatifs à l'avantage illicite par exemple (15° de l'article 704) ;
- l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967 instituant une commission des opérations de bourse (COB) et relative à l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse (11° de l'article 704), qui vise le délit d'initié ;
- l'ordonnance n° 86-1243 du 1 er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence (16° de l'article 704), qui prévoit par exemple les délits de participation frauduleuse à une entente, de revente à perte.
Les 2° et 3° du paragraphe I 60 ( * ) proposent de modifier l'énumération des textes mentionnés à l'article 704.
Il est tout d'abord prévu des modifications de forme pour actualiser les références aux dispositions des lois et ordonnances visées à l'article 704 du code de procédure pénale désormais codifiées . Il s'agit :
- de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales et de celle du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, intégrées au code de commerce depuis l'ordonnance n° 2000-912 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de commerce ;
- de la loi de 1885 sur les marchés à terme, de celle de 1984 sur les établissements de crédit, de la loi de 1988 sur les OPCVM et des ordonnances de 1967 instituant une COB et de 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, insérées dans le code monétaire et financier depuis l'ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 relative à la partie législative du code monétaire et financier.
Ces références, devenues obsolètes, seraient donc supprimées (10°, 11°, 14° et 16° de l'article 704 du code de procédure pénale) et remplacées par des mentions relatives aux deux codes concernés (2° et 3° de l'article 704 réécrit par le projet de loi).
Il est également proposé d'inclure de nouvelles infractions parmi les délits relevant de la compétence des juridictions correctionnelles spécialisées visés par le 1° de l'article 704 du code de procédure pénale et, partant, d'étendre le périmètre d'intervention des tribunaux spécialisés en matière économique et financière aux :
- abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de faiblesse (article 223-15-2 inséré dans le code pénal par la loi n° 2001-504 du 12 juin 2001 tendant à renforcer la prévention et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales) ;
- atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données tels que le fait d'y accéder ou de s'y maintenir frauduleusement, d'en entraver ou d'en fausser le fonctionnement (articles 323-1 à 323-4 du code pénal) ;
- contrefaçons et falsifications de pièces de monnaie ou de billets (faux monnayage), transports de tout signe monétaire non autorisé (articles 442 à 442-8 du même code) ;
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a complété cette liste pour y ajouter le fait pour une personne de ne pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie tout en entretenant des relations habituelles avec une ou plusieurs personnes participant à une association de malfaiteurs (article 450-2-1 inséré dans le code pénal par la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques).
2. La création d'un nouvel échelon judiciaire spécialisé interrégional appelé à compléter la carte judiciaire actuelle
a) Le dispositif proposé
Le premier alinéa du texte proposé par le 4°) du paragraphe I 61 ( * ) propose d'insérer à l'article 704 du code de procédure pénale un antépénultième alinéa créant des tribunaux de grande instance dotés d'une compétence territoriale étendue à plusieurs ressorts de cour d'appel .
Appelés à connaître des mêmes infractions que les actuelles juridictions spécialisées compétentes dans le ressort d'une seule cour d'appel (visées au premier alinéa de l'article 704), ces tribunaux disposeraient des mêmes attributions que celles-ci (enquête, poursuite, instruction et jugement).
S'inspirant des règles de fonctionnement en vigueur selon lesquelles les compétences des juridictions spécialisées en matière économique et financière se limitent aux « affaires qui sont ou apparaîtraient d'une grande complexité », le dispositif proposé fixe un critère analogue relatif au caractère très complexe du dossier pour déterminer le périmètre d'intervention des nouvelles juridictions interrégionales.
Dans un souci pédagogique, le projet de loi mentionne, à titre indicatif, quelques « indices » permettant d'évaluer la difficulté d'une affaire tels que : « le grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes ». L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a souhaité compléter cette liste par un élément relatif au ressort géographique des affaires.
Enfin, les deux derniers alinéas du texte proposé par le 4° du I pour l'article 704 du code de procédure pénale reprend les règles énoncées aux deux derniers alinéas de ce même article moyennant des adaptations destinées à prendre en compte la création de juridictions nouvelles. Le principe selon lequel la compétence des tribunaux spécialisés en matière économique et financière s'étend aux infractions connexes serait maintenu et également applicable aux juridictions interrégionales.
La fixation de la liste et du ressort des tribunaux spécialisés demeure renvoyée au pouvoir réglementaire. Il est prévu que ces structures juridictionnelles comprennent, comme actuellement, des formations d'instruction et de jugement spécialisées, le projet de loi ajoutant à cette énumération une mention relative à « une section du parquet » spécifique. Cette dernière précision traduit la volonté de mettre l'accent sur le rôle du parquet de la juridiction spécialisée et de marquer une distinction avec les sections financières des juridictions de droit commun 62 ( * ) .
Un troisième échelon judiciaire serait donc ajouté à l'organisation judiciaire actuelle en matière de délinquance économique et financière . En pratique, il s'agirait même d'un quatrième niveau si l'on considère qu'il existe au sein même de la catégorie des juridictions spécialisées une dichotomie entre celles dépourvues de moyens matériels et humains particuliers et celles érigées en pôles économiques et financiers. Un tel système n'a pas d'équivalent au sein de l'organisation judiciaire, le traitement de certains contentieux spécialisés (affaires terroristes ou pollution maritime) étant généralement confié à deux types de juridictions différentes (le tribunal correctionnel de droit commun et le tribunal correctionnel spécialisé) dotées d'une compétence concurrente.
Manifestant la volonté de concentrer les moyens nécessaires sur un nombre limité de structures pour éviter des déperditions, M. Dominique Perben, garde des Sceaux, a annoncé son intention de mettre en place six ou sept structures juridictionnelles interrégionales sur le territoire national , qui pourraient être installées dans les pôles économiques et financiers (Paris, Marseille, Lyon, Bastia) et dans certaines juridictions spécialisées non érigées en pôles telles que Lille, Rennes, Bordeaux, Strasbourg. A ce jour, le maillage géographique de ces futures juridictions interrégionales n'a toutefois pas encore été arrêté. Il conviendra à cet égard de trouver un juste équilibre afin que ces dernières puissent atteindre une taille critique leur permettant d'être efficaces.
b) La position de votre commission des Lois
? Quelques observations sur le dispositif proposé
Sans remettre en cause le bien-fondé du dispositif novateur proposé du projet de loi, votre rapporteur tient néanmoins à faire part de ses interrogations quant à la complexité et à la rationalité de la nouvelle organisation appelée à se mettre en place.
En effet, du strict point de vue de la cohérence de l'architecture judiciaire, le maintien d'un échelon judiciaire intermédiaire compétent dans le ressort de la cour d'appel risque d'accroître la complexité de la carte judiciaire. Il est donc permis de craindre une difficile articulation entre les critères de « complexité » et de « grande complexité » des affaires qui fondent respectivement la compétence de la juridiction régionale et celle de la juridiction interrégionale. Le partage des compétences entre chaque niveau de juridiction pourrait s'avérer délicat et difficilement lisible pour les justiciables .
? Quelques observations générales sur la spécialisation des juridictions 63 ( * )
Les juridictions spécialisées doivent être dotées de magistrats compétents et rapidement opérationnels.
L'amélioration de la formation des magistrats constitue à cet égard une priorité .
S'agissant de la formation initiale , des progrès ont été accomplis : un tiers des dernières promotions d'auditeurs de justice a effectué son stage extérieur en entreprise, dans les chambres régionales des comptes ou dans des institutions nationales ou internationales en relation avec la vie économique (Conseil de la concurrence, Commission des Communautés européennes...). De plus, tout en comprenant désormais un module spécialement consacré aux comptes de l'entreprise, l'Ecole nationale de la magistrature organise des conférences et des ateliers spécialisés portant sur différents thèmes tels que le redressement judiciaire des entreprises, la corruption. Cet effort récent devra être poursuivi .
En revanche, la formation des magistrats nommés dans les pôles s'avère encore trop sommaire , ces derniers disposant d'une simple faculté de bénéficier d'une formation de huit jours avant leur entrée en fonction effective. Comme l'avait précédemment préconisé la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice 64 ( * ) , il semble donc souhaitable de rendre obligatoire une formation des magistrats spécialisés avant leur entrée en fonction et de développer la formation continue déconcentrée comme support de formation des pôles spécialisés. Il convient de créer les conditions les plus favorables pour donner toutes les chances de succès aux juridictions spécialisées.
Une réflexion sur le profil des magistrats affectés dans les juridictions spécialisées paraît également incontournable .
Le rapport du groupe de suivi des pôles économiques et financiers publié en mai 2001 avait déjà souligné la nécessité de « mettre en place une politique de nomination des magistrats prenant en compte leur spécialisation acquise à l'occasion d'actions de formation ou dans de précédentes fonctions, et valorisant celle-ci par des affectations ciblées , c'est-à-dire par la consécration d'une véritable filière économique et financière ».
La mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice a en effet constaté que les nominations dans les pôles économiques et financiers étaient souvent le « fruit du hasard », comme l'ont d'ailleurs déploré auprès de votre rapporteur les magistrats du tribunal de grande instance de Marseille 65 ( * ) . La mission avait d'ailleurs préconisé « l'établissement de fiches de postes précises permettant de sélectionner les candidats » appropriés. Une telle orientation paraît souhaitable. Sans porter atteinte à l'indépendance des magistrats, libres de choisir leur affectation et donc toujours indépendants, il ne s'agirait que d' « affiner » la sélection des meilleurs candidats et d'améliorer la gestion des ressources humaines affectées dans les juridictions spécialisées .
Enfin, en adoptant le dispositif qui nous est proposé, le Parlement est en droit d'attendre que des moyens suffisants soient mis à la disposition des juridictions spécialisées dans le contentieux complexe . Votre rapporteur observe à cet égard que les juridictions spécialisées non érigées en pôles économiques et financiers n'ont pas véritablement fonctionné.
M. Yves Bot, procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris n'a pas manqué, au cours de l'audience solennelle de rentrée en janvier dernier, d'insister sur la nécessité de doter les sections spécialisées des moyens nécessaires 66 ( * ) .
Un magistrat du parquet de Marseille a jugé les effectifs actuels du parquet et de l'instruction à peine suffisants pour faire face aux compétences et saisines actuelles. Ce dernier a d'ailleurs évalué que la mise en place d'un pôle spécialisé à Marseille pris en compte dans ses quatre dimensions (criminalité organisée, économique et financière, santé et pollution des navires) impliquait de multiplier par 2,5 les effectifs de magistrats du parquet, de l'instruction et du siège correctionnel affectés actuellement, et ce au démarrage du dispositif !
En outre, plusieurs magistrats ont attiré l'attention de votre rapporteur sur la nécessité de nommer des magistrats d'un niveau hiérarchique élevé , donc déjà expérimentés et dotés d'une autorité suffisante et du personnel d'encadrement en nombre suffisant pour animer les futurs pôles interrégionaux. Certains ont fait valoir que la responsabilité de ce pôle devrait en toute logique être assurée par deux procureurs adjoints hors hiérarchie supplémentaires en vue de permettre un partage des tâches de direction quotidienne et de faciliter les relations avec les autres juridictions et particulier avec leurs chefs ou encore avec les administrations partenaires.
Enfin, un effort devra être fourni pour doter ces juridictions de moyens matériels modernes, notamment informatiques. L'ensemble des magistrats entendus par votre rapporteur a jugé obsolètes les logiciels informatiques mis à leur disposition .
Le rapport du groupe de travail sur le pôle économique et financier de Paris publié en mars 2003 a jugé les outils informatiques relativement anciens : « le tribunal de grande instance dispose d'une chaîne pénale informatique (NCP) et d'une application dédiée aux cabinets d'instruction (non compatible avec la NCP) ». Il semble que les systèmes informatiques des autres pôles économiques et financiers soient encore moins perfectionnés.
Selon l'étude d'impact, il semblerait que la mise en place de la présente réforme s'effectue à moyens constants, ce qui n'a pas manqué d'étonner votre rapporteur. Le succès de cette réforme dépendra étroitement des moyens mis à la disposition des juridictions spécialisées, tant humains que matériels (informatique, immobilier) pour leur permettre de fonctionner dans de bonnes conditions . A cet égard, un renforcement des effectifs de magistrats et de fonctionnaires des greffes paraît indispensable.
? Le paragraphe II propose d'insérer dans le code de procédure pénale deux articles (705-1 et 705-2) destinés à clarifier le mécanisme de compétence concurrente entre les juridictions spécialisées en matière économique et financière et les juridictions de droit commun en cas de conflit d'attributions .
La loi du 6 août 1975 précitée avait initialement prévu une procédure spécifique destinée à prévenir les conflits de compétences entre juridictions, en confiant au président de la chambre d'accusation (devenue chambre de l'instruction) le soin d'attribuer les affaires à la juridiction spécialisée. L'arbitrage de ce dernier s'étant avéré peu utile et source de complications, le législateur a souhaité simplifier ces règles jugées contraignantes et trop complexes en renvoyant au droit commun le règlement des conflits.
La loi du 1 er février 1994 précitée a donc mis en place un dispositif toujours en vigueur ayant préservé le principe de la compétence concurrente mais supprimé les règles spécifiques prévues en cas de conflit de compétence entre deux juridictions (article 705 du code de procédure pénale). Ainsi, en l'absence de mécanisme de renvoi spécifiquement aménagé au profit des juridictions spécialisées en matière économique et financière, deux modes de résolution des conflits sont aujourd'hui possibles :
- soit par la voie d'un dessaisissement volontaire de la juridiction de droit commun au profit de la juridiction spécialisée (ce qui peut prendre la forme d'un dessaisissement de parquet à parquet ou de juge d'instruction à juge d'instruction). Cette situation n'est pas rare . La saisine des juridictions spécialisées s'effectue à l'amiable, avec l'accord des juridictions de droit commun, comme l'a confirmé à votre rapporteur le responsable de la section économique et financière du tribunal de grande instance de Créteil.
De même, M. Jean-Pierre Dintilhac, à l'époque procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris, a expliqué à la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice que malgré cette dualité de compétences, la saisine du pôle s'effectuait la plupart du temps de « manière consensuelle », après une concertation entre les procureurs, sous l'autorité du procureur général, et quelquefois du ministère de la justice ;
- soit par la voie de la procédure de droit commun dite du « règlement de juges » prévue aux articles 658 et suivants du code de procédure pénale. Ce régime, empreint de formalisme, vise à régler les conflits déclarés, ce qui rend nécessaire la création d'un conflit de compétence positif 67 ( * ) « artificiel ». Ainsi pour renvoyer le dossier devant le juge d'instruction spécialisé faut-il ouvrir une seconde information judiciaire auprès de ce dernier sur la base d'une copie du dossier traité par la juridiction de droit commun. Il appartient ensuite à la chambre de l'instruction de statuer sur le dessaisissement du juge d'instruction initialement saisi au profit de son collègue du pôle financier.
En dépit d'un effort de simplification, la réforme de 1994 n'a pas donné satisfaction .
D'une part, le dessaisissement volontaire des juridictions de droit commun a parfois suscité une certaine amertume et un sentiment de dépossession des procédures dans lesquelles elles s'étaient investies, engendrant parfois des tensions entre les parquets.
Comme l'a souligné un magistrat du pôle économique et financier de Marseille, un mode consensuel de saisine du pôle économique et financier a été défini, les parquets des tribunaux de grande instance autres que celui de Marseille étant invités à lui signaler les procédures pouvant relever de la compétence concurrente, la saisine procédant ensuite d'un accord de ces parquets, le parquet général d'Aix-en-Provence ayant théoriquement à trancher les divergences d'approche. Il a mis en avant qu'en pratique, ce dispositif n'avait pas fonctionné, après avoir expliqué qu'il existait une réticence naturelle des parquets à se dessaisir des procédures jugées intéressantes et une propension à se dessaisir des procédures jugées complexes, peu intéressantes ou initialement mal entamées et restées ensuite en jachère.
D'autre part, la lourdeur du dispositif de droit commun de règlement des conflits s'est avérée inadaptée aux exigences de célérité et d'efficacité qu'impose la lutte contre la délinquance économique et financière.
Afin de remédier à ces difficultés, le présent projet de loi prévoit de revenir à un mécanisme de dessaisissement spécifiquement aménagé au profit des juridictions spécialisées .
L'économie du dispositif, strictement reproduit aux articles premier (articles 706-77 et 706-78 nouveaux) pour les juridictions spécialisées en matière de criminalité organisée, 8 (article 706-2) pour les tribunaux spécialisés en matière sanitaire et 9 (articles 706-105 et 705-106 nouveaux) s'agissant des tribunaux spécialisés en matière de pollution maritime, s'inspire fortement des règles en vigueur en matière de terrorisme.
Cette nouvelle procédure ne vise pas les conflits susceptibles de survenir au stade de l'enquête entre deux parquets. On peut supposer, comme actuellement en matière terroriste ou en matière économique et financière, que la saisine du parquet spécialisé pourra s'opérer de manière informelle avec l'accord du procureur de la République et, en cas de divergence avérée, pourra être tranchée par l'arbitrage du procureur général.
Le champ d'application de ce mécanisme couvre uniquement les conflits susceptibles de survenir au stade de l'instruction du dossier .
Les articles 705-1 et 705-2 qu'il est proposé d'insérer dans le code de procédure pénale fixent respectivement les règles relatives à la mise en oeuvre de la procédure et celles relatives aux voies de recours possibles en cas de désaccord .
S'agissant de la procédure de dessaisissement de la juridiction d'instruction non spécialisée :
- l'initiative appartient exclusivement au procureur de la République près le tribunal de grande instance non spécialisé qui adresse une requête au juge d'instruction saisi de l'affaire au sein de cette même juridiction. On notera qu'il s'agit là d'une simple faculté offerte au parquet non spécialisé , ce qui paraît logique. Les juridictions de droit commun ont vocation à connaître des infractions commises en matière économique et financière et ne sont donc pas obligées de renvoyer systématiquement une affaire devant la juridiction spécialisée ; il est probable que ce dispositif ne trouve à s'appliquer que dans des affaires très complexes par exemple lorsque des éléments nouveaux modifient les caractéristiques de l'affaire (premier alinéa du texte proposé pour l'article 705-1) ;
- des garanties sont prévues pour assurer l'information des parties (le mis en examen et les parties civiles) qui sont avisées préalablement et invitées à présenter leurs observations. En l'absence de toute indication relative au magistrat chargé d'effectuer ces diligences, votre commission vous propose un amendement de précision tendant à confier au juge d'instruction le soin d'informer les parties ;
- l'accomplissement de ces obligations d'information déclenche le délai à partir duquel l'ordonnance du juge d'instruction , confirmant ou refusant le dessaisissement , peut être rendue , soit huit jours au plus tôt après avoir avisé les parties (premier alinéa du texte proposé pour l'article 705-1).
Ce dispositif paraît insuffisant pour garantir l'efficacité de la nouvelle procédure de dessaisissement. En effet, le projet de loi n'impose au juge d'instruction aucune obligation de rendre cette ordonnance. Celui-ci pourrait donc choisir de ne pas répondre à la sollicitation du procureur de la République afin d'exprimer tacitement son refus d'être dessaisi. Le ministère public n'aurait alors aucun recours face à cette décision, le dessaisissement ne pouvant avoir lieu.
Dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, il paraît important d'éviter une telle situation.
Telle est la raison pour laquelle votre rapporteur vous propose par un amendement de permettre au ministère public de surmonter l'inertie du juge d'instruction en obligeant ce dernier à répondre dans un délai d'un mois et en prévoyant, à défaut de réponse , une possibilité pour le ministère public de saisir la chambre de l'instruction , qui pourra si elle l'estime opportun ordonner le dessaisissement du magistrat instructeur ;
- l'ordonnance du juge d'instruction prend effet cinq jours après sa notification, délai pendant lequel le ministère public et les parties peuvent déférer cette décision. L'introduction d'un recours n'a pas d'effet suspensif sur la compétence du juge d'instruction qui garde la maîtrise pleine et entière du dossier jusqu'à ce que l'arrêt de la chambre d'instruction ou de la chambre criminelle de la Cour de cassation soit passé en force de chose jugée (deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 705-1). En l'absence de recours à l'expiration du délai de cinq jours, le procureur de la République à l'initiative du dessaisissement adresse le dossier de la procédure au procureur de la République désormais compétent, responsable du parquet spécialisé (troisième alinéa du texte proposé pour l'article 705-1).
Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 705-1 précise que cette procédure s'applique également devant la chambre de l'instruction. Cette précision tend à faire référence aux hypothèses dans lesquelles cette dernière procède au règlement de l'affaire (par exemple dans le cas d'une instruction trop longue).
S'agissant de la procédure applicable en cas d'appel de la décision du juge d'instruction initialement saisi :
- le délai prévu pour introduire un recours, fixé à cinq jours, court à compter de la notification de l'ordonnance au mis en examen et à son conseil ;
- les personnes autorisées à former ce recours sont le ministère public et les parties ;
- la juridiction compétente pour statuer sur ce recours diffère selon le lieu d'implantation de la juridiction spécialisée en matière économique et financière. Si les ressorts de la juridiction spécialisée au profit de laquelle le dessaisissement a été ordonné ou refusé et de la juridiction initialement saisie sont identiques, le projet de loi indique que la chambre de l'instruction de la cour d'appel est compétente. Dans le cas contraire, une saisine de la chambre criminelle de la Cour de cassation est prévue. L'Assemblée nationale a modifié ce dispositif pour apporter une précision relative à la compétence de la chambre de l'instruction. Votre rapporteur vous propose un amendement tendant à améliorer la rédaction retenue par les députés en vue d'éviter des erreurs d'interprétation ;
- la juridiction compétente en appel dispose d'un délai de huit jours suivant la date de réception du dossier pour désigner le juge d'instruction chargé de poursuivre l'information. L'arrêt ainsi rendu est communiqué au juge d'instruction, au ministère public et notifié aux parties.
Il revient donc à la chambre de l'instruction ou à la chambre criminelle de la Cour de cassation selon le cas, d'arbitrer les conflits de compétences entre les juridictions spécialisées et les juridictions de droit commun et de décider en dernier ressort du juge d'instruction compétent. Il est précisé qu'aucune autre voie de recours n'est possible. Ce mécanisme présente l'avantage évident de fixer des délais permettant d'éviter qu'un conflit d'attributions ne perdure trop longtemps et de clarifier la procédure en la matière .
Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 705-2 vise le cas particulier mentionné au dernier alinéa de l'article 705-1 d'une affaire portée en premier ressort devant la chambre de l'instruction et prévoit que l'appel à l'encontre de l'arrêt rendu par cette juridiction est alors formé devant la chambre criminelle de la Cour de cassation, par dérogation au principe général selon lequel la compétence de la juridiction d'appel se détermine selon les ressorts géographiques des juridictions en conflit.
? Le paragraphe III modifie l'article 706 du code de procédure pénale en vue de renforcer le statut des assistants spécialisés affectés dans les juridictions financières spécialisées .
1. Le statut actuel des assistants spécialisés, de nouveaux collaborateurs au service de l'institution judiciaire
Inspirés du modèle des assistants de vérification placés auprès des chambres régionales des comptes généralement issus de la direction générale de la comptabilité publique, les assistants spécialisés ont été créés par le I de l'article 91 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier qui a inséré un article 706 dans le code de procédure pénale .
Ce dispositif novateur a contribué à renforcer le mouvement de modernisation des méthodes de travail au sein de l'institution judiciaire initié par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative qui a créé, à l'initiative de notre collègue M. Pierre Fauchon, rapporteur du texte à l'époque, des assistants de justice chargés d'apporter leur concours aux magistrats du siège et du parquet . Jusqu'alors, le mode de fonctionnement des juridictions reposait sur un travail solitaire devenu peu à peu inadapté à la complexité croissante du contentieux.
Toutefois, si ces deux fonctions ont été justifiées par le même souci d'améliorer le fonctionnement des juridictions judiciaires, le profil des assistants spécialisés diffère fortement de celui des assistants de justice (1.232 en 2002) recrutés parmi les étudiants titulaires d'un diplôme de troisième cycle universitaire en fin de parcours ou ayant tout juste quitté l'Université et dotés d'un statut plus précaire. Si l'assistant spécialisé est un professionnel en cours de carrière, tel n'est pas le cas des assistants de justice, recrutés pour la majorité parmi des étudiants, qui exercent leurs fonctions sous forme de vacations 68 ( * ) dans l'attente de réussir un concours ou de trouver un emploi .
* Les règles de recrutement des assistants spécialisés figurent au premier alinéa de l'article 706 du code de procédure pénale complété par les articles R. 50 bis à R. 50 sexies du même code (insérés par le décret n° 99-75 du 5 février 1999).
La justification d'une compétence ou d'une expérience professionnelle qualifiant particulièrement le candidat est requise, l'accès à ces fonctions étant réservé :
- soit aux fonctionnaires de catégorie A ou B , quelle que soit l'ancienneté dans leurs fonctions ;
- soit aux personnes titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation économique, financière, juridique ou sociale d'une durée au moins égale à quatre années d'études supérieures après le baccalauréat, qui remplissent les conditions d'accès à la fonction publique et justifient d'une expérience professionnelle minimale de quatre années.
Les fonctions d'assistants spécialisés sont exclusives de toute autre , à l'exception des activités d'enseignement.
Comme l'indique la circulaire du 19 février 1999, les candidatures sont adressées par les administrations d'origine au ministère de la justice qui, après avoir vérifié le respect par les candidats des conditions légales, soumet pour avis les dossiers aux chefs de cour et par leur intermédiaire aux chefs de juridiction du lieu d'exercice des fonctions.
Nommés par un arrêté pris par le ou les ministres compétents pour une durée de trois ans renouvelable , les assistants spécialisés sont affectés dans les juridictions spécialisées sous le statut, soit de la mise à disposition par leur administration d'origine, soit du détachement . En pratique, comme l'a relevé la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, les assistants spécialisés ont tous été recrutés parmi des agents des services publics mis à disposition , « évitant ainsi au ministère de la justice de prendre en charge financièrement leur traitement . (...) La formule du détachement n'a connu aucun succès pour des raisons financières » 69 ( * ) .
Leur recrutement a débuté en février 1999. On recense à ce jour 17 assistants spécialisés affectés dans les différentes juridictions spécialisées, 9 étant issus de la direction générale des impôts (inspecteurs ou contrôleurs des impôts), 3 de la direction générale des douanes et des droits indirects (inspecteurs ou contrôleurs des douanes), 2 de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, 2 de la banque de France 70 ( * ) et 1 de la commission des opérations de bourse. Il s'agit de fonctionnaires chevronnés ayant acquis une spécialisation technique dans des domaines très précis et enclins à faire bénéficier l'institution judiciaire de leur expérience administrative pour une durée limitée.
Le groupe de suivi des pôles économiques et financiers a regretté l'absence de spécialistes issus de la direction générale de la comptabilité publique. La mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice a pour sa part déploré l'absence de professionnels issus du secteur privé parmi les assistants spécialisés et mis en lumière l'utilité pour certains pôles de disposer d'un analyste financier.
Le tableau ci-après récapitule la répartition de ces assistants spécialisés dans les différentes juridictions spécialisées :
RÉPARTITION DES ASSISTANTS
SPÉCIALISÉS
(au 1
er
juin
2003)
|
PÔLES ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS |
EFFECTIFS |
|
Bastia |
3 |
|
Lyon |
2 |
|
Marseille |
2 |
|
Paris |
7 |
|
Total |
14 |
|
JURIDICTIONS SPÉCIALISÉES NON ÉRIGÉES EN PÔLES ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS |
|
|
Bordeaux |
1 |
|
Fort-de-France |
1 |
|
Nanterre |
1 |
|
Total |
3 |
Source : ministère de la justice
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le ministère de la justice a sollicité 23 fonctionnaires et agents supplémentaires du ministère de l'Economie et des finances et de la banque de France 71 ( * ) .
* Les missions dévolues aux assistants spécialisés, définies au deuxième alinéa de l'article 706 du code de procédure pénale, consistent à assister le juge spécialisé dans le déroulement de la procédure sans toutefois être autorisés à accomplir des actes par eux-mêmes .
Ils peuvent donc assister aux auditions, aux interrogatoires et aux perquisitions sans toutefois être autorisés à délivrer des mandats, des commissions rogatoires par exemple, ni à procéder à des interrogatoires ou à des auditions ou encore à signer des réquisitions.
Comme l'a rappelé le rapport du groupe de suivi des pôles économiques et financiers en avril 2001, « il s'agissait de mettre à la disposition des magistrats chargés des procédures économiques et financières les plus lourdes une équipe de collaborateurs de haut niveau afin de leur permettre d'exercer plus efficacement leurs pouvoirs en suscitant un travail en équipe. En revanche, il n'était pas dans l'intention du législateur d'en faire des acteurs de la procédure ».
Les assistants spécialisés ne jouent donc pas un rôle d'experts ni d'enquêteurs, non plus qu'ils ne disposent d'un pouvoir juridictionnel et ne peuvent se substituer aux magistrats auprès desquels ils sont affectés . Ils fournissent essentiellement un travail d'analyse en amont de la procédure afin de donner aux magistrats les moyens d'appréhender tous les aspects d'un dossier et d'améliorer la qualité des enquêtes. A cet égard, le deuxième alinéa de l'article 706 du code de procédure pénale ouvre aux assistants spécialisés la possibilité d'accéder au dossier de la procédure pour l'exécution des tâches qui leur sont confiées.
Quatre types de travaux différents sont susceptibles de leur être confiés : l'audit de dossiers, qui se traduit le plus souvent par la production de notes de synthèse ou de rapports, des études techniques sur un point précis, l'apport de compléments antérieurs ou postérieurs aux saisines des services d'enquête visant le plus souvent à appréhender l'environnement économique et financier des personnes visées par la procédure et enfin des interrogations ponctuelles sur des points précis qui s'apparentent à des demandes informelles plus qu'à des travaux approfondis.
* Des obligations déontologiques strictes leur sont imposées qui constituent la contrepartie logique de leur étroite association aux travaux des magistrats . Le deuxième alinéa de l'article 706 du code de procédure pénale prévoit qu'ils sont soumis au secret professionnel et qu'ils prêtent serment 72 ( * ) . En outre, comme l'indique la circulaire du 19 février 1999, les assistants spécialisés ont l'obligation d'être strictement indépendants de leur administration d'origine et ne sauraient se voir « confier des travaux dans des procédures qu'ils auraient eu à connaître au cours de [leurs] précédentes fonctions ».
* Les modalités de rattachement des assistants spécialisés aux juridictions sont définies au premier alinéa de l'article 706 du code de procédure pénale, complété par les articles R. 50 quater et quinquies .
Placé sous l'autorité des chefs de juridiction, l'assistant spécialisé peut exercer ses fonctions auprès soit d'une ou plusieurs cours d'appel, soit d'un ou plusieurs tribunaux de grande instance. Outre que les assistants peuvent être affectés dans des juridictions de différents degrés, il existe également des possibilités de mutualisation entre les différentes juridictions.
En pratique, ces souplesses n'ont jamais été exploitées.
D'une part, les assistants spécialisés ont été exclusivement affectés auprès des tribunaux de grande instance spécialisés en matière économique et financière, l'objectif premier de la création de cette fonction ayant été de lutter plus efficacement contre une forme de délinquance moderne et complexe. D'ailleurs, la circulaire du 19 février 1999 invitait les chefs de cour d'appel à les placer dans les tribunaux de grande instance spécialisés.
D'autre part, les possibilités de mutualisation des assistants n'ont à ce jour jamais été mises en oeuvre. Il semblerait comme l'avait précédemment relevé le groupe de suivi des pôles économiques et financiers, qu'il n'existe pratiquement aucune relation entre les pôles.
2. Le contexte : un rôle reconnu et apprécié qui mérite d'être précisé
Après quelques difficultés d'intégration au moment de leur arrivée en 1999 liées à la réticence des magistrats vis à vis du travail en équipe, les assistants spécialisés semblent avoir trouvé leur place au sein des juridictions spécialisées .
Leur concours est très apprécié des magistrats qui, comme l'a relevé le groupe de suivi des pôles économiques et financiers, s'accordent sur l'excellente qualité de leurs travaux et « le très grand intérêt de leurs apports techniques dans les procédures économiques et financières ». Leur intervention s'est révélée particulièrement utile au stade de l'enquête en permettant un meilleur ciblage des investigations à conduire, ce qui constitue un élément déterminant de leur succès.
Le rapport du groupe de travail sur le pôle économique et financier de Paris de mars 2003 confirme cette analyse en attribuant une partie de la diminution du nombre d'ouverture d'informations judiciaires à l'efficacité des assistants spécialisés « qui, par leur travail d'analyse et de propositions d'orientation, permettent d'éviter les recours inutiles à l'instruction ».
Il est apparu utile au législateur de préciser le cadre juridique de leur action et de renforcer leur statut en apportant les retouches nécessaires à un dispositif récemment créé qui semble avoir fait ses preuves.
Une clarification de leur rôle s'est avérée nécessaire . En effet, la formulation très générale retenue pour définir les missions des assistants spécialisés, fortement inspirée du statut des assistants de justice, visait à donner le maximum de souplesse à un dispositif que la pratique quotidienne n'avait pas encore éprouvé. Si cet objectif a été atteint, comme en témoigne le développement des interventions des assistants spécialisés dans des domaines très larges, certaines difficultés se sont fait jour.
D'une part, la présence des assistants spécialisés à tous les stades de la procédure a conduit à des interrogations, voire des contestations sur les modalités de leur intervention.
Ainsi, dans certains cas, le versement au dossier de documents établis par ces derniers a pu être contesté par les parties civiles . Certains avocats ont critiqué le fait que le rôle actif joué par ces assistants ne figure pas dans la loi, jugeant que cette situation portait atteinte au principe du contradictoire et, partant, aux droits de la défense.
Les assistants spécialisés se sont également heurtés à certaines administrations , réticentes à leur communiquer des documents au motif qu'il s'agissait d'un pouvoir dévolu au seul magistrat.
En outre, leur intervention s'est effectuée en marge du cadre légal . Par exception à l'interdiction de se substituer aux magistrats, certains actes, par exemple en matière de procédures collectives, ont parfois été établis sous le double timbre du magistrat mandant et de l'assistant spécialisé.
Les services d'enquête (notamment de police) ont également éprouvé des difficultés à accepter la présence d'acteurs autres que des magistrats lors de certaines perquisitions.
Les assistants spécialisés eux-mêmes ont eu le sentiment d'être occultés de la procédure . Certains ont pu être découragés, voire démotivés. Comme l'a souligné le groupe de suivi des pôles économiques et financiers, « la nécessité d'un véritable statut était indispensable, faute de quoi les assistants spécialisés en poste ne demanderaient pas le renouvellement de leur mise à disposition et il serait extrêmement difficile d'en recruter d'autres » 73 ( * ) .
D'autre part, le caractère très général des missions définies dans la loi a conduit à des différences d'approche entre les juridictions spécialisées, notamment entre le pôle de Paris et les autres pôles. La participation « passive » des assistants spécialisés aux auditions, aux confrontations ou à l'audience n'a été développée qu'au pôle économique de Paris. Le versement de documents établis par ces derniers au dossier a été retenu par les juges d'instruction du pôle de Paris, contrairement à ceux du pôle de Bastia qui avaient décidé de n'en verser aucun.
Telles sont les raisons pour lesquelles il est apparu indispensable de clarifier le rôle des assistants spécialisés au sein de la procédure pénale afin de préciser l'étendue de leurs tâches et d'harmoniser les pratiques des pôles .
3. Le dispositif proposé : un renforcement du statut des assistants spécialisés
A l'instar de la position exprimée par le groupe de suivi des pôles économiques et financiers (mai 2001), la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, en juin 2002, avait préconisé le renforcement de l'attractivité du statut des assistants de justice (recommandation n° 40).
Sensible à ces observations, M. Dominique Perben, garde des Sceaux, avait annoncé, dès l'examen de la loi n° 2002- 1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, son intention de réfléchir « à la manière dont sont associés au travail des magistrats les assistants spécialisés » marquant le souci « d'évaluer l'efficacité (de leur collaboration) avant de renforcer éventuellement ces pôles et d'augmenter le nombre des assistants spécialisés » 74 ( * ) .
Le présent projet de loi a pour objet de mettre en oeuvre une partie des propositions précédemment évoquées conformément aux engagements pris par le garde des Sceaux au cours de la session extraordinaire de juillet-août 2002.
Trois séries de modifications apportées au droit actuel sont proposées.
* Les règles de recrutement prévues au premier alinéa de l'article 706 du code de procédure pénale demeureraient identiques à celles en vigueur moyennant une adaptation destinée à élargir les critères de recrutement des personnes éligibles à la fonction d'assistant spécialisé . Il est proposé de modifier les conditions de diplômes imposées aux personnes non fonctionnaires afin de renvoyer au décret les types de diplômes permettant d'accéder à ces fonctions, qui ne seraient plus limités aux seules matières économique, financière, juridique ou sociale. Un tel dispositif pourrait permettre par exemple d'ouvrir l'accès aux fonctions à un candidat titulaire d'un diplôme sanctionnant une formation d'informaticien d'une durée égale ou supérieure à quatre années d'études supérieures après le baccalauréat, ce qui n'est pas permis actuellement.
* Les modalités d'affectation définies au premier alinéa de l'article 706 du code de procédure pénale seraient alignées sur la pratique pour prévoir un rattachement au tribunal de grande instance spécialisé en matière économique et financière. Il est donc proposé de supprimer la possibilité d'affecter les assistants spécialisés auprès des cours d'appel ainsi que la règle permettant de mutualiser leur intervention au profit de plusieurs tribunaux de grande instance.
Si le rattachement exclusif des assistants spécialisés aux tribunaux de grande instance dédiés au traitement de la délinquance économique et financière est clairement affirmé, une dérogation à ce principe est néanmoins prévue par l'article premier du projet de loi (article 706-79 nouveau inséré dans le code de procédure pénale), qui ouvre la possibilité aux magistrats exerçant dans les juridictions spécialisées en matière de criminalité organisée de solliciter leur participation dans les procédures concernant les crimes et délits entrant dans le champ de ce contentieux.
Leurs compétences seraient donc mutualisées entre plusieurs types de juridictions spécialisées. Toutefois, en pratique, ils devraient néanmoins exercer leurs fonctions dans un même lieu , l'implantation et le ressort des juridictions spécialisées en matière financière et celles spécialisées dans la lutte contre la grande criminalité devant être identiques, le ministère de la justice ayant annoncé son intention de retenir entre sept et dix sites environ.
? Les missions des assistants spécialisés seraient élargies et précisées .
La nouvelle définition de leurs missions proposée par le projet de loi ne s'écarte pas fondamentalement de la logique retenue par le législateur en 1998, mais tend plutôt à la pérenniser en affinant le dispositif initial .
Le deuxième alinéa de l'article 706 du code de procédure pénale réécrit par le présent article maintient donc le principe selon lequel les assistants spécialisés n'ont pas vocation à devenir des acteurs de la procédure à part entière en prévoyant que, comme actuellement, ils participent aux procédures sous la responsabilité des magistrats sans pouvoir se substituer à ces derniers ni signer des actes par délégation du magistrat.
Cette formulation générale est ensuite complétée par six alinéas nouveaux, précisant le périmètre de leur intervention . Il s'agit avant tout de rendre leur présence plus transparente et de consacrer leur double rôle d'assistance des magistrats et des services d'enquête et d'aide à la décision. Le présent texte dresse une liste purement indicative énumérant les tâches les plus courantes susceptibles de leur être confiées à chaque stade de l'enquête, telles que :
- assister tous les acteurs de la procédure : magistrats (juge d'instruction, magistrat du parquet dans l'exercice de l'action publique) et officiers de police judiciaire agissant sur délégation des magistrats ; la possibilité pour le procureur général de leur demander d'assister le ministère public devant la juridiction d'appel est également prévue ;
- fournir une aide à la décision à travers la production de documents de synthèse ou d'analyse remis aux magistrats et versés au dossier ; le texte apporte une clarification par rapport au droit en vigueur en imposant l'obligation de verser ces travaux au dossier ;
Le présent projet de loi propose un dispositif équilibré soucieux de mettre fin aux difficultés actuelles de positionnement des assistants spécialisés vis à vis des acteurs de la procédure pénale (magistrats et enquêteurs) sans pour autant porter atteinte aux prérogatives de ces derniers . Il concrétise certaines des propositions du groupe de suivi des pôles économiques sans toutefois reprendre celles relatives à la participation plus active des assistants spécialisés 75 ( * ) .
Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale, sur la proposition du rapporteur de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a adopté deux modifications au dispositif initial sans pour autant remettre en cause sa philosophie.
Les députés ont tout d'abord jugé opportun d'étendre le champ des compétences de ces professionnels en prévoyant une dérogation de portée limitée à l'interdiction générale de recevoir par délégation un pouvoir de signature figurant au deuxième alinéa de l'article 706 réécrit par le projet de loi. Il s'agit de la possibilité de signer des réquisitions judiciaires correspondant à des tâches matérielles de recueil d'informations et de documents , telles :
- la mise à disposition 76 ( * ) par les opérateurs de télécommunications des informations contenues dans les systèmes informatiques ou les traitements de données nominatives à l'exception d'organismes ayant des activités liées à la presse, au syndicalisme, ou à la vie politique ou religieuse, au stade de l'enquête de flagrance, préliminaire ou encore pour l'exécution d'une commission rogatoire 77 ( * ) ;
- la mise à disposition par toute personne, tout établissement, tout organisme privé ou public ou toute administration publique de documents de tous ordres intéressant l'enquête, y compris ceux contenant des informations dans des fichiers nominatifs, au stade de l'enquête de flagrance, de l'enquête préliminaire ou encore pour des perquisitions, saisies ou transports ordonnés dans le cadre d'une instruction 78 ( * ) .
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur à l'Assemblée nationale, a fait valoir qu'il s'agissait d'un simple alignement du droit sur la pratique. Il a également justifié sa démarche par le souci de revaloriser les tâches des assistants spécialisés qui, en tant que professionnels de haut niveau, ont souvent exercé des fonctions de responsabilité dans leur corps d'origine. En juin 2002, la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice avait d'ailleurs exprimé une préoccupation analogue en relevant « une certaine frustration » chez les assistants spécialisés, certains souhaitant exercer davantage de responsabilités, à l'instar de leurs précédentes fonctions 79 ( * ) . Votre rapporteur ne peut qu'approuver cet ajout qui contribue à remédier à un formalisme excessif . En effet, il arrive que ces réquisitions doivent souvent être modifiées, ce qui nécessite à chaque fois la signature du magistrat mandant.
Dans le prolongement de l'initiative de l'Assemblée nationale, votre commission des Lois vous propose également un amendement pour autoriser les assistants spécialisés à mettre en oeuvre le droit de communication reconnu aux magistrats par l'article 132-22 du code pénal. Il apparaît plus conforme à la pratique de leur donner un tel pouvoir, ces derniers se rendant souvent seuls dans les administrations concernées pour obtenir les informations nécessaires.
La deuxième modification de l'Assemblée nationale consiste à donner une plus grande souplesse au statut des assistants spécialisés, en remplaçant l'obligation de verser au dossier les travaux effectués (documents de synthèse ou d'analyse) par les assistants spécialisés par une simple faculté. Cette solution s'est avérée plus satisfaisante dans la mesure où elle permet d'autoriser cette pratique en la mentionnant dans la loi tout en évitant de la systématiser. Le versement au dossier de documents écrits pourrait en effet constituer un dangereux précédent susceptible de faire peser la même contrainte sur les notes personnelles des magistrats. Ainsi, seules les notes rédigées destinées au dossier devraient y être jointes.
4. La position de votre commission des Lois
Votre commission se félicite des avancées proposées par le présent texte qui tendent à apporter une réponse à des préoccupations légitimes. L'amélioration du statut des assistants spécialisés permettra de faciliter la mise en place d'équipes pluridisciplinaires autour du juge et d'accroître l'ouverture de l'institution judiciaire à des collaborations extérieures, qui constitue aujourd'hui un impératif pour garantir l'efficacité et la qualité de la justice.
Cette analyse fait l'unanimité, y compris chez les magistrats qui, naturellement enclins à exercer leur métier de façon solitaire, s'étaient montrés réticents à collaborer étroitement avec d'autres corps de métiers.
Tout en approuvant pleinement l'économie du dispositif proposé , votre rapporteur tient néanmoins à relever que certaines interrogations ne relevant pas directement du domaine de la loi demeurent auxquelles des réponses devront être apportées pour garantir l'attractivité de la fonction d'assistant spécialisé.
Le mode de rémunération constitue une première source de difficulté. Force est de constater que les conditions financières de la mise à disposition se sont avérées pénalisantes , les assistants spécialisés ayant été privés des primes correspondant aux fonctions exercées antérieurement dans leur administration d'origine. En outre, il semblerait que les administrations d'origine fassent preuve d'une réticence croissante à prendre en charge des emplois dont elles ne retirent pas directement les bénéfices.
Le ministère de la justice, conscient de ces difficultés, a annoncé son intention de financer sur ses crédits le traitement des assistants spécialisés 80 ( * ) . Il reviendra donc au Gouvernement de traduire cet engagement dans le futur projet de loi de finances pour 2004 et de garder à l'esprit la nécessité d'éviter que ces professionnels ne subissent un préjudice financier par rapport à leur niveau antérieur de rémunération. A défaut, leur recrutement pourrait s'avérer problématique, ce qui hypothéquerait le bon fonctionnement des juridictions régionales spécialisées nouvellement créées en matière économique et financière et de grande criminalité.
Votre commission tient également à souligner les insuffisances de la formation de ces assistants spécialisés . Ce constat fait l'unanimité, comme l'avait relevé la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice en juin 2002. La demande est très forte de la part des assistants spécialisés souvent ignorants des règles de fonctionnement de l'institution judiciaire et de la matière pénale. La plupart d'entre eux s'estime à cet égard insuffisamment armée. Comme l'a relevé le rapport du groupe de suivi des pôles économiques et financiers, outre qu'elle permettrait à ces derniers de situer plus facilement leurs travaux dans la perspective souhaitée par le magistrat mandant, l'instauration d'une formation serait « un facteur de valorisation au moment de leur réintégration dans leur administration d'origine ». Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission vous propose un amendement tendant à inscrire dans la loi le principe d'une formation obligatoire avant l'entrée en fonction. Il s'agit de renforcer la qualité de la justice en renforçant l'efficacité de ses agents.
? Le paragraphe IV complète l'article 706-1 du code de procédure pénale relatif aux règles de procédure applicables aux infractions relatives à la corruption active d'agents publics étrangers à l'Union européenne afin de clarifier le régime de compétence concurrente entre les juridictions correctionnelles de droit commun et le tribunal de grande instance de Paris en cas de conflit d'attributions .
L'article 706-1 inséré dans le code de procédure pénale par la loi du 30 juin 2000 modifiant le code pénal et le code de procédure pénale relative à la lutte contre la corruption précitée confie à une juridiction spécialisée unique, la juridiction parisienne, concurremment avec les juridictions de droit commun, le soin de connaître des infractions prévues par les articles 435-3 et 435-4 du code pénal, relatifs à la corruption active respectivement de personnes détenant un mandat judiciaire (un magistrat, un juré ou toute autre personne siégeant dans une formation juridictionnelle, un arbitre ou un expert nommé soit par une juridiction, soit par les parties ...) et de personnes dépositaires de l'autorité publique , chargées d'une mission de service public, ou investies d'un mandat électif public dans un Etat étranger autre que les Etats membres de l'Union européenne ou au sein d'une organisation internationale publique autre que les institutions des Communautés européennes.
Cette disposition constitue une dérogation à la procédure applicable aux infractions commises en matière économique et financière qui relèvent des juridictions spécialisées visées aux articles 704 et 705 du code de procédure pénale. Elle résulte d'une initiative du Sénat sur proposition de sa commission des Lois. Notre excellent collègue M. José Balarello, rapporteur du texte à l'époque, avait fait valoir le caractère très complexe de certains contrats passés dans le cadre du commerce international ainsi que les conséquences irrémédiables susceptibles de résulter d'une procédure lancée contre les dirigeants d'une entreprise qui feraient l'objet d'un non-lieu ou d'une relaxe. Ces considérations avaient conduit le législateur à instituer le principe d'une compétence parisienne afin d'assurer le traitement judiciaire de ce contentieux par des magistrats rompus à des mécanismes financiers très complexes et de préserver la cohérence de l'action publique 81 ( * ) .
Le présent paragraphe n'a pas pour objet de remettre en cause ce dispositif, mais tend au contraire à en faciliter le fonctionnement en instituant une procédure particulière de dessaisissement spécifique des juridictions de droit commun au profit de la seule juridiction parisienne, strictement calquée sur celle définie aux articles 705-1 et 705-2 insérés dans le code de procédure pénale par le paragraphe II du présent article relatif aux juridictions spécialisées en matière économique et financière et auxquels il est d'ailleurs expressément renvoyé.
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous a précédemment soumis, votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .
Article 7 bis
(art. 3 à 6 et art. 7-1 nouveau de la loi du 21 mai
1936)
Clarification du régime applicable aux loteries -
Assouplissement de la dérogation prévue en faveur des lotos
traditionnels
L'article 7 bis, inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des Lois et Thierry Mariani, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée, a pour objet, d'une part, de clarifier les règles applicables aux loteries et, d'autre part, d'assouplir la dérogation particulière prévue pour les lotos traditionnels.
La loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries en vigueur depuis plus d'un siècle et demi a posé un principe général d'interdiction des loteries (article premier). Comme l'indique son article 2, entrent dans cette catégorie particulière de jeux de hasard : « les ventes d'immeubles, de meubles ou de marchandises effectuées par la voie du sort ou auxquelles auraient été réunies des primes ou autres bénéfices dus, même partiellement au hasard et généralement toutes opérations offertes au public, sous quelque dénomination que ce soit, pour faire naître l'espérance d'un gain qui serait acquis par la voie du sort ».
Deux exceptions ont été prévues pour tempérer cette interdiction générale 82 ( * ) . Elles concernent :
- les loteries d'objets mobiliers exclusivement destinées à des actes de bienfaisance , à l'encouragement des arts ou au financement d'activités sportives à but non lucratif visées à l'article 5 de la loi du 21 mai 1836 issu de la loi n° 86-1019 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre la criminalité et la délinquance. Le but non lucratif doit être avéré. Le décret n° 87-430 du 19 juin 1987 fixant les conditions d'autorisation des loteries précise qu'elles demeurent soumises à une autorisation administrative du préfet qui en apprécie la régularité en tenant compte du contexte local et de l'affectation des sommes recueillies. Ce dispositif, fondé sur le souci d'encourager les arts ou de financer des activités sportives à but non lucratif, permet ainsi à des associations à but non lucratif (humanitaires ou d'utilité publique par exemple) d'organiser des loteries dans le cadre de leurs activités ;
- les lotos de tradition locale (rifles, poules au gibier ou quines) ; cette souplesse est prévue par l'article 6 de la loi du 21 mai 1836 résultant de la loi du 9 septembre 1986 précitée, sous réserve du respect de trois conditions cumulatives , l'une portant sur l'organisation de ces jeux qui doivent se dérouler « en cercle restreint », l'autre relative à leur finalité strictement limitée à certains domaines (social, culturel, scientifique, éducatif, sportif, d'animation locale) et la dernière introduite par la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 liée à la faible valeur des mises et des lots . Un arrêté conjoint des ministres de l'intérieur et de l'économie et des finances du 10 juillet 2001 a fixé à 400 euros la valeur marchande de chaque lot susceptible d'être mis en jeu.
Comme le souligne le ministère de l'intérieur en réponse à une question écrite d'un député : « le législateur a ainsi entendu concilier, d'une part, les exigences de l'attrait pour ce type de jeux particulièrement bénéfique aux associations désireuses de se procurer des ressources et, d'autre part, la protection contre les dérives compulsives de certains joueurs » 83 ( * ) . Contrairement aux dérogations accordées au titre de l'article 5 de la loi de 1836, celles fondées sur l'article 6 de cette même loi ne sont soumises à aucune autorisation administrative.
Ces deux dérogations particulières partagent le même objectif de permettre le financement du secteur associatif tout en lui évitant d'être concurrencé par des projets fondés sur une logique purement commerciale .
Dans un arrêt Schindler du 24 mars 1994, la Cour de justice des Communautés européennes, tout en reconnaissant que l'organisation de loteries constituait une activité économique relevant du droit communautaire, a jugé qu'elle présentait néanmoins certaines particularités susceptibles de conduire les Etats membres à la restreindre, sous réserve que les mesures restrictives en cause ne soient pas discriminatoires.
La dérogation prévue par l'article 6 de la loi du 21 mai 1836 a permis aux associations de trouver une source de financement indispensable à l'équilibre de leur budget. Pour certaines associations, notamment d'anciens combattants, ces lotos traditionnels constituent des sources de financement indispensables à leur pérennité. Or, la valeur modeste des lots susceptibles d'être gagnés, fixée par le pouvoir réglementaire, a pesé sur l'attractivité des lotos traditionnels, et partant, a privé un certain nombre d'associations de ressources substantielles et attendues.
Notre excellent collègue M. Jean-Claude Carle a au cours d'une séance de questions orales sans débat en octobre 2002 mis en lumière la nécessité d'assouplir une réglementation fragilisant les associations , faisant valoir l'inadaptation et le caractère trop contraignant des règles en vigueur : « les recettes en jeu sont modestes, mais elles permettent aux associations, tels les amicales de sapeurs-pompiers, les clubs sportifs ou les associations de parents d'élèves de pouvoir vivre. Or, des recettes propres en moins, ce sont autant de subventions en plus à leur verser » 84 ( * ) . Ainsi certaines associations sont-elles conduites à renoncer à l'organisation de lotos traditionnels.
Le présent article, qui comprend cinq paragraphes, tend à remédier à cette situation en modernisant le cadre juridique applicable aux loteries défini par la loi du 21 mai 1836. Deux séries d'adaptations sont prévues .
1. Les modifications de forme proposées par le projet de loi : une clarification du régime des loteries destinée à permettre une meilleure compréhension des règles en vigueur.
Les paragraphes I, II, III et V proposent une série de modifications de forme destinées à améliorer la cohérence rédactionnelle de certaines dispositions de la loi du 21 mai 1836 .
En effet, M. Thierry Mariani a, au cours de la séance publique du 22 mai dernier à l'Assemblée nationale, fait état du manque de lisibilité des règles applicables aux loteries après avoir expliqué qu'elles relevaient de trois lois différentes : la loi du 21 mai 1836, la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard et la loi n° 89-421 du 23 juin 1989 relative à l'information et à la protection des consommateurs ainsi qu'à diverses pratiques commerciales. Il a fait valoir que cette dispersion normative rendait difficile une bonne compréhension de la loi par les organisateurs de loterie et rendait indispensable la rédaction d'un texte clair regroupant au sein d'une même loi, celle de 1836, toutes les dispositions relatives à ce domaine énoncées dans d'autres textes 85 ( * ) .
? Le texte proposé par le paragraphe I pour l'article 3 de la loi du 21 mai 1836 relatif aux peines susceptibles d'être infligées en cas de violation du principe général de prohibition des loteries prévoit une modification de forme . Plutôt que de renvoyer au premier alinéa de l'article 2 et à l'article 3 de la loi du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard précitée, il est proposé de reproduire dans la loi du 21 mais 1836 le contenu de ces articles.
L'article 3 serait également complété par trois alinéas, qui se bornent à reproduire les dispositions plus générales et déjà applicables par ailleurs, mentionnées à l'article 4 de la loi du 12 juillet 1983 précitée et relatives aux sanctions susceptibles d'être infligées aux personnes morales coupables des infractions à la législation sur les jeux de hasard.
? Le texte proposé par le paragraphe II reprend intégralement l'article 4 actuellement en vigueur relatif aux peines encourues par les auteurs, entrepreneurs ou agents de loteries françaises et étrangères, sous réserve d'une précision indiquant que les loteries visées sont celles « prohibées par la présente loi ».
? Le texte proposé par le paragraphe III tend à compléter l'actuel article 5 de la loi du 21 mai 1836 présenté précédemment, afin d'y faire figurer certaines dispositions énoncées actuellement dans le décret du 19 juin1987 précité selon lesquelles il revient au préfet du département du siège social de l'organisme bénéficiaire, et à Paris, au préfet de police, d'accorder les dérogations au bénéfice de loteries destinées à des actes de bienfaisance ou à l'encouragement des arts et au financement des activités sportives. Le renvoi à un décret en Conseil d'Etat serait maintenu s'agissant des autres modalités d'application de cet article.
? Le texte proposé par le paragraphe V pour l'article 7-1 nouveau inséré par le projet de loi dans la loi du 21 mai 1836 tend à reprendre les dispositions de l'article 9 de la loi n° 89-421 du 23 juin 1989 86 ( * ) relatives au régime des loteries, qui a ouvert la possibilité de faire constater et poursuivre certaines infractions par des enquêteurs spécialement habilités à cet effet. Il s'agit, là encore, de faire figurer dans la loi de 1836 des dispositions concernant les loteries et mentionnées dans des textes épars.
Votre commission vous propose un amendement rédactionnel tendant à supprimer des mentions inutiles . En effet, il paraît redondant de renvoyer l'application de l'article 7-1 à certaines dispositions du code de commerce (premier et troisième alinéas de l'article L. 450-1, articles L. 450-2, L. 450-3 et L. 450-8) et d'en reproduire intégralement le contenu.
2. Les modifications de fond prévues par le projet de loi : un assouplissement de la dérogation au principe général d'interdiction des loteries aménagée en faveur des lotos traditionnels
Sans remettre en cause le principe général de la prohibition des loteries défini par l'article premier de la loi du 21 mai 1836, le texte proposé par le paragraphe IV tend à modifier l'économie de son article 6 présenté précédemment.
Il tend à supprimer une des conditions requises pour bénéficier de la dérogation prévue en faveur des lotos relative à la limitation de la valeur des lots pour y substituer un montant de mise maximal fixé à 20 euros .
Cette démarche, essentiellement fondée sur le souci pragmatique de faciliter les modalités d'organisation des loteries pour les associations, ne parait pas remettre en cause la philosophie initiale de la loi de1836.
Il convient de souligner que les dérogations accordées au titre de l'article 6 de la loi de 1836 font l'objet d'un strict encadrement destiné à éviter des abus. La circulaire interprétative du ministère de l'intérieur du 29 octobre 1997 s'est efforcée de préciser les conditions d'application de ce dispositif, notamment l'étendue des notions de « cercle restreint », « but social » ou encore d'« animation locale ». De plus, le juge judiciaire s'est employé à sanctionner d'éventuels abus en exerçant un contrôle approfondi sur les circonstances de chaque espèce. La jurisprudence sur l'application de cette loi est désormais bien établie comme en ont témoigné trois arrêts concordants prononcés en 1994 par la cour d'appel (Montpellier, 16 mars 1994, Bordeaux, 26 avril 1994 et Toulouse, 30 juin 1994).
Ces éléments constituent autant de garanties d'une bonne application de la loi de 1836 et paraissent suffisants pour éviter que, dans la pratique, ses dispositions ne soient détournées à des fins purement lucratives, voire délictueuses.
Sous le bénéfice de ces observations et de l'amendement de cohérence rédactionnelle présenté précédemment, votre commission vous propose d'adopter l'article 7 bis ainsi modifié .
SECTION 2
Dispositions relatives aux infractions en matière de
santé publique
La présente section tend à compléter les règles relatives au fonctionnement des pôles judiciaires de santé publique.
La mise en place de juridictions spécialisées en matière de santé publique est encore récente. Inspirée de l'organisation actuelle en matière économique et financière et terroriste, la centralisation du traitement des infractions commises en ce domaine , régie par le titre XIII bis relatif à « la poursuite, l'instruction et au jugement des infractions en matière sanitaire », a été instituée par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé , qui a inséré un article 706-2 dans le code de procédure pénale 87 ( * ) .
Comme l'a résumé M. François Gosselin, en qualité de premier substitut au tribunal de grande instance de Paris, dans son discours d'audience de rentrée solennelle prononcé le 15 janvier 2002, la politique pénale en matière de santé publique n'avait pas jusqu'alors encore véritablement réussi à trouver ses marques : « constat cuisant pour nous : les procédures emblématiques touchant à la santé publique ont été initiées depuis 15 ans par la voie de plaintes avec constitution de partie civile, c'est-à-dire que les parquets n'ont en ces occasions pris aucune initiative mais que c'est par le soin de quelques victimes et de leurs conseils que des dossiers ont été ouverts dans les cabinets d'instruction » 88 ( * ) .
Plusieurs raisons liées à la complexité et à la technicité de ce contentieux justifient ce choix en faveur de la spécialisation d'un petit nombre de juridictions :
- la caractérisation des infractions de droit commun d'atteintes à l'intégrité des personnes dans les procédures de santé publique nécessite une certaine connaissance et une bonne compréhension de la législation applicable aux produits de santé (sang, médicaments, dispositifs médicaux) ;
- la caractérisation des infractions connexes au droit pénal, prévues par exemple par le code de la santé publique, le code rural et le code de consommation exige une culture juridique particulière s'agissant à la fois de la qualification juridique des faits et de la connaissance du contexte économique ou sanitaire de chaque affaire ;
- certaines procédures liées à la santé publique, telles que l'affaire du sang contaminé ou celle de la maladie de « Creutzfeldt Jakob » 89 ( * ) , ont donné lieu à l'ouverture d'informations longues, ce qui est apparu difficilement compréhensible et admissible pour les victimes.
A l'époque, votre commission avait pleinement souscrit à cette démarche . Comme le soulignait notre excellent collègue M. Pierre Fauchon dans son avis présenté au nom de la commission des Lois en janvier 2002 : « pour certaines infractions complexes, il est indispensable en effet que des magistrats puissent acquérir une spécialisation poussée sans laquelle le travail d'investigation pourrait s'avérer vain », tandis qu'il relevait d'ailleurs que dans la « pratique aujourd'hui, les affaires pénales de santé publique de grande ampleur sont renvoyées au tribunal de grande instance de Paris » 90 ( * ) .
Des modalités de fonctionnement particulières mentionnées au I de l'article 706-2 du code de procédure pénale ont donc été instituées .
Après l'avoir dans un premier temps envisagé, le ministère de la justice n'a pas souhaité confier le soin de traiter les affaires de santé à une seule juridiction. Comme l'a indiqué en mars 2002 M. Dominique Perben, garde des Sceaux, en réponse à une question écrite de notre collègue M. Georges Gruillot : « la création d'une juridiction spécialisée pour Paris et la région parisienne va de soi, compte tenu de l'implantation de nombreux sièges sociaux de sociétés commerciales, industrielles ou pharmaceutiques, d'établissements publics et d'autorités administratives et sanitaires. Cependant, certains contentieux liés à des phénomènes de santé publique tels la listériose ou les trafics de produits dopants ou à la sécurité sanitaire en matière d'élevage, d'abattage ou de vente d'animaux ont tout autant vocation à être traités par des juridictions spécialisées interrégionales, par exemple dans l'ouest ou le sud de la France » 91 ( * ) .
Le champ territorial de compétence des pôles de santé s'étend donc à plusieurs ressorts de cour d'appel . Le décret n° 2002-599 du 22 avril 2002 fixant la liste et le ressort des tribunaux spécialisés en matière sanitaire a prévu la mise en place de deux pôles de santé à compétence interrégionale : l'un à Paris appelé à connaître des litiges répartis sur les trois-quarts de la France, l'autre à Marseille, compétent pour le sud du pays et la région Rhône-Alpes.
Le législateur n'a pas souhaité instituer un monopole au profit de ces juridictions spécialisées. Il a donc prévu, comme en matière économique et financière, une compétence concurrente de celle des juridictions de droit commun susceptibles d'être normalement saisies en application des règles posées par le code de procédure pénale.
Le champ matériel d'intervention des juridictions spécialisées s'étend à la poursuite, à l'instruction et, s'agissant des délits, au jugement dans les affaires d'une grande complexité relatives à certains produits de santé 92 ( * ) ou à un produit destiné à l'alimentation de l'homme ou de l'animal. Les infractions concernées sont :
- les atteintes à la personne humaine au sens du titre II du livre II du code pénal ;
- les infractions prévues par le code de santé publique, le code rural ou le code de la consommation.
A l'instar des pôles économiques et financiers, la loi du 4 mars 2002 précitée a doté les pôles de santé de moyens spécifiques en leur permettant de bénéficier du concours d' assistants spécialisés en matière sanitaire , recrutés parmi soit des fonctionnaires de catégorie A ou B relevant des ministères chargés de la santé, de la recherche et de l'agriculture, soit des personnes justifiant d'une qualification et d'une expérience précisées dans un décret (II de l'article 706-2 du code de procédure pénale). Le ministère de la justice a demandé à ses homologues chargés de la santé et de l'agriculture la mise à disposition de quatre fonctionnaires, de préférence issus du corps des pharmaciens ou médecins inspecteurs de la santé.
Le pôle de Paris bénéficie d'une situation privilégiée grâce au concours d'enquêteurs spécialisés (brigade des affaires sanitaires et des libertés publiques dépendant de la préfecture de police (BASLP) et cellule spécialisée à la section de recherches de la gendarmerie de Paris).
Article 8
(art. 706-2 du code
de procédure pénale)
Règles relatives à
l'organisation judiciaire en matière de santé publique- Extension
des compétences des juridictions spécialisées -
Procédure de dessaisissement de la juridiction de droit commun
au profit de la juridiction spécialisée -
Renforcement du
statut des assistants spécialisés
Le présent article, qui comprend trois paragraphes, a pour objet d'améliorer un dispositif entré en vigueur depuis à peine un an en vue d'en renforcer l'efficacité. Les modifications proposées constituent, pour l'essentiel, le décalque des adaptations prévues par l'article 7 du projet de loi précédemment analysé relatif aux infractions commises en matière économique et financière.
? Le paragraphe I , inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois, propose de modifier l'intitulé du titre XIII afin lui de donner une portée plus générale relative à « La procédure applicable aux infractions en matière sanitaire ». Il s'agit d'une modification de forme strictement analogue à celle précédemment évoquée s'agissant de l'organisation judiciaire spécialisée en matière économique et financière (voir supra article 7 du projet de loi) et destinée à tenir compte de l'extension à l'enquête des compétences des tribunaux spécialisés en matière économique et financière proposée au paragraphe II ci-après.
? Le paragraphe II 93 ( * ) propose de compléter les règles actuellement applicables aux juridictions spécialisées en matière de santé publique figurant à l'article 706-2 du code de procédure pénale en vue de les harmoniser avec les dispositions relatives à l'organisation judicaire spécialisée économique et financière .
Le 1° de ce paragraphe reprenant rigoureusement le 1° du paragraphe I de l'article 7 étend à l'enquête le champ des compétences dévolues aux juridictions spécialisées en matière de santé publique. L'analyse du présent article constitue une nouvelle occasion de réitérer les observations formulées précédemment relatives au nécessaire renforcement de la spécialisation et du nombre des officiers de police judiciaire.
Le 1° bis, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, propose d'inclure dans le champ des compétences des juridictions spécialisées les affaires d'une grande complexité liées à une substance réglementée en raison de ses effets ou de sa dangerosité et à laquelle l'homme est exposé durablement . Ainsi, les procédures relatives à la sécurité environnementale, notamment celles liées au plomb, à l'amiante, au mercure, aux substances radioactives ou encore à certains produits chimiques, pourraient relever des juridictions spécialisées interrégionales. Comme l'a fait valoir le rapporteur de l'Assemblée nationale M. Jean-Luc Warsmann, au cours de la séance publique du 22 mai dernier, « il s'agit en fait de parachever la réforme commencée en mars 2002 » 94 ( * ) .
Par coordination avec la modification proposée au 1° bis, le 1° ter du paragraphe I également inséré par les députés avec l'avis favorable du Gouvernement prévoit de faire référence aux infractions prévues par le code de l'environnement et par le code du travail, la mention du seul code de la santé publique prévue par le 1° bis étant insuffisante pour viser toutes les affaires relatives à la sécurité environnementale.
Le 2° du paragraphe I 95 ( * ) apporte deux modifications au I de l'article 706-2 du code de procédure pénale :
- l'une, de pure forme , tendant à remplacer les renvois aux règles de fonctionnement des juridictions spécialisées en matière économique et financière par une reproduction intégrale de leur contenu. Il s'agit du principe défini à l'avant-dernier alinéa de l'article 704 du code de procédure pénale selon lequel la compétence des juridictions s'étend aux infractions connexes, du renvoi de la liste et du ressort de ces tribunaux à un décret mentionné au dernier alinéa de ce même article, ainsi que de la compétence concurrente entre les juridictions spécialisées et les juridictions de droit commun visée au premier alinéa de l'article 705 du même code ;
- l'autre, pour instituer une procédure de dessaisissement de la juridiction de droit commun au profit de la juridiction spécialisée strictement identique à la procédure instituée en matière économique et financière mentionnée au II de l'article 7 du projet de loi (articles 705-1 et 705-2 nouveaux du code de procédure pénale). Le présent article se contente d'ailleurs de renvoyer purement et simplement au dispositif applicable en matière économique et financière.
? Le paragraphe III 96 ( * ) tend à clarifier le statut des assistants spécialisés en matière de santé publique en l'alignant strictement sur le dispositif prévu pour les assistants spécialisés en matière économique et financière par le texte proposé par le III de l'article 7 du projet de loi pour l'article 706 du code de procédure pénale auquel, s'agissant des missions, il est renvoyé.
Les règles de recrutement demeureraient identiques à celles en vigueur, sous réserve d'une modification des conditions imposées aux personnes non fonctionnaires. Il est proposé d'imposer à ces candidats une condition de diplôme sanctionnant une formation d'une durée d'au moins quatre années et obtenu dans des matières strictement définies par décret, appelée à se substituer à l'exigence d'une qualification professionnelle définie par décret.
Comme pour les assistants spécialisés en matière économique et financière, votre commission vous soumet un amendement tendant à imposer aux assistants spécialisés en matière de santé publique l'obligation de suivre une formation obligatoire préalablement à leur entrée en fonction .
Tout en approuvant les avancées proposées par le projet de loi en faveur des pôles de santé, votre commission tient néanmoins à faire part de ses interrogations quant aux moyens effectifs susceptibles d'être mis à leur disposition par le ministère de la justice.
Les pôles de santé créés par la loi du 4 mars 2002 demeurent encore largement « théoriques ». Comme l'ont indiqué à votre rapporteur les magistrats du tribunal de grande instance de Marseille, « le pôle santé est pour l'instant resté lettre morte, faute de moyens ».
Selon les informations fournies à votre rapporteur, le ministère de la justice a décidé, en première étape, de donner priorité à la juridiction parisienne. Jusqu'à une période récente, le pôle de santé de Paris fonctionnait avec une seule magistrate spécialisée dans le traitement des affaires de santé publique, et actuellement chargée d'instruire une cinquantaine de dossiers. Une nouvelle division du parquet a été créée en septembre dernier (cinquième division). Scindée en deux sections -la section des affaires de santé économiques et sociales et la section des fraudes et moyens de paiement-, elle devrait comprendre six magistrats du parquet spécialisés dans ces affaires. En outre, quatre magistrats instructeurs spécialisés en affaires de santé devraient venir étoffer les effectifs. L'ensemble de ces magistrats sera installé à terme dans les locaux du pôle économique et financier.
Le ministère chargé de la santé a fait connaître son accord de principe à la mise à disposition d'un médecin inspecteur en chef de la santé publique pour exercer les fonctions d'assistant spécialisé. L'arrêté de nomination devrait être signé prochainement. De même, un ou deux inspecteurs vétérinaires de la santé publique devraient être mis à disposition par le ministère de l'agriculture. A la demande des ministères concernés, ces assistants spécialisés pourraient être placés en détachement à partir de l'année prochaine, le ministère de la justice ayant annoncé son intention de créer des emplois dédiés à ces fonctions dans le futur projet de loi de finances pour 2004.
Il n'est pas envisagé de créer d'autres pôles de santé dans l'immédiat, le ministère de la justice ayant souhaité évaluer l'importance du contentieux traité par les autres juridictions avant d'arrêter son choix.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve de l' amendement précédemment soumis, votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .
Division additionnelle après l'article 8
Création d'une
section 2 bis relative aux infractions
en matière de terrorisme
Votre commission des Lois vous propose par un amendement de créer une division additionnelle après l'article 8 du projet de loi pour y insérer des dispositions relatives aux infractions en matière de terrorisme.
Article additionnel après l'article 8
Procédure de
dessaisissement au profit de la juridiction parisienne
spécialisée en matière terroriste
Votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 8 du projet de loi tendant à renforcer l'efficacité de la procédure de dessaisissement de la juridiction d'origine au profit de la juridiction parisienne spécialisée en matière de terrorisme .
Rappelons brièvement que la loi du 9 septembre 1986 précitée a mis en place une centralisation des affaires relevant du terrorisme afin de lutter plus efficacement contre cette forme particulièrement violente de délinquance. Ce dispositif a été modifié à plusieurs reprises, en mars 1994 avec l'entrée en application du nouveau code pénal, en janvier 1995 pour allonger les délais de prescription de l'action publique et des peines, en juillet et en décembre 1996 respectivement pour étendre le champ des infractions et autoriser, sous certaines conditions, les perquisitions de nuit. Les modifications les plus récentes de ces règles remontent à la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne qui les a complétées 97 ( * ) .
S'inspirant largement des règles applicables en matière économique et financière, le législateur s'en est écarté sur un point en confiant à une juridiction spécialisée unique, la juridiction parisienne, le soin de traiter les affaires terroristes. Il existe donc deux sections spécialisées qui regroupent des magistrats spécialisés, l'une au sein du parquet (terrorisme et atteintes à la sûreté de l'Etat, section A 6) et l'autre du côté de l'instruction (quatrième section). En revanche le jugement de ces affaires, pour les délits, relève d'une juridiction de droit commun, pour les crimes, d'une cour d'assises composée uniquement de magistrats professionnels.
Cette compétence n'est toutefois pas exclusive, ce tribunal spécialisé s'étant vu attribuer une compétence concurrente de celle qui résulte des règles de droit commun (article 706-17 du code de procédure pénale). Une procédure de dessaisissement spécifique au profit de la juridiction spécialisée , quasiment analogue à celles instituées en matière de criminalité organisée, économique et financière, de santé publique et de pollution des navires, a été mise en place (articles 706-18 et 706-22 du code de procédure pénale). La seule différence avec les dispositifs proposés par le projet de loi réside dans la compétence exclusive de la chambre criminelle de la Cour de cassation pour connaître des appels formés à l'encontre des ordonnances rendues par le juge d'instruction.
A l'instar des observations formulées précédemment en matière de criminalité organisée et économique et financière, votre rapporteur relève quelques lacunes dans le dispositif existant en matière de terrorisme auxquelles il paraît opportun de remédier :
- d'une part, si une obligation d'informer les parties est prévue par la loi, aucune précision quant à l'autorité chargée d'informer les parties n'est apportée ;
- d'autre part, le dispositif n'envisage pas le cas d'une inertie du juge d'instruction qui refuserait de répondre à des réquisitions du parquet tendant à son dessaisissement au profit de la juridiction parisienne. Le ministère public n'aurait alors pas la possibilité de saisir la chambre criminelle de la Cour de cassation en application de l'article 702-22 et le dessaisissement ne pourrait avoir lieu.
Votre rapporteur vous propose un amendement pour préciser qu'il appartient au juge d'instruction d'informer les parties et pour obliger le juge d'instruction à répondre dans un délai d'un mois, en précisant qu'à défaut de réponse de sa part, la chambre criminelle de la Cour de cassation pourra être directement saisie par le ministère public pour ordonner, si elle l'estime opportun, le dessaisissement du magistrat instructeur.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission des Lois vous demande d'insérer par amendement .
SECTION 3
Dispositions
relatives aux infractions
en matière de pollution des eaux maritimes
par rejets des navires
Si l'attention des médias se focalise sur de grandes catastrophes comme les naufrages de l'Erika ou du Prestige, l'essentiel des pollutions d'origine maritime par hydrocarbures découle de déballastages, c'est-à-dire de rejets en mer provenant des machines et des espaces à cargaison. Contrairement aux marées noires, ces pollutions sont intentionnelles, et d'autant plus insidieuses qu'elles sont quotidiennes. En raison de sa géographie, la France assume une grande partie des risques de transit pour l'Europe. On estime ainsi à près de 2 millions de tonnes les hydrocarbures ainsi déversés chaque année et à l'équivalent d'un Erika par semaine les rejets effectués en Méditerranée.
Si les rejets sont déjà soumis à une réglementation très stricte, tant internationale qu'interne, les comportements n'ont pas pour autant évolué car la probabilité d'être poursuivi et les sanctions effectivement prononcées restent faibles.
1. Une réglementation complexe
La convention internationale de Londres du 2 novembre 1973 pour la prévention de la pollution par les navires, modifiée par un protocole de 1978, dite MARPOL 73/78 et entrée en vigueur en 1982, réglemente rigoureusement les rejets d'hydrocarbures, interdits dans certaines zones comme la Méditerranée et soumis à des conditions très strictes ailleurs (selon la zone dans laquelle s'effectue le rejet, sa teneur en hydrocarbures et la nature des navires). Elle comporte en outre des prescriptions techniques relatives à la construction et à l'exploitation des pétroliers, comme la présence d'équipements techniques destinés à prévenir la pollution.
L'article 4 de cette convention prévoit que « les sanctions doivent être, par leur rigueur, de nature à décourager les contrevenants éventuels, et d'une sévérité égale quel que soit l'endroit où l'infraction a été commise » .
Au plan interne, la répression des infractions à cette convention était prévue par la loi n° 83-583 du 5 juillet 1983 , codifiée par une ordonnance de septembre 2000 dans le code de l'environnement. Ses dispositions étant d'ordre pénal, la souscription d'une assurance, s'agissant de fautes intentionnelles, est exclue 98 ( * ) .
Posant le principe de la responsabilité du capitaine du navire ayant déballasté, elle prévoyait des peines non négligeables, variables en fonction de la taille du navire, et aggravées par la loi du 3 mai 2001 .
Le propriétaire ou l'exploitant du navire ayant donné l'ordre de commettre l'infraction encourt les mêmes peines que le capitaine, même s'il est difficile d'en apporter la preuve. Le tribunal peut également décider de mettre à la charge de l'armateur le paiement des amendes prononcées à l'encontre du capitaine, mais ces mécanismes de mise en cause de la responsabilité de l'armateur sont peu utilisés par les juridictions.
2. Une situation encore difficile
a) Des problèmes juridiques liées à l'insuffisance du droit de la mer
La convention des Nations-Unies dite de Montego Bay de 1982 sur le droit de la mer distingue :
- les eaux territoriales , jusqu'à 12 milles marins à partir des côtes (soit 22,2 kilomètres), sur lesquelles s'exerce pleinement la souveraineté de l'Etat côtier, les navires de commerce bénéficiant du principe de libre circulation ;
- la zone économique exclusive (ZEE), d'une largeur maximale de 188 milles marins à partir de la limite externe des eaux territoriales (soit 348 kilomètres), où l'Etat côtier jouit de droits souverains sur les ressources vivantes et minérales des eaux, du sol et du sous-sol et dispose de droits de juridiction dans le domaine de la pollution des mers, la navigation maritime y étant libre ;
- la haute mer , où s'exerce la seule loi du pavillon.
S'agissant des navires étrangers , les infractions commises en haute mer ne peuvent donc être sanctionnées que par l'État du pavillon , mais on se heurte souvent à l'indifférence des États délivrant des pavillons de complaisance 99 ( * ) . Suivant l'exemple des États-Unis, la France pourrait chercher à conclure des accords bilatéraux afin de poursuivre les navires étrangers en haute mer, notamment s'agissant de Chypre et de Malte, importants pavillons de complaisance et candidats à l'adhésion à l'Union européenne.
Dans la zone économique exclusive , les navires étrangers sont passibles des seules sanctions pécuniaires , en vertu de l'article 230 de la convention de Montego Bay 100 ( * ) repris à l'article L. 218-21 du code de l'environnement. Des peines d'emprisonnement ne sont possibles concernant des infractions commises dans les eaux territoriales que s'il s'agit d'un acte de pollution délibéré et grave.
b) Des difficultés persistantes
- La disponibilité des installations portuaires apparaît comme une condition essentielle de l'effectivité de la réglementation concernant les rejets. Conformément à la directive communautaire du 7 septembre 2000 imposant notamment la réalisation d'installations de réception des déchets d'exploitation des navires et des résidus de cargaison dans tous les ports de l'Union européenne, la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports a prévu que les navires faisant escale dans un port maritime français devront déballaster dans les stations portuaires et qu'il pourra être interdit aux bateaux ne justifiant pas avoir effectué cette opération de quitter le port.
De plus, les nouvelles normes de construction des navires, prévoyant des systèmes de séparateurs d'eau et d'hydrocarbures, de filtrage, de citernes à ballast séparé et d'incinérateurs à bord, devraient réduire considérablement les besoins en installations de réception à moyen terme.
- Les navires responsables demeurent difficiles à identifier. Si depuis 1996, et suivant une recommandation de 1983 de l'Organisation maritime internationale, les photographies aériennes effectuées par la douane ou la Marine nationale suffisent généralement pour prouver le flagrant délit devant les juridictions, les déballastages s'effectuent surtout la nuit, et dans le sillage d'autres navires 101 ( * ) . L'analyse de prélèvements s'avère alors nécessaire.
- Par ailleurs, les effectifs d'inspecteurs des affaires maritimes ont diminué depuis 1980, alors même que le trafic de marchandises dangereuses a doublé, et ce malgré les mesures annoncées au comité interministériel de la mer de Nantes du 28 février 2000 ayant érigé la lutte contre les déballastages sauvages en priorité, ce métier demeurant peu attractif.
Moins de 10 % des rejets volontaires signalés aboutissent donc à des procédures judiciaires transmises au parquet.
- En outre, l'insuffisance des sanctions effectivement prononcées par rapport au coût d'une vidange dans les installations portuaires 102 ( * ) décrédibilise le dispositif. Les peines prononcées sont peu sévères (250.000 francs d'amende en moyenne avant la loi de 2001), les peines de prison, même prononcées avec sursis, demeurant exceptionnelles. Or, le seuil de dissuasion des amendes doit prendre en compte, outre le coût d'utilisation des installations, le coût de l'immobilisation d'un navire dans un port en termes de pertes d'exploitation, ainsi que le pourcentage de poursuites (moins de 10 % des infractions constatées) et le montant des amendes effectivement prononcées.
L'exemple de l'Oil Pollution Act adopté en 1990 aux Etats-Unis à la suite du naufrage en Alaska de l'Exxon Valdez montre qu'un durcissement de l'arsenal des sanctions à l'encontre des rejets tant volontaires qu'accidentels d'hydrocarbures peut prévenir les déballastages. Les sanctions prononcées 103 ( * ) ont permis de réduire de 50 % la pollution par hydrocarbures entre 1994 et 1997.
- Or si les navires étrangers sont passibles des seules amendes pécuniaires, le recouvrement des amendes demeure rare, seul Monaco ayant une convention avec la France traitant de cette question.
Plus qu'un problème de coût ou de disponibilité des installations, c'est donc davantage la faible probabilité d'être identifié et moins encore condamné qui est à l'origine du maintien à un niveau insupportable du nombre de pollutions intentionnelles.
c) Des initiatives européennes prometteuses
Sept pays ont signé le 16 novembre 1998 la convention du Conseil de l'Europe sur la protection de l'environnement par le droit pénal , premier traité international criminalisant les actes portant atteinte, ou risquant de porter atteinte, à l'environnement. Si son article 6 indique que les pays signataires doivent prévoir non seulement des sanctions pécuniaires, mais également des peines d'emprisonnement, ce texte ne vise pas spécifiquement la pollution maritime et n'instaure aucun organisme de contrôle.
Les naufrages de l'Erika le 12 décembre 1999 puis du Prestige le 19 novembre 2002 ont renforcé l'implication de l'Union européenne en matière de protection contre les pollutions, notamment par hydrocarbures.
A la suite des recommandations du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 en faveur de l'adoption de définitions, incriminations et sanctions communes portant notamment sur la criminalité au détriment de l'environnement, le Parlement européen a donné le 7 juillet 2000 un avis favorable à l'initiative danoise visant à instaurer une coopération policière et judiciaire pour lutter contre les infractions graves au détriment de l'environnement.
En outre, le « paquet Erika I » , adopté en décembre 2000 dans le cadre de l'Union européenne, et entré en vigueur en juin 2002 tend à :
- interdire les pétroliers à simple coque au plus tard en 2015 ;
- améliorer le contrôle des activités des sociétés de classification, en introduisant notamment la suspension d'agrément communautaire pour un an, voire à titre définitif, l'exigence préalable de bonne performance de sécurité et de prévention des pollutions avant l'octroi de l'agrément communautaire, des critères de qualité plus stricts ;
- renforcer les contrôles dans les ports, le bannissement et le refus d'accès aux ports de l'Union européenne pour les bâtiments immobilisés à plusieurs reprises pour leur mauvais état et battant pavillon de complaisance, sur la base d'une liste noire publiée par la Commission européenne ;
- prévoir l'inspection annuelle renforcée des navires à risques.
Par ailleurs, le Conseil des ministres européens des transports du 27 mars 2003 a adopté une modification du règlement 417/2002, entrée en vigueur à l'été 2003, afin d'accélérer l'entrée en service des pétroliers à double coque, d'exiger que certains produits pétroliers soient transportés dans des pétroliers à double coque et de renforcer les contrôles de la structure des pétroliers. Son extension à l'échelle mondiale a été demandée à l'Organisation maritime internationale (OMI).
Le « paquet Erika II » , adopté en mars 2002 et qui devrait prochainement entrer en vigueur prévoit :
- l'amélioration du signalement et du suivi du navire avec notamment la présence de boîtes noires similaires à celles prévues dans les avions et de systèmes d'identification automatiques (transpondeurs) permettant respectivement de déterminer les responsabilités en cas de déballastages et de suivre les navires en continu. Ces dispositifs sont également à l'étude à l'OMI ;
- la révision des régimes de responsabilité et de compensation des dommages de pollution en vigueur par la création d'un fonds de compensation des dommages de pollution complétant à concurrence d'un plafond global de 2 milliards d'euros l'indemnisation des victimes en cas de dépassement des plafonds fixés actuellement à 200 millions d'euros ;
- la mise en place d'une agence européenne de sécurité maritime .
A la suite du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 19 décembre 2002 appelant à « renforcer la protection de l'environnement, en particulier les mers, au moyen du droit pénal », la Commission européenne a adopté le 5 mars 2003 une proposition de directive prévoyant des sanctions pénales incluant des peines de prison pour les responsables d'une pollution maritime, tant dans les eaux territoriales de l'Union qu'en haute mer. Ces sanctions pourraient s'appliquer à la société de classification et à toute personne, y compris le capitaine, le propriétaire, l'exploitant et l'affréteur d'un navire, reconnue coupable d'avoir causé ou contribué à causer une pollution, intentionnellement ou par négligence grave .
Par ailleurs, diverses initiatives nationales doivent être soulignées. A la suite du naufrage du Prestige, la France, l'Espagne et le Portugal ont mis en oeuvre dans leur zone économique exclusive des mesures de recherche, d'identification et de contrôle (par radio, voire par hélitreuillage à bord d'une équipe d'évaluation) des pétroliers à simple coque de plus de quinze ans transportant certains produits pétroliers particulièrement polluants.
La France, l'Espagne, la Belgique, le Portugal, le Royaume-Uni et l'Irlande ont présenté à l'OMI le projet de faire de certains espaces maritimes (allant du nord de la Grande-Bretagne au sud du Portugal et couvrant la Manche) une zone maritime particulièrement vulnérable , en application de l'article 211-6 de la convention sur le droit de la mer.
La France a par ailleurs renforcé les contrôles au port de certains types de navires à risques, dont les pétroliers à simple coque de plus de quinze ans et collabore au développement du système européen de suivi du trafic maritime (projet Safeseanet de la Commission européenne, projet Trafic 2000 français), tout en engageant le renouvellement des radars de surveillance du trafic. Elle s'apprête enfin à installer des stations AIS (identification automatique des navires par radio) sur ses côtes métropolitaines.
L'adhésion de la France au protocole de 1996 à la convention de 1976 sur la limitation de responsabilité en matière de créances maritimes et à la convention de 2001 sur les dommages créés par les soutes de navires est également prévue.
L'amélioration de l'indemnisation des dommages à travers un troisième niveau du Fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (FIPOL) ou un fonds européen est en cours. Le FIPOL portera à environ un milliard d'euros le montant indemnisable à partir de 2004 (contre 171 millions d'euros actuellement).
Un protocole devrait être ouvert à la ratification en juillet et sans doute applicable au premier trimestre de l'année 2004. Il ne sera pas rétroactif 104 ( * ) .
Le présent projet de loi s'inscrit donc dans ce cadre international, ce qui réduit la marge de manoeuvre du législateur, dont l'efficacité de l'action est de plus subordonnée aux moyens de surveillance, de contrôle et de dissuasion disponibles.
Pour la troisième fois en deux ans , il modifie le cadre juridique de la répression de la pollution maritime par les rejets des navires.
Rappelons que déjà la loi du 3 mai 2001 avait renforcé les sanctions applicables et prévu des règles dérogatoires, précisées par la récente loi du 15 avril 2003 permettant la création d'une zone de protection écologique en Méditerranée.
Article 9
(art. 706-102,
706-103, 706-104, 706-105 et 706-106 nouveaux
du code de procédure
pénale)
De la procédure applicable en cas de pollution
des
eaux maritimes par rejets des navires
L'article 9 du projet de loi tend à créer un nouveau titre dans le livre quatrième du code de procédure pénale relatif aux procédures particulières. Ce titre XXVI, intitulé « De la procédure applicable en cas de pollution des eaux maritimes par rejets des navires » s'insèrerait après le nouveau titre XXV traitant de la procédure applicable à la criminalité organisée, créé par l'article 1 er du projet de loi.
L'insertion -novatrice, les deux révisions récentes des règles de compétence juridictionnelle applicables en matière de pollution maritime ayant seulement été insérées dans le code de l'environnement- de règles de droit pénal spécial de l'environnement dans le code de procédure pénale doit permettre de rationaliser et clarifier les procédures particulières.
Ce nouveau titre comprendrait cinq articles et modifierait les règles relatives à la compétence juridictionnelle en matière de pollution maritime tout en aggravant les peines actuellement prévues.
Article 706-102 du code de
procédure pénale
Compétence des juridictions
spécialisées
en matière de pollution maritime
Les règles de compétence des juridictions spécialisées en matière de pollution maritime ont récemment fait l'objet de deux réformes successives.
Avant la loi du 3 mai 2001, l'article 12 de la loi du 5 juillet 1983, codifié depuis une ordonnance du 18 septembre 2000 aux articles L. 218-28 et L. 218-29 du code de l'environnement, prévoyait trois critères de compétence juridictionnelle alternatifs, de nature géographique :
- soit le tribunal compétent du lieu de l'infraction ;
- soit celui dans le ressort duquel le bâtiment est attaché en douanes ou immatriculé s'il est français ;
- soit celui dans le ressort duquel peut être trouvé le bâtiment s'il est étranger.
S'agissant de la ZEE et des eaux internationales (en ce qui concerne les navires français exclusivement), était compétent le tribunal de grande instance de Paris. En vertu de cette disposition, l'affaire de l'Erika est donc instruite et jugée par ce tribunal.
L'éclatement des juridictions saisies, conjugué à la relative faiblesse du nombre des poursuites judiciaires (27 procédures judiciaires transmises au parquet en 1999), rend aléatoire la condamnation effective des responsables de pollutions volontaires, nuit à l'unité de la jurisprudence et ne permet pas de développer de réels pôles de compétences ni de sensibiliser les magistrats.
Des problèmes de recevabilité de preuves (en l'espèce très souvent des photographies prises lors d'observations aériennes par des agents des douanes ou par la Marine nationale) ont ainsi pu se poser, du fait du manque d'expérience de certains magistrats. De plus, les peines prononcées ne sont pas sévères. Des séminaires de sensibilisation ont été organisés pour certains magistrats dans le cadre des accords de Bonn.
1. La loi du 3 mai 2001
La loi n° 2001-380 du 3 mai 2001 relative à la répression des rejets polluants par les navires a prévu la création des tribunaux du littoral maritime spécialisés , éventuellement compétents sur les ressorts de plusieurs cours d'appel. Le décret n° 2002-196 du 11 février 2002 relatif aux juridictions compétentes en matière de pollution des eaux de mer par rejets des navires a ainsi créé six tribunaux au ressort identique à celui des préfectures maritimes et aux compétences spécifiques, dont trois en métropole 105 ( * ) , au Havre pour la zone de la Manche 106 ( * ) , à Brest pour la zone de l'Atlantique 107 ( * ) et à Marseille pour la zone de la Méditerranée 108 ( * ) .
L'article 6 de cette loi leur attribue une compétence exclusive pour le jugement des infractions intervenues dans les eaux territoriales (paragraphe I de l'article L. 218-29 du code de l'environnement).
Dès lors que ces infractions sont commises par tout navire en ZEE française ou par un navire français en haute mer , le tribunal de grande instance de Paris a une compétence exclusive en matière de jugement.
En revanche, les tribunaux territorialement compétents, le tribunal de grande instance de Paris, ainsi que les tribunaux désignés par une liste fixée par décret exercent une compétence concurrente s'agissant de la poursuite et de l'instruction .
Il s'agissait d'éviter qu'une compétence exclusive n'entraîne des nullités, dans le cas où le tribunal du lieu de l'infraction, s'étant indûment saisi, ne renverrait pas le dossier à la juridiction compétente. La compétence ne devenait donc exclusive qu'au stade du jugement, une circulaire ministérielle devant enjoindre aux ministères publics des juridictions territorialement compétentes de transmettre les poursuites à la juridiction ayant la compétence de jugement exclusive (c'est-à-dire le tribunal de grande instance de Paris s'agissant de la zone économique exclusive et de la haute mer ou l'une des juridictions déterminées par décret s'agissant des eaux territoriales).
2. La loi du 15 avril 2003 : l'extension du champ de compétences des tribunaux spécialisés en matière de pollution maritime
Une nouvelle modification des règles de compétence juridictionnelle prévues à l'article L. 218-29 du code de l'environnement est intervenue à l'occasion de l'examen de la loi n° 2003-346 du 15 avril 2003 relative à la création -en Méditerranée- d'une zone de protection écologique (ZPE) au large des côtes du territoire de la République.
La loi confie une compétence exclusive de jugement aux tribunaux spécialisés pour les infractions de pollution maritime commises, non seulement dans les eaux territoriales, mais aussi dans la zone de protection écologique ainsi que dans la zone économique exclusive, le tribunal de grande instance de Paris n'exerçant plus qu'une compétence exclusive de poursuite, d'instruction et de jugement sur les navires français coupables de pollution maritime en haute mer.
Il s'agit là d'un dessaisissement conséquent du TGI de Paris, la majeure partie des déballastages ou des dégazages et la quasi totalité des naufrages entraînant des pollutions se déroulant en ZEE.
Déjà, en 2000, les conclusions de la commission de la Production de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi de M. Gilbert Le Bris ayant abouti à la loi de 2001 précitée prévoyaient de confier aux tribunaux spécialisés prévus la compétence exclusive de jugement des plaintes relatives aux dégazages et déballastages illicites. Néanmoins, lors de la discussion à l'Assemblée nationale en première lecture, un amendement présenté par M. Jean-Pierre Dufau avait été adopté, maintenant la compétence du tribunal de grande instance de Paris.
3. Le projet de loi
L'article 9 du projet de loi, outre qu'il tend à introduire dans le code de procédure pénale les dispositions sur les tribunaux spécialisés du littoral maritime prévues par la loi n° 2001-380 du 3 mai 2001 ayant modifié l'article L. 218-29 du code de l'environnement, tend à modifier également les règles régissant la compétence de ces juridictions.
Comme les articles 704 (en matière économique et financière), 706-2 (en matière de santé publique) et 706-75 (en matière de criminalité organisée), le texte proposé pour l'article 706-102 vise à confier au pouvoir réglementaire la possibilité d'étendre la compétence d'un tribunal de grande instance au ressort d'une ou plusieurs cours d'appel pour connaître des infractions de pollution maritime commises dans les eaux territoriales, les eaux intérieures, les voies navigables et la zone économique exclusive.
L'existence de ces juridictions, créées par un décret de février 2002 pris en application de l'article L. 218-29 du code de l'environnement modifié par la loi du 3 mars 2001, serait donc consacrée dans le code de procédure pénale.
Le premier alinéa du texte proposé par l'article 706-12 nouveau consacre de plus le principe de l'extension de la compétence d'un tribunal de grande instance au ressort d'une ou plusieurs cours d'appel, tandis que le deuxième alinéa précise que cette compétence s'étend aux infractions connexes et que le troisième renvoie au décret pour fixer la liste et le ressort de ces juridictions, dont il est précisé qu'elles comprennent une section du parquet et des formations d'instruction et de jugement spécialisées.
En outre, le texte proposé pour l'article 706-102 nouveau harmonise les dispositions du code de l'environnement avec les dispositions similaires du code de procédure pénale en indiquant, à l'instar de ce qui est prévu pour les juridictions économiques et financières et de santé publique, que la compétence de ces juridictions s'étend à l'enquête sur les délits dont elles ont à connaître, outre la poursuite, l'instruction, et le jugement.
De plus, le champ de ces infractions serait étendu à l'ensemble des infractions en matière de pollution des eaux marines et des voies ouvertes à la navigation maritime prévues et réprimées par le chapitre VIIII du titre I du livre 2 du code de l'environnement. Au-delà des seuls rejets polluants des navires, accidentels ou volontaires, les juridictions spécialisées en matière de pollution maritime auraient également à connaître de la pollution due aux opérations d'exploration ou d'exploitation du fond de la mer ou de son sous-sol et de la pollution par les opérations d'immersion ou d'incinération.
4. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Tout d'abord, afin de prendre en compte la récente loi du 15 avril 2003 précitée, l'Assemblée nationale a précisé que les tribunaux de grande instance spécialisés prévus par la loi du 3 mai 2001 seraient compétents également pour les infractions commises dans la zone de protection écologique.
Plus fondamentalement, l'Assemblée nationale a profondément remanié le dispositif, en y apportant une certaine complexité.
Revenant sur la loi du 15 avril 2003 retirant au TGI de Paris la compétence sur les affaires de pollution intervenues dans la ZEE, soit 75 % des faits de pollution et la quasi-totalité des grandes marées noires, pour la confier aux six tribunaux spécialisés des façades maritimes, elle a considéré que ces tribunaux ne disposaient pas actuellement des moyens de traiter de manière satisfaisante ces affaires, qui constituent avant tout des affaires financières, comme l'a d'ailleurs rappelé le chef de l'Etat le 29 janvier dernier lors des Assises de l'environnement à Nantes : « La France et l'Europe ne laisseront pas des hommes d'affaires véreux, des voyous des mers profiter cyniquement du manque de transparence du système actuel. »
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des Lois, s'est ainsi félicité de l'instruction de l'Erika, soulignant la synergie positive due à la double spécialisation du TGI de Paris en matière d'environnement d'une part, d'affaires économiques et financières d'autre part, très précieuse pour analyser des montages financiers internationaux particulièrement complexes 109 ( * ) .
De plus, peu de juridictions peuvent faire face en termes d'effectifs à de tels dossiers de marées noires, comme le montre la situation du tribunal de Brest, compétent pour l'affaire du Prestige intervenue dans les eaux territoriales, même si les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de la justice indiquent qu'elle entend pourvoir l'ensemble des postes affectés aux juridictions de Marseille, du Havre, de Brest afin qu'elles aient les moyens de traiter efficacement ce contentieux et que tous les postes de magistrats au TGI de Brest seront pourvus, deux postes de greffiers ayant été créés et la juridiction dotée en moyens informatiques spéciaux (notamment l'information assistée par ordinateur).
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur de la commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann, et avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements tendant à préciser que :
- le TGI de Paris serait compétent s'agissant de l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des accidents 110 ( * ) intervenus dans la zone économique exclusive ou dans la zone de protection écologique ;
- les tribunaux spécialisés demeureraient compétents pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et, s'agissant de délits , le jugement des infractions de pollution maritime intervenues dans les eaux territoriales, dans la zone exclusive ou dans la zone de protection écologique (mis à part les accidents intervenus dans la ZEE ou la ZPE) ;
- s'agissant d'affaires qui seraient ou apparaîtraient d'une grande complexité, même intervenues dans les eaux territoriales , le juge d'instruction du TGI spécialisé pourrait être requis de se dessaisir au profit du TGI de Paris, qu'il s'agisse d'infractions volontaires ou non, dans les conditions et selon les modalités prévues par les nouveaux articles 706-105 et 706-106 du code de procédure pénale, que le présent projet de loi tend à créer.
Ainsi que l'a indiqué lors du débat à l'Assemblée nationale le garde des Sceaux, ces affaires revêtent pratiquement toutes une dimension internationale et la coopération judiciaire internationale requiert l'instauration de liens privilégiés avec nos partenaires étrangers. La centralisation à Paris des affaires complexes devrait faciliter la mise en oeuvre de cette coopération internationale.
Article 706-103 du code de
procédure pénale
Compétence du tribunal de grande
instance de Paris
en matière de pollution maritime
Le texte proposé pour l'article 706-103 nouveau du code de procédure pénale prévoit une compétence exclusive du TGI de Paris pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des infractions visées à l'article précédent, lorsqu'elles sont commises dans les eaux internationales par un navire français. En effet, en vertu du droit international public maritime, la loi de l'Etat du pavillon s'applique dans les eaux internationales.
Contrairement au droit existant, qui ne consacre la compétence exclusive du TGI de Paris qu'en matière de jugement, le projet de loi prévoit d'étendre la compétence exclusive du TGI de Paris à l'enquête, la poursuite et l'instruction, estimant inutile l'instauration d'une compétence concurrente s'agissant d'infractions impliquant des bâtiments français, donc aisés à identifier.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination avec les modifications apportées à l'article 706-102 par le rapporteur, M. Jean-Luc Warsmann, avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoyant que le tribunal de grande instance de Paris serait également compétent pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement de l'infraction visée à l'article L. 218-22 du code de l'environnement, c'est-à-dire les accidents de mer, lorsque ces infractions sont commises dans la ZEE ou la ZPE.
Article 706-104 du code de
procédure pénale
Compétence concurrente des
juridictions spécialisées
en matière de pollution
maritime
Le premier alinéa du texte proposé pour l'article 706-14 remplace la compétence exclusive des juridictions spécialisées du littoral ou de Paris en matière de jugement par une compétence concurrente à tous les stades de la procédure, conformément aux règles de fonctionnement des autres tribunaux spécialisés.
Sont donc reprises ici les règles de compétence de droit commun définies aux articles 43, 52 et 382 du code de procédure pénale, qui prévoient la compétence, respectivement, du procureur de la République, du juge d'instruction et du tribunal correctionnel du lieu de l'infraction, de la résidence de l'une des personnes soupçonnées ou du lieu de leur arrestation, tandis que le deuxième alinéa de l'article 663 prévoit la compétence du procureur de la République, du juge d'instruction et du tribunal du lieu de détention d'une personne condamnée, l'article 706-42 prévoyant, s'agissant de personnes morales, la compétence du procureur de la République et de la juridiction du lieu de l'infraction ou du siège de la personne morale.
Cependant, il prévoit des critères de compétence territoriale complémentaires liés aux spécificités de l'environnement maritime, en réintroduisant des critères prévus à l'article 12 de la loi du 5 juillet 1983 précitée. Ainsi, le projet de loi prévoit que les tribunaux spécialisés en matière de pollution maritime exerceraient également une compétence concurrente de celle résultant des critères du lieu d'immatriculation ou du lieu de rattachement en douanes du navire, de l'engin ou de la plate-forme d'une part, et du lieu où le bâtiment peut être trouvé d'autre part.
Si la multiplicité des critères de compétence peut générer une certaine complexité et ralentir la procédure, elle vise avant tout à prévenir le risque de conflits de compétence négatifs et éviter les causes de nullité de procédure. Elle doit en outre permettre de prévenir la surcharge d'une juridiction maritime spécialisée.
Le dernier alinéa reprend les dispositions déjà étudiées à l'article 705 du code de procédure pénale applicables aux juridictions économiques et financières ainsi qu'aux juridictions compétentes en matière de santé et créées, pour les juridictions spécialisées en matière de criminalité organisée, par l'article 706-76 nouveau. Il prévoit qu'une fois saisie, la juridiction spécialisée demeurerait compétente quelles que soient les incriminations retenues lors du règlement ou du jugement de l'affaire, mais que si les faits constituaient une contravention, le juge d'instruction devait prononcer le renvoi devant le tribunal de police compétent.
Articles 706-105 et 706-106 du
code de procédure pénale
Procédure de dessaisissement
du juge non spécialisé au profit
des juridictions
spécialisées en matière de pollution maritime
La procédure de dessaisissement prévue par les textes proposés par les articles 706-105 et 706-106 nouveaux du code de procédure pénale constitue la reprise des dispositions des articles 705-1 et 705-2 relatifs aux juridictions compétentes en matière économique et financière, 706-2 relatif à la santé publique, et 706-77 nouveau, relatif à la criminalité organisée.
Le premier alinéa du texte proposé par l' article 706-15 prévoit que le procureur de la République près un tribunal de grande instance non spécialisé pourrait, pour les infractions relatives à la pollution des mers, requérir le juge d'instruction de se dessaisir au profit de la juridiction d'instruction compétente. Les parties seraient préalablement avisées et invitées à faire connaître leurs observations, l'ordonnance étant rendue huit jours au plus tôt après cet avis.
Conformément aux décisions qu'elle a prises à propos des juridictions spécialisées en matière de criminalité organisée et en matière économique et financière, votre commission des Lois vous propose d'adopter trois amendements tendant à :
- obliger le juge d'instruction à répondre dans un délai d'un mois aux réquisitions du parquet tendant à son dessaisissement, la chambre de l'instruction pouvant, à défaut de réponse, être directement saisie par le ministère public pour ordonner si elle l'estime opportun le dessaisissement du magistrat instructeur ;
- préciser que c'est le juge d'instruction qui informerait les parties et les invite à faire connaître leurs observations avant de rendre son ordonnance ;
- assurer une cohérence rédactionnelle.
Le deuxième alinéa prévoit que si le juge décidait de se dessaisir, son ordonnance ne prendrait effet qu'à compter d'un délai de cinq jours. En cas de recours, le juge d'instruction demeurerait saisi jusqu'à ce que soit porté à sa connaissance l'arrêt de la chambre de l'instruction passé en force jugée ou celui de la chambre criminelle de la Cour de cassation. Dès lors que l'ordonnance serait passée en force de chose jugée, le procureur de la République adresserait le dossier de la procédure au procureur de la République près le tribunal compétent, ceci étant également applicable devant la chambre de l'instruction.
Le premier alinéa du texte proposé pour l' article 706-106 nouveau prévoit pour sa part que l'ordonnance pourrait, à l'exclusion de toute autre voie de recours, être déférée dans les cinq jours de sa notification, à la requête du ministère public ou des parties, soit à la chambre de l'instruction si la juridiction devant laquelle le dessaisissement a été ordonné ou refusé se trouve dans le ressort de la même cour d'appel soit, dans le cas contraire, à la chambre criminelle de la Cour de cassation.
L'Assemblée nationale a, à l'initiative du rapporteur de la commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann, et avec l'avis favorable du Gouvernement précisé que la juridiction devant laquelle le dessaisissement était ordonné ou refusé était la juridiction spécialisée. Il s'agit en fait de la juridiction au profit de laquelle le dessaisissement est requis. Votre commission des Lois vous propose d'adopter un amendement de clarification tendant à préciser que le dessaisissement interviendrait au profit de la juridiction spécialisée et que la chambre de l'instruction serait saisie lorsque les ressorts de la juridiction spécialisée et de la juridiction de droit commun se recoupent au niveau de la même cour d'appel, comme précédemment s'agissant des juridictions spécialisées en matière économique et financière et en matière de santé.
Les deuxième et troisième alinéas du texte proposé pour l'article 706-106 nouveau prévoient en outre que l'arrêt de la chambre de l'instruction ou de la chambre criminelle serait porté à la connaissance du juge d'instruction ainsi qu'à celle du ministère public et notifié aux parties.
Par ailleurs, L'Assemblée nationale a, à l'initiative du rapporteur de la commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann, et avec l'avis favorable du Gouvernement, adopté un amendement introduisant un second paragraphe préservant, pour le traitement des procédures en cours, la compétence des juridictions saisies avant la promulgation de la loi du 15 avril 2003 relative à la création d'une zone de protection écologique au large des côtes. Ceci vise notamment à permettre au tribunal de grande instance de Paris de mener à son terme l'affaire de l'Erika. Rappelons en effet qu'en vertu de cette loi récente, les infractions commises dans la zone économique exclusive ne sont plus du ressort du tribunal de grande instance de Paris. Il paraît en effet préférable d'apporter cette précision, afin d'éviter de fragiliser la procédure en cours.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié .
Article 10
(art. L. 218-10, L.
218-22, L. 218-24, L. 218-25
et L. 218-29 du code de
l'environnement)
Aggravation de la répression des infractions
en
matière de pollution maritime
L'article 10 du projet de loi tend à modifier le code de l'environnement , où sont actuellement prévues les dispositions relatives à la répression de la pollution de la mer et aux tribunaux spécialisés du littoral maritime, pour y intégrer les modifications introduites dans le code de procédure pénale relatives aux règles de procédure applicables aux infractions en matière de pollution maritime.
De plus, à l'instar de ce qui avait été fait par la loi du 3 mai 2001 précitée, il vise à aggraver encore les sanctions prévues.
Le 1° a pour objet d'insérer dans le code de l'environnement un paragraphe 1 intitulé « Incriminations et peines » regroupant les actuels articles L. 218-10 à L. 218-25 ainsi qu'un paragraphe 2 intitulé « Procédure » incluant les articles L. 218-26 à L.218-31.
Le 7° vise à reprendre à l'article L. 218-19 du code de l'environnement les articles 706-102 à 706-106 nouveaux du code de procédure pénale relatifs à la compétence juridictionnelle en matière de répression de la pollution maritime précédemment étudiés à l'article 9 du projet de loi, selon la technique du « code pilote » et du « code suiveur ».
Votre commission des Lois vous propose d'adopter un amendement de coordination des modifications proposées à l'article 9.
En outre, les 2° à 4° tendent à aggraver la répression des infractions en matière de pollution maritime en augmentant le quantum des peines d'une part, en introduisant des peines complémentaires d'autre part. Rappelons que la loi n° 2001-380 du 3 mai 2001 relative à la répression des rejets polluants des navires a déjà procédé à un durcissement des sanctions. Le présent projet de loi prévoit de :
- durcir les sanctions à l'encontre des capitaines de navires de gros tonnage (navires d'une jauge supérieure à 150 tonneaux pour les navires citernes et à 500 tonneaux pour les autres navires) coupables d'infractions aux dispositions internationales relatives aux rejets d'hydrocarbures en mer. Il est prévu dix ans d'emprisonnement, au lieu de quatre, et un million d'euros d'amende, au lieu de 600.000, ou bien une amende équivalente aux deux tiers de la valeur de la cargaison transportée ou du fret (2° modifiant l'article L. 218-10 du code de l'environnement). Avant la loi de 2001, cette infraction n'était passible que de deux ans d'emprisonnement et de 150.000 euros d'amende ;
- durcir les sanctions à l'encontre des capitaines des navires de faible tonnage (navires d'une jauge inférieure à 150 tonneaux pour les navires citernes et à 500 tonneaux pour les autres navires) coupables d'infractions aux dispositions internationales sur les rejets d'hydrocarbures en mer. Il est prévu cinq ans d'emprisonnement, au lieu de deux, et 500.000 euros d'amende, au lieu de 180.000 (3° modifiant l'article L. 218-11 du code de l'environnement). Avant la loi de 2001, cette infraction n'était passible que d'un an d'emprisonnement et de 22.500 euros d'amende ;
- durcir les sanctions à l'encontre des personnes responsables d'un accident de mer tel que défini par la convention du 29 novembre 1969 sur l'intervention en haute mer, par imprudence, négligence ou inobservation des lois et règlements. Il est prévu cinq ans d'emprisonnement, au lieu de deux, et 500.000 euros d'amende, au lieu de 300.000, lorsque l'infraction est commise par un navire de gros tonnage ; trois ans d'emprisonnement, au lieu d'un, et 200.000 euros d'amende, au lieu de 90.000, lorsque l'infraction est commise par un navire de faible tonnage (5° modifiant l'article L. 218-22 du code de l'environnement). Une peine d'amende de 4.000 euros est prévue lorsque l'infraction est commise par d'autres navires, alors qu'elle était précédemment punie de 1.875 euros d'amende et du double et de six mois d'emprisonnement en cas de récidive. L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative du rapporteur et avec l'avis favorable du Gouvernement un amendement rédactionnel.
Le 5° tend à modifier l'article L. 218-24 du code de l'environnement, qui prévoit actuellement, outre la possibilité pour le tribunal de mettre le paiement des amendes prononcées à l'encontre du capitaine ou du responsable à bord à la charge de l'exploitant ou du propriétaire s'il a été cité à l'audience, que les personnes physiques encourent à titre de peine complémentaire la peine d'affichage de la décision ou sa diffusion.
Le projet de loi prévoit en outre six peines complémentaires :
- l'interdiction, à titre définitif ou pour cinq ans au plus, d'exercer l'activité professionnelle à l'occasion de laquelle l'infraction a été commise (1° du b) ;
- la fermeture, définitive ou pour une durée de cinq ans au plus, des établissements ou de l'un ou plusieurs des établissements ayant servi à commettre l'infraction (2° du b)) ;
- l'exclusion des marchés publics, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus (3° du b)) ;
- la confiscation du navire ou de l'engin ayant servi à commettre l'infraction (4° du b)) ;
- la confiscation de tout ou partie de leurs biens, quelle qu'en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis (6° du b)).
Le 6° de l'article 10 du présent projet de loi vise à modifier l'article L. 218-25, relatif aux sanctions susceptibles d'être prononcées à l'encontre des personnes morales ayant commis des infractions de pollution maritime.
Actuellement, les personnes morales encourent, outre l'amende, certaines des peines prévues au titre de l'article 131-39 du code pénal, comme l'exclusion des marchés publics, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, et l'affichage ou la diffusion de la décision de condamnation.
Désormais, pourraient également être prononcées à leur encontre des mesures de dissolution, si la personne morale a été créée ou détournée de son objet pour commettre les faits incriminés, d'interdiction, définitive ou pour cinq ans, d'exercer des activités professionnelles ou sociales, de fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus de l'un ou plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés et de confiscation de la chose ayant servi ou destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit. Seuls ne seraient donc pas applicables le placement sous surveillance judiciaire et l'interdiction d'émettre des chèques.
Par ailleurs, le projet de loi tend à instaurer la possibilité pour le tribunal de prononcer la confiscation de tout ou partie de leurs biens, quelle qu'en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis. Ceci va donc bien au-delà de la peine de confiscation prévue par l'article 131-39 du code pénal qui ne vise que la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou qui en est le produit.
Néanmoins, en vertu de l'article 230 de la convention de Montego bay, les personnes de nationalité étrangère ne sont passibles que de sanctions pécuniaires, ce qui relativise fortement la portée de ces modifications.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié .
SECTION 4
Dispositions
relatives aux infractions en matière douanière
Article
11
(art. 28-1 du code de procédure pénale, art. 67 bis et
343-3 du code
des douanes, art. L. 235 du livre des
procédures fiscales
et art. L. 152-4 du code monétaire et
financier)
Amélioration de l'efficacité de la douane
judiciaire
et de la douane administrative
L'article 11 regroupe cinq paragraphes distincts, portant sur des objets et des codes différents.
- le paragraphe I tend à modifier le code de procédure pénale et traite de la douane judiciaire ;
- le paragraphe II vise à modifier le code des douanes pour aligner le régime de la surveillance et de l'infiltration mises en oeuvre par la douane sur celui des policiers agissant en matière de criminalité organisée ;
- le paragraphe III tend également à modifier le code des douanes, afin d'articuler le fonctionnement spécifique de la douane judiciaire et les modalités d'action de droit commun des douanes ;
- le paragraphe IV a pour objet de modifier le livre des procédures fiscales pour tirer les conséquences de l'action de la douane judiciaire ;
- le paragraphe V tend enfin à modifier le code monétaire et financier sur un point annexe à l'objet du texte.
1. Le paragraphe I : l'extension du champ de compétences et des pouvoirs de la douane judiciaire
a) La douane judiciaire
On observe depuis une dizaine d'années une tendance à la judiciarisation du droit douanier, qu'il s'agisse du régime des retenues douanières calqué sur celui des gardes à vue ou celui des visites domiciliaires calqué sur celui des perquisitions.
En outre, la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale a inséré un article 28-1 dans le code de procédure pénale créant un service de douane judiciaire , en prévoyant que des agents des douanes de catégorie A et B, spécialement désignés par arrêté des ministres de la justice et du budget, peuvent être habilités à effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d'instruction.
Des enquêteurs spécialisés issus du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sont ainsi mis à la disposition de l'autorité judiciaire afin qu'elle bénéficie de leur expérience en matière économique. Ils sont habilités à mener des enquêtes judiciaires selon les règles du code de procédure pénale dans des domaines qui constituent le champ habituel de leur activité : fraudes douanières, fraudes en matière de contributions indirectes, de contrefaçons, de marques de fabrique, de commerce ou de service, ainsi que les infractions pénales connexes à ces faits. A peine de nullité, ils ne peuvent recourir aux pouvoirs du code des douanes ou du livre des procédures fiscales. Aucun cumul de fonction ou de pouvoir ne peut donc se produire.
La douane judiciaire constitue un service très différent de la douane administrative, qui n'entre en contact avec un magistrat que dans le cadre opérationnel, notamment lorsqu'elle avise le parquet d'une retenue douanière ou que ce dernier lui ordonne, à l'issue d'une procédure administrative douanière, de confier la procédure à la police judiciaire.
Au contraire, la douane judiciaire est chargée exclusivement de missions de police judiciaire et agit en vertu des prescriptions du code de procédure pénale et non du code des douanes, à peine de nullité. Elle ne peut d'ailleurs en aucun cas transiger dans les procédures dont elle est chargée, et entretient vis-à-vis de l'institution judiciaire des rapports analogues à ceux de la police judiciaire ou de la gendarmerie.
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La procédure d'habilitation des officiers de douane judiciaire Les conditions requises pour pouvoir exécuter des enquêtes judiciaires ou des commissions rogatoires nationales ou internationales sont calquées sur celles des officiers de police judiciaire (articles 16-1 et suivants du code de procédure pénale). Les agents des douanes doivent : - être de catégorie A ou B et avoir deux ans de service effectif dans leur corps en qualité de titulaire. L'administration des douanes privilégie d'ailleurs les agents ayant une certaine expérience, notamment dans des secteurs très spécialisés comme les milieux bancaire ou agricole ; - avoir satisfait aux épreuves d'un examen technique , l'examen oral ayant lieu devant un jury composé de magistrats et de représentants de l'administration des douanes et présidé par un avocat général près la Cour de cassation. L' habilitation est ensuite accordée, suspendue ou retirée par arrêté des ministres de la justice et du budget. Dans le mois qui suit la notification de la décision de suspension ou de retrait de l'habilitation, l'agent concerné peut demander au procureur général de rapporter cette décision. Il statue dans un délai d'un mois, son silence valant rejet de la demande. Dans un délai d'un mois à partir du rejet de la demande, l'agent peut former un recours devant la commission prévue à l'article 16-2 du code de procédure pénale. La procédure applicable devant cette commission est celle prévue par l'article 16-3 111 ( * ) du même code et ses textes d'application. Dès lors qu'il est habilité, l'officier de douane judiciaire est placé sous la direction administrative d'un magistrat de l'ordre judiciaire selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. Un magistrat de l'ordre judiciaire dirige l'unité de douane judiciaire . Ce magistrat a rang de sous-directeur délégué aux missions judiciaires de la douane et placé en position de détachement auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et exerce ses fonctions auprès du directeur général des douanes et droits indirects. Il veille au bon fonctionnement du dispositif et doit être l'interlocuteur naturel des parquets et des magistrats instructeurs. Pour l'exercice des missions de police judiciaire, les agents des douanes sont placés sous la direction du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre de l'instruction du siège de leur fonction, dans les conditions prévues par les articles 224 à 230 du code de procédure pénale. Les dispositions applicables au contrôle de l'activité des officiers et agents de police judiciaire leur ont donc été expressément étendues par la loi du 23 juin 1999. |
Le service national de douane judiciaire (SNDJ), mis en place en 2002, peut se targuer d'un premier bilan très positif. Depuis le 15 novembre 2001, une cinquantaine d'agents des douanes a reçu l'habilitation à effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d'instruction. Pour l'année 2002, première année de fonctionnement de la douane judiciaire, les magistrats ont confié 68 enquêtes judiciaires à ce service, soit 17 enquêtes préliminaires et 2 enquêtes de flagrance, ainsi que 49 commissions rogatoires.
Le présent projet de loi tend à accroître ses moyens et s'inscrit dans le prolongement de la constitution des pôles économiques et financiers et des dispositions relatives à la lutte contre la criminalité organisée. Ceci devrait particulièrement concerner le trafic de stupéfiants, pour lequel les douanes jouent un rôle déterminant, puisqu'elles effectuent un tiers des constatations et 60 à 80 % des saisies.
b) Les domaines de compétence de la douane judiciaire
L'administration des douanes procède à plus de 450 types de contrôles différents dans les secteurs les plus variés afin notamment de protéger les intérêts financiers de la Communauté européenne, pour laquelle les droits de douane constituent une part de ressources propres importante. La circulaire du 10 mai 2001 112 ( * ) indique que des secteurs prioritaires de contrôle ont été définis. En particulier, la douane judiciaire :
- protège les intérêts financiers, notamment en ce qui concerne la politique agricole commune et le FEOGA-garantie ;
- contrôle les mesures de politique commerciale commune et l'application des préférences tarifaires accordées à certains pays tiers en matière de produits textiles (certaines entreprises européennes souscrivant de fausses déclarations d'origine lors de l'importation pour en bénéficier) ;
- contrôle l'ensemble de la filière pétrolière et assure la perception des impôts ;
- vérifie les licences d'exportation des biens à double usage (civil et militaire), leur absence constituant un délit de contrebande ;
- intervient en matière de stupéfiants, lors du franchissement des frontières, mais aussi sur l'ensemble du territoire ;
- lutte contre la contrefaçon, qui constitue un délit douanier indépendamment des dispositions du code de la propriété intellectuelle ;
- contrôle les régimes douaniers sensibles à la fraude, comme le régime du transit, qui permet le transport de marchandises en suspension des droits et taxes ;
- contrôle le trafic par conteneur dans les ports, susceptible de masquer des trafics (contrebande de cigarettes, trafic d'espèces protégées de la faune ou de la flore, stupéfiants) ;
- assure la protection des consommateurs et de l'environnement par la vérification du respect de la réglementation des déchets et des normes techniques (jouets, matériels électriques...) à l'occasion des importations ;
- contrôle les mesures antidumping destinées à protéger l'industrie communautaire ;
- intervient en matière de contributions indirectes. La douane perçoit chaque année près de 58 milliards d'euros de droits et taxes, soit près de 14 % des recettes du budget national, l'essentiel des perceptions étant constitué par des accises, impôts indirects sur certains biens de consommation tels que les produits pétroliers, les alcools et les tabacs. La douane perçoit aussi la TVA sur les produits importés des pays tiers ;
- lutte contre les fraudes communautaires (fraudes aux ressources propres de l'Union européenne constituées notamment par les droits de douane), fraudes à la dépense, en particulier dans le secteur agricole, fraudes aux procédures de transit.
Contrairement à la police judiciaire, et même si elle dispose d'une compétence sur l'ensemble du territoire national, la douane judiciaire n'a qu'une compétence d'attribution , en vertu de l'article 28 du code de procédure pénale, qui prévoit que « les fonctionnaires et agents des administrations et services publics auxquels des lois spéciales attribuent certains pouvoirs de police judiciaire exercent ces pouvoirs dans les conditions et dans les limites fixées par la loi ».
Actuellement , le deuxième alinéa du paragraphe I de l'article 28-1 du code de procédure pénale prévoit la compétence de la douane judiciaire pour :
- les infractions douanières, c'est-à-dire les fraudes relatives au commerce international (contrebande, importation et exportation sans déclaration ...), les fraudes au budget communautaire (s'agissant des ressources propres, du FEOGA-garantie), les manquements à l'obligation déclarative relative aux transferts de capitaux en provenance ou à destination de l'étranger ;
- les infractions en matière de contributions indirectes , c'est-à-dire celles prévues par le code général des impôts (relatives à l'alcool et aux boissons alcoolisées, aux tabacs, aux spectacles et à la garantie des métaux précieux notamment), ainsi que celles spécifiques dans le domaine de la viticulture et des céréales ;
- les contrefaçons de marques de fabrique, de commerce ou de service (sont visées les infractions prévues par les articles L. 716-9 à L. 716-11 du code de la propriété industrielle : reproduction, imitation, utilisation, apposition, suppression ou modification d'une marque en violation des droits conférés par son enregistrement, importation, sous tous régimes douaniers, ou exportation de marchandises présentées sous une marque contrefaite).
En outre, les agents de la douane judiciaire peuvent constater les infractions pénales connexes .
Lorsqu'à l'occasion d'un signalement, d'une plainte avec ou sans constitution de partie civile, les faits sont susceptibles de relever d'une infraction douanière, il appartient, soit au parquet en l'absence d'enquête administrative douanière préalable, soit au magistrat instructeur, de saisir la douane judiciaire, même si ces faits sont déjà appréciés sous leur expression pénale. Néanmoins, cette saisine reste marginale, les magistrats étant peu familiers du droit douanier.
Or, de nombreuses infractions de droit commun peuvent être connexes à des infractions douanières. Ainsi, les fraudes communautaires peuvent être appréhendées sous la qualification pénale d'escroquerie, mais aussi d'obtention d'avantage indu à l'exportation. Le détournement de l'utilisation de sommes provenant du budget communautaire peut être abordé sous l'angle de l'escroquerie et de faux ou usage de faux, mais aussi sous l'angle de fausses déclarations d'origine, d'espèce ou de valeur lors du dédouanement de marchandises. De même, un trafic transfrontières de véhicules volés peut être appréhendé sous la qualification de vols commis en bande organisée, mais aussi sous l'angle douanier d'exportation frauduleuse. En matière viticole, les fraudes, le plus souvent appréciées sous l'angle de la publicité trompeuse ou encore de la tromperie, pourraient être appréhendées au regard des contributions indirectes.
En effet, selon une jurisprudence constante de la Cour de cassation, un même fait peut être concurremment poursuivi s'il est constitutif à la fois d'une infraction douanière et d'une infraction pénale, sous réserve que ne soient pas cumulées des peines de même nature.
La douane judiciaire peut ainsi être saisie à titre complémentaire de dossiers gérés à titre principal par des services de la police judiciaire.
Dans tous ces domaines, les agents de la douane judiciaire peuvent agir seuls.
Néanmoins, le troisième alinéa du paragraphe I de l'article 28-1 exclut explicitement de la compétence des agents des douanes habilités agissant seuls le trafic de stupéfiants, le trafic d'armes, le vol de biens culturels et le blanchiment du produit de ces trois catégories d'infractions 113 ( * ) . Il s'agit pourtant de domaines d'activité centraux de la douane administrative, mais il a été décidé en 1999 de ne pas remettre en cause la compétence des offices centraux de la police nationale.
Par conséquent, le paragraphe II de l'article 28-1 du code de procédure pénale prévoit que pour la recherche et la constatation des infractions par les articles 222-34 à 222-40 du code pénal, c'est-à-dire le trafic de stupéfiants, et par le décret du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions et des infractions qui leur sont connexes, le procureur de la République ou le juge d'instruction territorialement compétent peut constituer des unités temporaires composées d'officiers de police judiciaire (policiers ou gendarmes) et d'agents de la douane judiciaire, si les services concernés en ont au préalable accepté le principe.
Le procureur de la République ou le juge d'instruction désigne le chef de ces équipes mixtes temporaires en fonction des caractéristiques et circonstances de l'enquête (service à l'origine de l'information, compétences des enquêteurs notamment). Il en assure également la direction, conformément aux dispositions du code de procédure pénale. Elles ont compétence sur tout le territoire national.
Le paragraphe I de l'article 11 du projet de loi tend à étendre la compétence de la douane judiciaire à la recherche et à la constatation des escroqueries sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Est notamment visé le « carrousel » de TVA.
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Le « carrousel » de TVA à l'intérieur de l'Union européenne Une société A effectue une livraison intracommunautaire à une société B située dans un autre pays pour un montant hors taxes de 100.000 euros. La société B dite taxi revend à la société C située dans le même pays pour 100.000 euros toutes taxes comprises (soit 83.612 euros hors taxes pour un taux de TVA de 19,6 %) en facturant un montant de TVA qu'elle ne déclare pas, avant de disparaître. La société C va pouvoir imputer (ou se faire rembourser) la TVA facturée par B, soit 16.388 euros. Ayant acheté à un prix hors taxes de 83.612 euros, C a abaissé son prix de revient de 16,4 % et bénéficie donc d'un avantage concurrentiel qui lui permettra d'accroître ses ventes ou sa marge. Dans un tel montage, le bénéfice est localisé au niveau de la société C mais c'est la société B qui joue un rôle décisif. La fraude résulte directement du mécanisme de la TVA intracommunautaire et du fait que A vend hors taxes à B. En effet, en TVA interne, B chercherait à déduire la TVA facturée par A : pour cela, il faudrait soit l'imputer sur la TVA facturée à C (ce qui oblige à verser celle-ci), soit éventuellement en demander le remboursement, ce qui éveillerait l'attention de l'administration fiscale et ne permettrait pas une disparition immédiate de l'entreprise taxi. A l'inverse de la TVA intracommunautaire, B doit normalement auto-liquider la TVA sur son acquisition intracommunautaire auprès de A et la déduire immédiatement, sans aucun mouvement de trésorerie. La rentabilité des fraudes carrousel est très élevée, dans la mesure où chaque traversée de frontière (on peut en rencontrer plusieurs successivement) permet de transformer un prix hors taxes en prix TTC et donc de gagner le montant de la TVA sur la totalité de la valeur du bien. Source : Conseil des impôts, la taxe sur la valeur ajoutée, XIXème rapport au président de la République, juin 2001. |
Actuellement, la douane judiciaire traite déjà de la fraude à la TVA, mais uniquement lorsqu'elle constitue une infraction connexe, comme c'est fréquemment le cas en matière d'escroquerie. Elle ne peut intervenir dès lors que l'infraction directe est constituée par le carrousel de TVA. Or elle peut effectuer des recoupements concernant les opérateurs économiques entre les données des bases intracommunautaires (comme la base de recoupement des Etats membres (BREM) -qui comprend les livraisons intracommunautaires des fournisseurs d'un Etat membre vers un opérateur français-) et les déclarations d'acquisition de l'opérateur. Le projet de loi devrait mettre fin à cette lacune.
Par ailleurs, à l'initiative de M. François d'Aubert, rapporteur pour avis de la commission des Finances, et avec les avis favorables tant du rapporteur de la commission des Lois que du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à étendre le champ d'intervention de la douane judiciaire agissant seule.
Alors que la loi du 23 juin 1999 précitée exclut expressément de la compétence de la douane judiciaire agissant seule le trafic d'armes et le vol de biens culturels et leur blanchiment, les douanes ne pouvant intervenir dans ce cas que dans le cadre d'unités mixtes comprenant des officiers de police judiciaire, l'Assemblée nationale leur a donné une compétence judiciaire propre dans ces matières. La restriction actuelle empêche les douaniers d'intervenir seuls dans les domaines où ils sont les plus compétents.
c) La suppression de l'interdiction faite au procureur de la République de saisir la douane judiciaire de faits constatés par la douane administrative
La loi du 23 juin 1999 précitée a confié à certains agents des douanes habilités des missions de police judiciaire, sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d'instruction.
Néanmoins, le paragraphe III de l'article 28-1 du code de procédure pénale prévoit que les agents de la douane judiciaire ne sont pas compétents pour effectuer des enquêtes judiciaires lorsque les faits ont été constatés par les agents de la douane administrative en application des dispositions du code des douanes. Le procureur de la République ne peut donc saisir la douane judiciaire après une enquête administrative.
Cependant, ce même paragraphe prévoit que la douane judiciaire peut encore être saisie par le juge d'instruction sur commission rogatoire.
Il était en effet craint un « mélange des genres » entre les services de la douane judiciaire et ceux de la douane administrative. Néanmoins, la distinction opérée entre magistrats du siège et du parquet n'apparaissait pas justifiée, dans la mesure où le parquet est familier des services de la douane judiciaire dont il habilite les agents.
De plus, les risques de confusion entre les activités de la douane judiciaire et celles de la douane administrative sont restreints, la douane judiciaire constituant un service indépendant de la douane administrative, dont les agents agissent sous la direction d'un magistrat en application des seules dispositions du code de procédure pénale.
Le projet de loi tend donc à supprimer l'interdiction pour le procureur de la République de saisir la douane judiciaire de faits constatés par la douane administrative.
d) Des pouvoirs de la douane judiciaire étendus
Dans l'exercice de ses fonctions, l'officier de douane judiciaire est largement assimilable à un officier de police judiciaire. Ses pouvoirs d'investigation sont identiques à ceux de la police judiciaire, comme le souligne le renvoi effectué par l'article 28-1 du code de procédure pénale aux articles du code de procédure pénale relatifs à la garde à vue, aux perquisitions ou à la réquisition judiciaire. Néanmoins, s'ils ont tous les pouvoirs reconnus aux officiers de police judiciaire, ceux-ci sont limités à la constatation d'infractions délimitées.
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de M. Jean-Luc Warsmann, et avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de coordination relatif à l'extension des pouvoirs des agents de la douane judiciaire en matière de surveillance et d'infiltration. La référence à l'article 706-32 du nouveau code de procédure pénale est remplacée par celle aux articles 706-80 à 706-86 du nouveau code de procédure pénale, l'Assemblée nationale ayant parallèlement supprimé l'article 706-87 du code de procédure pénale que l'article 1 er du projet de loi tendait à introduire, et qui visait à interdire de condamner une personne sur le seul fondement des déclarations d'officiers de police judiciaire ayant procédé à une infiltration. Par coordination avec le rétablissement de cet article (quoique modifié, les déclarations de l'agent infiltré ne pouvant constituer le seul fondement de la condamnation que s'il choisit de dévoiler son identité), votre commission des Lois vous propose d'adopter un amendement de coordination rétablissant la référence à ce nouvel article 706-87 du code de procédure pénale.
Par ailleurs, le 3° tend à compléter l'actuel paragraphe VI de l'article 28-1 du code de procédure pénale pour étendre le champ des procédures auxquelles les agents de la douane judiciaire peuvent recourir dans le cadre de leurs fonctions.
Actuellement, en vertu du paragraphe VI de l'article 28-1, les agents des douanes procédant à des enquêtes judiciaires peuvent appliquer certaines procédures prévues par le code de procédure pénale : les saisies d'objets constituant des indices en cas de crime flagrant (deuxième et troisième alinéas de l'article 54), les saisies, placements sous scellés, auditions de témoins, interdiction à toute personne de s'éloigner du lieu de l'infraction et perquisitions en cas de crime flagrant (articles 56 à 62), les gardes à vue (articles 63 à 67), les règles en cas d'enquête préliminaire (articles 75 à 78), les règles spécifiques à la législation sur les stupéfiants en matière de perquisition, saisie et garde à vue (articles 706-28, 706-29) et relatives à la surveillance et à l'infiltration dans ce même domaine (article 706-32).
Le projet de loi prévoit que les officiers de douane judiciaire pourront en outre faire application des dispositions des articles du code de procédure pénale :
- relatives aux interceptions de communications téléphoniques pour les infractions dont la peine encourue est au minimum de deux ans d'emprisonnement (articles 100 à 100-7) ;
- relatives à l'entraide judiciaire internationale (articles 694 à 695-3 créés par l'article 6 du projet de loi), notamment la transmission et l'exécution des demandes d'entraide en matière internationale (articles 694 à 694-9 nouveaux) et entre les membres de l'Union européenne (695 à 695-3 nouveaux). Ceci permettra en particulier aux agents de la douane judiciaire de participer à des équipes communes d'enquête avec d'autres services de police judiciaire des Etats membres de l'Union européenne ;
- relatives aux règles spécifiques à la délinquance et à la criminalité organisées (articles 706-73 à 706-101 nouveaux introduits par l'article premier du présent projet de loi).
De plus, il est précisé que les agents de la douane judiciaire pourront être assistés par les « personnes mentionnées aux articles 706 et 706-2 », à savoir les assistants spécialisés, déjà présents dans les juridictions spécialisées en matière économique et financière ainsi que celles spécialisées en matière sanitaire et de santé publique, et dont l'existence et le rôle sont confortés par le projet de loi. De fait, la plupart des infractions constatées dans le domaine des fraudes communautaires relèvent de la compétence des juridictions spécialisées prévues à l'article 704 du code de procédure pénale.
Néanmoins, l'article 706 du code de procédure pénale modifié par l'article 7 du projet de loi tend à prévoir que les assistants spécialisés sont placés sous la responsabilité de magistrats, et ne peuvent assister les officiers de police judiciaire que sur délégation de ces derniers. Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter un amendement prévoyant des dispositions similaires s'agissant des agents de la douane judiciaire.
2. Le paragraphe II : L'alignement du régime des livraisons surveillées et contrôlées réalisées par la douane administrative sur le régime prévu en matière de criminalité organisée pour la police judiciaire
Le paragraphe II tend à aligner les procédures de surveillance et d'infiltration mises en oeuvre par la douane administrative sur le régime défini en la matière pour les officiers de police judiciaire par les articles 706-80 à 706-87 nouveaux du code de procédure pénale introduits par l'article premier du présent projet de loi en matière de délinquance et de criminalité organisées.
a) Le régime actuel
La loi n° 91-1264 du 19 décembre 1991 relative au renforcement de la lutte contre le trafic de stupéfiants habilite déjà les douaniers à procéder à des opérations de livraisons surveillées et contrôlées correspondant à la surveillance et à l'infiltration dans ce seul domaine.
Le premier alinéa de l'article 67 bis du code des douanes prévoit donc que les agents des douanes habilités par le ministre chargé des douanes peuvent procéder à la surveillance de l'acheminement de substances ou plantes classées comme stupéfiants dans le but de :
- constater les infractions douanières d'importation, d'exportation ou de détention de substances ou plantes classées comme stupéfiants ou utilisées pour la fabrication illicite des produits stupéfiants, ainsi que des matériels servant à cette fabrication ;
- d'identifier les auteurs et complices de ces infractions ainsi que ceux y ayant participé comme intéressés au sens de l'article 399 ;
- d'effectuer les saisies prévues par le code des douanes.
L'administration des douanes doit simplement informer le procureur de la République du début de l'opération de surveillance. Il en contrôle ensuite le déroulement.
Le deuxième alinéa prévoit que les agents des douanes peuvent également aux mêmes fins acquérir, détenir, transporter ou livrer ces substances ou plantes ou mettre à la disposition des personnes les détenant ou se livrant aux infractions douanières mentionnées à l'alinéa précédent des moyens de caractère juridique, ainsi que des moyens de transport, de dépôt ou de communication. A la différence de la procédure de livraison surveillée, la livraison contrôlée doit être autorisée par le procureur de la République. L'autorisation ne couvre pas les actes de provocation à la commission des infractions visées.
Le dernier alinéa exonère les agents de toute responsabilité pénale , non seulement pour les actes visés précédemment, mais aussi lorsque ces actes sont accomplis sur des fonds visés par l'article 415 (opération financière portant sur des fonds connus par l'auteur comme provenant d'un délit douanier ou d'une infraction à la législation sur les stupéfiants) et pour la constatation de celle-ci.
Il s'agit dans une large mesure de la reprise des dispositions de l'article 706-32 du code de procédure pénale relatif à la surveillance par les officiers de police judiciaire en matière de trafic de stupéfiants.
b) Le projet de loi
Le projet de loi tend à modifier l'article 67 bis du code des douanes, afin de préciser et d'étendre le régime des livraisons surveillées et contrôlées, à l'instar de ce qui est prévu par l'article 1 er pour la police judiciaire en matière de criminalité organisée.
En matière de surveillance ( paragraphe I du texte proposé pour l'article 67 bis du code des douanes), le champ d'application de cette procédure serait étendu des seules infractions douanières liées au trafic de stupéfiants à tous les délits douaniers pour lesquels la peine encourue est égale ou supérieure à deux ans d'emprisonnement . Ceci concernerait notamment la réalisation non autorisée d'opérations financières entre la France et l'étranger (cinq ans) ou encore la réalisation d'opérations financières entre la France et l'étranger sur des fonds provenant d'un délit douanier ou d'infraction à la législation sur les stupéfiants (dix ans), l'importation et l'exportation non déclarées de marchandises prohibées ou fortement taxées (trois ans, six en cas de récidive), ainsi que la contrebande de ces mêmes marchandises (trois ans, six en cas de récidive).
Seraient susceptibles d'être placées sous surveillance non seulement les personnes pour lesquelles « il existe une ou plusieurs raisons plausibles de les soupçonner » d'être les auteurs d'un délit douanier, comme en matière de délinquance et de criminalité organisées, mais également celles soupçonnées d'en être complices ou d'être intéressées à la fraude en vertu de l'article 399 du code des douanes, les peines encourues étant dans cette dernière hypothèse similaires à celles auxquelles s'exposent les auteurs de l'infraction eux-mêmes. Sont visés :
- les entrepreneurs, membres d'entreprise, assureurs, assurés, bailleurs de fonds, propriétaires de marchandises et en général les personnes ayant un intérêt direct à la fraude ;
- les personnes ayant coopéré à un ensemble d'actes accomplis par un certain nombre d'individus agissant de concert, d'après un plan de fraude arrêté pour assurer le résultat poursuivi en commun ;
- les personnes ayant sciemment, soit couvert les agissements des fraudeurs ou tenté de leur procurer l'immunité, soit acheté ou détenu des marchandises provenant d'un délit de contrebande ou d'importation sans déclaration.
A l'instar des officiers de police judiciaire et des officiers de douane judiciaire, les agents de la douane administrative bénéficieraient d'une extension de leur compétence sur l'ensemble du territoire national afin, dans le cadre d'une opération de surveillance, d'acheminer ou transporter les biens, objets ou produits tirés de la commission des infractions douanières ou servant à les commettre. Les douanes travaillent en effet sur l'ensemble du territoire et notamment sur les grands axes autoroutiers. L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel sur ce point, à l'initiative de M. François d'Aubert, rapporteur pour avis de la commission des Finances, avec les avis favorables tant du rapporteur que du Gouvernement.
Les conditions de forme demeureraient inchangées par rapport au régime existant de l'article 67 bis, d'ailleurs repris en matière de criminalité organisée : seule l'information préalable du procureur de la République serait requise, le silence de ce dernier, qui pourrait s'opposer à l'opération, valant consentement. Le dernier alinéa du paragraphe I précise néanmoins que cette information doit être donnée « par tout moyen ». Le procureur de la République compétent serait soit celui près le tribunal de grande instance dans le ressort duquel les opérations de surveillance débutent soit, le cas échéant, celui appartenant à la juridiction spécialisée en matière de criminalité organisée saisie de ces faits.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision présenté par M. François d'Aubert, rapporteur pour avis de la commission des Finances, sous-amendé par la commission des Lois avec l'avis favorable du Gouvernement, visant à maintenir les conditions actuelles de l'exercice par les douanes de la procédure du droit de visite.
En matière d' infiltration (paragraphes II à IX) , les dispositions introduites à l'article 67 bis du code des douanes reprennent également celles prévues en matière de criminalité organisée à l'article 706-81 nouveau du code de procédure pénale, sous réserve des adaptations justifiées par la matière douanière.
Le paragraphe II du texte proposé pour l'article 67 bis indique que l'infiltration « consiste, pour un agent des douanes spécialement habilité dans des conditions fixées par décret, agissant sous la responsabilité d'un agent de catégorie A chargé de coordonner l'opération, à surveiller des personnes suspectées de commettre un délit douanier en se faisant passer, auprès de ces personnes, comme un de leurs coauteurs, complices ou intéressés à la fraude ».
L'infiltration vise donc à constater l'infraction, identifier les auteurs et complices et ceux y ayant participé comme intéressés et éventuellement saisir des produits.
La prohibition de la provocation établie par la Cour de cassation est réaffirmée. Ainsi, les actes commis dans le cadre d'une infiltration ne pourraient constituer, à peine de nullité, une incitation à commettre des infractions. Rappelons qu'à la suite de la décision Gomez du 5 mai 1999 annulant une procédure de livraison contrôlée effectuée par les douanes, celles-ci ont pratiquement cessé ce type d'interventions, pour privilégier les livraisons surveillées. Ainsi, si en 2002 66 livraisons surveillées postales ont été effectuées, dont 48 ont abouti à l'interception de la personne, aucune livraison contrôlée n'a été effectuée.
La procédure d'infiltration proposée est strictement encadrée .
Ainsi, le projet de loi initial prévoyait qu'elle ne pourrait intervenir « qu'à titre exceptionnel ». Comme à l'article 706-81 nouveau en matière de criminalité et de délinquance organisée à l'article premier du projet de loi, l'Assemblée nationale a adopté avec l'avis favorable du Gouvernement un amendement présenté par le rapporteur tendant à supprimer le caractère exceptionnel de l'infiltration.
Par ailleurs, le champ d'intervention de l'infiltration s'étendrait à des infractions limitativement énumérées :
- les infractions douanières d'importation, d'exportation ou de détention de substances ou plantes classées comme stupéfiants ;
- les infractions de contrebande de tabacs manufacturés, d'alcools et spiritueux ;
- les opérations financières portant sur des fonds connus par l'auteur comme provenant d'un délit douanier ou d'une infraction à la législation sur les stupéfiants.
L'Assemblée nationale a, à l'initiative de M. François d'Aubert, rapporteur pour avis de la commission des Finances, avec les avis favorables tant du rapporteur que du Gouvernement, adopté un amendement afin d'étendre les possibilités d'infiltration pour constater des infractions douanières de contrefaçon, domaine de plus en plus investi par la criminalité organisée et les mafias.
Le paragraphe III du texte proposé pour l'article 67 bis du code des douanes encadre l'exonération de responsabilité pénale des agents des douanes. Ainsi, ils pourraient acquérir, détenir, transporter, livrer ou délivrer des substances, biens, produits, documents ou informations tirés de la commission des infractions, utiliser ou mettre à disposition des personnes se livrant à ces infractions des moyens juridiques ainsi que des moyens de transport, de dépôt, d'hébergement, de conservation et de télécommunication. De même, le texte proposé reprend dans son paragraphe II les règles insérées à l'article 706-82 nouveau du code de procédure pénale relatives aux faits que peuvent commettre les agents infiltrés, en les adaptant légèrement : ainsi, sont seuls visés les substances, biens, produits, documents ou informations tirés de la commission des infractions et non ceux servant à leur commission comme en matière de délinquance et de criminalité organisées.
Cette exonération de responsabilité s'applique également aux personnes requises par les agents des douanes pour permettre de procéder à l'opération d'infiltration, dans les mêmes conditions qu'à l'article 706-82 nouveau. Comme à cet article, l'Assemblée nationale a, à l'initiative de son rapporteur, adopté avec l'avis favorable du Gouvernement un amendement renforçant la sécurité des agents infiltrés en permettant que ces personnes puissent être requises par d'autres agents des douanes que ceux participant à l'infiltration. Cette exonération de responsabilité semble cependant très large. Comme en matière de délinquance et de criminalité organisée, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de la limiter aux seuls actes ayant permis l'infiltration de l'agent.
Les paragraphes II et IV du texte proposé pour l'article 67 bis du code des douanes prévoient les garanties formelles entourant l'opération d'infiltration :
- l'opération d'infiltration devrait être autorisée par le procureur de la République.
Le projet de loi apporte quelques précisions quant au contenu et à la forme de l'autorisation du procureur, afin de remédier aux imprécisions actuelles, qui ont abouti à des nullités de procédure, et sont à l'origine dans une large mesure de la disparition des infiltrations dites ouvertes au profit de celles dites fermées, la constatation des infractions étant présentée dans le dossier de procédure comme résultant de circonstances fortuites, ainsi que le soulignait dans son rapport 114 ( * ) M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale.
Le paragraphe IV du texte proposé prévoit par conséquent que l'autorisation doit être écrite et spécialement motivée, à peine de nullité de la procédure. Elle doit de plus mentionner la ou les infractions justifiant le recours à cette procédure.
Le projet de loi initial prévoyait que devaient y figurer l'identité de l'agent des douanes sous la responsabilité duquel se déroule l'opération ainsi que l'identité d'emprunt de l'agent ou des agents effectuant l'opération. Comme à l'article 706-83 nouveau du code de procédure pénale introduit par l'article 1 er relatif à la délinquance et à la criminalité organisées, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de son rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement supprimant la mention de l'identité d'emprunt dans l'autorisation d'infiltration afin de protéger les agents infiltrés, seule la mention de l'identité du responsable de l'opération y figurant.
L'autorisation fixerait la durée de l'opération d'infiltration, qui ne pourrait excéder quatre mois. Elle pourrait cependant être renouvelée dans les mêmes conditions de forme et de durée, ces opérations pouvant parfois s'échelonner sur plusieurs années. Le magistrat ayant délivré l'autorisation pourrait à tout moment ordonner son interruption avant l'expiration de la durée fixée.
L'autorisation serait versée au dossier de la procédure après achèvement de l'opération d'infiltration, ce qui constitue une garantie pour les personnes mises en cause à l'issue de cette procédure.
Contrairement à ce qui est prévu en matière de surveillance, le texte proposé ne précise pas quel est le parquet compétent . Or cette question suscite déjà des interrogations en matière de stupéfiants. Il est généralement considéré que tous les procureurs dans le ressort desquels ces agents infiltrés pourraient être amenés à intervenir devraient accorder leur autorisation. Les difficultés pratiques en découlant devraient être limitées par la création de pôles interrégionaux spécialisés.
En outre, le procureur de la République contrôlerait le déroulement de l'opération d'infiltration. L'actuel article 67 bis ne précise pas les modalités d'exercice de ce pouvoir d'encadrement. Néanmoins, il ressort de la jurisprudence que le procureur de la République doit, avant de donner son autorisation, recueillir tous les renseignements nécessaires à son appréciation, et donc exiger de l'agent habilité des informations détaillées. L'autorité judiciaire doit d'ailleurs, selon la Cour de cassation, vérifier les conditions de réalisation de la livraison contrôlée, pour s'assurer que les douaniers n'ont commis aucun excès de pouvoir 115 ( * ) ;
- un rapport concernant le déroulement de l'opération d'infiltration devrait être rédigé par l'agent de catégorie A ayant coordonné l'opération (paragraphe II de l'article 67 bis du code des douanes). Ce rapport serait versé au dossier de la procédure. L'Assemblée nationale a adopté avec l'avis favorable du Gouvernement un amendement présenté par le rapporteur prévoyant que ce rapport contient les éléments strictement nécessaires à la constatation des infractions et ne mettant pas en danger la sécurité de l'agent infiltré ni celle des personnes requises par lui.
Par ailleurs, les dispositions relatives à l'identité d'emprunt (paragraphe V) reprennent les dispositions de l'article 706-84 nouveau.
Ainsi, l'identité réelle des agents des douanes ayant effectué l'infiltration sous une identité d'emprunt ne devrait apparaître à aucun stade de la procédure. La révélation de l'identité de ces agents serait punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende.
Cette solution s'éloigne donc de la législation en vigueur aux Etats-Unis, où l'agent infiltré témoigne sous sa véritable identité. Cette dernière solution poserait des problèmes de sécurité des agents infiltrés, mais interdirait également de les utiliser dans d'autres enquêtes, alors même que le nombre d'agents susceptibles d'être infiltrés est limité.
Comme à l'article 706-84 nouveau, l'Assemblée nationale a, à l'initiative du rapporteur, M. Jean-Luc Warsmann, et avec l'avis favorable du Gouvernement, renforcé les dispositions du projet de loi pour prévoir que la révélation de l'identité des agents infiltrés serait punie de sept ans d'emprisonnement et de 100.000 euros d'amende si elle causait des violences, coups et blessures à l'encontre des agents infiltrés ou de leur conjoints, enfants et ascendants directs. Si la révélation de l'identité de l'agent infiltré causait la mort de celui-ci ou de ses conjoint, enfants et ascendants directs, les peines seraient portées à dix ans d'emprisonnement et 150.000 euros d'amende.
Les dispositions des paragraphes VI (dispositif de sortie de la procédure), VII (témoignage de l'agent infiltré et confrontation) et IX (interdiction de condamner sur le seul fondement des déclarations de l'agent infiltré) sont respectivement identiques à celles des articles 706-85, 706-86 et 706-87 nouveaux.
Ainsi, le paragraphe VI du texte proposé pour l'article 67 bis prévoit qu'en cas de décision d'interruption de l'opération ou à l'issue du délai fixé par la décision autorisant l'infiltration et en l'absence de prolongation, l'agent pourrait poursuivre son infiltration sans en être pénalement responsable « le temps strictement nécessaire » pour lui permettre de cesser sa surveillance dans des conditions assurant sa sécurité.
Comme à l'article 706-85 nouveau du code de procédure pénale introduit par l'article premier du projet de loi, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur, avec l'avis favorable du Gouvernement, tendant à prévoir que le juge qui a autorisé cette opération devrait, d'une part en être informé dans les meilleurs délais et, d'autre part, être informé de l'achèvement de l'opération. Votre commission des Lois vous propose d'adopter un amendement tendant à prévoir la fixation d'un délai par le juge pour la sortie du dispositif, afin d'éviter des contentieux à ce sujet.
Par ailleurs, le paragraphe VII prévoit que l'agent des douanes sous la responsabilité duquel se déroule l'opération d'infiltration pourrait seul être entendu en qualité de témoin sur l'opération. Toutefois, s'il ressortait du rapport relatif à l'opération d'infiltration que la personne mise en examen ou comparaissant devant la juridiction de jugement était directement mise en cause par des constatations effectuées par un agent ayant personnellement réalisé les opérations d'infiltration, elle pourrait demander à être confrontée à cet agent dans les conditions prévues par l'article 706-61 du code de procédure pénale. Selon cet article, introduit par la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, et qui permet à un témoin de déposer sans que son nom figure au dossier de la procédure, la confrontation peut intervenir par l'intermédiaire d'un dispositif technique permettant l'audition du témoin à distance ou l'interrogation de ce témoin par son avocat par ce même moyen. La voix du témoin est alors rendue non identifiable.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur, M. Jean-Luc Warsmann, avec l'avis favorable du Gouvernement, tendant à interdire lors d'une confrontation avec la personne directement mise en cause par l'agent infiltré que les questions posées à l'agent infiltré aient pour objet ou pour effet de révéler, directement ou indirectement, sa véritable identité.
Le paragraphe VIII du texte proposé pour l'article 67 bis du code des douanes définit le régime international de la surveillance et de l'infiltration douanières . Actuellement, compte tenu de l'absence de disposition sur cette question, l'agent étranger infiltré utilisé par un réseau de trafiquants de drogue pour conduire un camion contenant de la drogue devrait théoriquement cesser de conduire tout le temps de la traversée du territoire français.
Le premier alinéa de ce paragraphe vise l'hypothèse d'un agent français devant poursuivre dans un Etat étranger sa surveillance . Le projet de loi initial prévoyait qu'elle était autorisée par le procureur de la République chargé de l'enquête. L'Assemblée nationale a supprimé à l'initiative de M. François d'Aubert, rapporteur pour avis de la commission des Finances, avec les avis favorables tant du rapporteur que du Gouvernement, la précision « chargé de l'enquête », afin de prévoir qu'une opération de surveillance des douanes peut être poursuivie à l'étranger dans le cadre d'une procédure administrative, comme dans celui d'une procédure judiciaire.
Les procès-verbaux d'exécution de l'observation ou rapports y afférents ainsi que l'autorisation d'en poursuivre l'exécution sur le territoire d'un Etat étranger seraient versés au dossier de procédure.
Les trois alinéas suivants traitent de l'infiltration d'un agent étranger sur le territoire français :
- si l'opération était demandée par un Etat étranger, le ministre de la justice devrait préalablement donner son accord à une demande d'entraide judiciaire. Cet accord pourrait être assorti de conditions. En outre, les agents étrangers devraient être affectés dans leur pays à un service spécialisé et exercer des missions similaires à celles des agents de la douane habilités. Ils seraient placés sous la direction d'agents des douanes français. L'opération devrait enfin être autorisée par le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris, dans les conditions prévues au II ;
- si l'infiltration d'un agent étranger concernait une procédure douanière nationale, le seul accord des autorités judiciaires étrangères suffirait, outre les dispositions prévues à l'article 67 bis. L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision présenté par M. François d'Aubert, rapporteur pour avis de la commission des Finances avec les avis favorables tant du rapporteur que du Gouvernement afin de soumettre, dans ce cas, les douaniers étrangers aux mêmes conditions que les douaniers français.
Enfin, le paragraphe IX du texte proposé pour l'article 67 bis du code des douanes prévoyait, dans le projet de loi initial, qu'aucune condamnation ne pouvait être prononcée sur le seul fondement des déclarations faites par des agents des douanes infiltrés . Comme à l'article 706-87 nouveau en matière de criminalité organisée, l'Assemblée nationale a, à l'initiative du rapporteur, M. Jean-Luc Warsmann, et avec l'avis favorable du Gouvernement, supprimé cette disposition, au motif que l'agent infiltré pouvait être l'unique témoin d'infractions dont ne subsisterait aucun indice, pas même le corps de la victime, comme dans l'hypothèse d'un assassinat sur un bateau. Par un amendement , votre commission des Lois vous propose néanmoins de rétablir cette disposition . Il apparaît en effet très délicat au regard des droits de la défense et de la Convention européenne de sauvegarde des droit de l'homme et des libertés fondamentales de condamner une personne sur ce seul fondement, alors même que les possibilités de confrontation sont extrêmement réduites et que la véritable identité de l'agent infiltré ne peut être révélée. Votre commission propose de préciser que l'interdiction de condamner une personne sur le seul fondement des déclarations d'un agent infiltré n'est pas applicable si l'agent infiltré choisit de témoigner sous sa véritable identité .
3. Les paragraphes III et IV et le dernier alinéa du I : une clarification des modalités d'exercice de l'action en paiement des droits et taxes éludés et des sanctions fiscales afin de tenir compte du dispositif de la douane judiciaire
a) La clarification des compétences du ministère public pour l'exercice de l'action fiscale à l'article 28-1 du code de procédure pénale
Le cinquième alinéa du paragraphe VI du texte proposé par le paragraphe I du présent article pour l'article 28-1 du code de procédure pénale vise à améliorer les modalités d'exercice de l'action fiscale par le ministère public.
Il prévoit que, par dérogation à la règle fixée au 2° de l'article 343 du code des douanes, l'action pour l'application des sanctions fiscales peut être exercée par le ministère public, en vue de l'application des dispositions de l'article 28-1 .
Cette disposition vise à lever une ambiguïté du régime actuel de recouvrement des sanctions fiscales.
L'article 343 du code des douanes prévoit en effet, au 1°, que l'action pour l'application des peines est exercée par le ministère public, qui a donc compétence exclusive pour diligenter des poursuites judiciaires et requérir le prononcé des peines.
Le 2° prévoit en revanche que l'action pour l'application des sanctions fiscales est exercée à titre principal par l'administration des douanes, le ministère public pouvant l'exercer accessoirement à l'action publique lorsque :
- l'infraction douanière est punie à la fois de sanctions fiscales et de peines (contraventions de la cinquième classe et délit douanier de relations financières avec l'étranger) ;
- une contravention de l'une des trois premières classes est connexe, soit à un délit douanier porté en justice, soit à une infraction de droit commun.
Lors de l'adoption des dispositions sur la douane judiciaire dans la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 a été introduit un 3° afin de traiter du cas spécifique de la douane judiciaire, le droit commun ne pouvant s'appliquer du fait de l'interdit absolu de l'application du code des douanes posé à l'article 28-1 du code de procédure pénale. Le ministère public détient alors une compétence exclusive pour l'exercice de l'action fiscale dans les instances répressives faisant suite aux affaires constatées par les agents de la douane judiciaire.
Ainsi, la constatation d'une infraction douanière dans le cadre d'une enquête judiciaire menée par les agents de la douane judiciaire pourrait donner lieu à l'exercice de trois actions différentes exercées par le ministère public :
- l'action publique en vue de la condamnation du prévenu aux sanctions de droit commun éventuellement prévues par le code pénal (pour autant que l'infraction douanière soit connexe à une infraction de droit commun) ;
- l'action prévue au 1° de l'article 343 du code des douanes en vue d'une condamnation aux peines d'emprisonnement prévues par le code des douanes ;
- l'action fiscale prévue par le 2° de l'article 343 du code des douanes, en vue de l'application des sanctions fiscales prévues par le code des douanes.
b) L'affirmation de la compétence du ministère public concernant le paiement des droits et taxes compromis ou éludés en matière d'infractions douanières constatées par la douane judiciaire
Les paragraphes III et IV de l'article 11 tendent à adapter les dispositions de droit commun en matière de poursuite des infractions douanières et en matière de contributions indirectes au régime spécifique de la douane judiciaire.
En effet, si la loi de 1999 précitée a prévu que, dans les procédures dont les agents de la douane judiciaire ont été saisis, le ministère public a seul compétence pour exercer l'action pour l'application des sanctions fiscales, elle a omis de préciser l'autorité compétente pour recouvrer le principal, c'est-à-dire les droits et taxes compromis ou éludés, disposition certes connexe à l'infraction pénale, mais ayant des conséquences importantes pour les finances publiques.
Pour remédier à cette lacune, et conformément à la solution préconisée par circulaire 116 ( * ) , le paragraphe III tend à compléter le 3° de l'article 343 du code des douanes pour donner compétence à l'administration des douanes pour exercer l'action en paiement dans ce domaine.
Cette évolution doit permettre à l'administration des douanes de mettre en oeuvre effectivement l'article 377 bis du code des douanes, qui permet de ne pas dissocier les poursuites pénales et civiles engendrées par ce type de contentieux, en donnant compétence aux tribunaux répressifs pour ordonner en sus des pénalités fiscales le paiement des droits et taxes fraudés ou indûment obtenus. Cette compétence trouve à s'exercer même en l'absence de condamnations pénales et s'analyse en un redressement fiscal faisant suite à une action en paiement exercée devant le juge pénal.
A cette fin, l'administration des douanes est informée de la date de l'audience par l'autorité judiciaire compétente. On notera qu'à ce stade de la procédure, l'action de la douane judiciaire est éteinte.
L'administration des douanes en tant qu'administration fiscale chargée de percevoir les droits et taxes recouvrés selon les modalités du code des douanes sera donc seule compétente pour exercer l'action en paiement des sommes compromises ou éludées par les infractions douanières constatées par les agents de la douane judiciaire.
c) L'affirmation de la compétence du ministère public concernant les infractions relatives aux contributions indirectes constatées par la douane judiciaire
Lors de l'adoption du dispositif de la douane judiciaire par la loi de 1999, l'article 343 du code des douanes prévoyant les modalités d'exercice de l'action publique et de l'action fiscale en matière douanière a été modifié, le 3° interdisant à l'administration des douanes d'exercer l'action fiscale dans les affaires dont des agents de la douane judiciaire ont été saisis et d'user dans ces mêmes affaires du droit de transaction prévu par l'article 350 du code des douanes.
Néanmoins, la loi a omis de modifier parallèlement les dispositions concernant l'action fiscale en matière de contributions indirectes dans le livre des procédures fiscales. L' action en vue d'infliger les sanctions fiscales prévues par le livre des procédures fiscales reste donc de la compétence de l'administration des douanes, ainsi que le droit de transaction prévu par l'article L. 248 du livre des procédures fiscales , même si ces infractions ont été constatées par des agents de la douane judiciaire.
Le paragraphe IV de l'article 11 du présent projet de loi a donc pour objet d'apporter deux modifications à l'article L. 235 du livre des procédures fiscale afin d'harmoniser les deux régimes d'exercice de l'action fiscale et de paiement des droits et taxes compromis ou éludés, qu'il s'agisse du code des douanes ou du livre des procédures fiscales.
Le texte proposé prévoit des dispositions équivalentes à celles du 3° de l'article 343 du code des douanes. Le ministère public serait donc compétent pour exercer l'action publique ainsi que l'action pour l'application des sanctions fiscales dans les affaires dans lesquelles la douane judiciaire a été requise en application de l'article 28-1 du code de procédure pénale. De même, le texte propose d' exclure explicitement l'application de la procédure de transaction , qui permet à l'administration, en accord avec le ministère public, de transiger lorsque l'infraction relative aux contributions indirectes est punie à la fois de sanctions fiscales et de peines ou seulement de sanctions fiscales.
Ensuite, par coordination avec la modification apportée au 3° de l'article 343 du code des douanes, le présent paragraphe prévoit la compétence de l'administration des douanes pour exercer l'action en paiement des droits et taxes compromis ou éludés conformément aux dispositions de l'article L. 1804 B du code général des impôts autorisant le tribunal à ordonner le paiement des sommes fraudées ou indûment obtenues (qui constitue le pendant de l'article 377 bis du code des douanes).
En cas d'infraction touchant à la fois au régime fiscal et au régime économique de l'alcool, le service désigné par décret serait seul chargé des poursuites.
La compétence des douanes pour l'exercice de l'action en paiement des droits et taxes compromis ou éludés jouerait donc à la fois pour les infractions douanières et pour les infractions en matière de contributions indirectes .
d) Les sanctions au manquement à l'obligation déclarative des transferts à l'étranger
Enfin, le paragraphe V de l'article 11 du présent projet de loi vise à réécrire l'article L. 152-4 du code monétaire et financier .
Actuellement , l'article L. 152-1 de ce code prévoit que « les personnes physiques qui transfèrent vers l'étranger ou en provenance de l'étranger des sommes, titres ou valeurs sans l'intermédiaire d'un établissement de crédit ou d'un organisme ou service mentionné à l'article L. 518-1 doivent en faire la déclaration dans des conditions fixées par décret ». Le seuil de cette obligation de déclaration est fixé à 7.600 euros.
A défaut, l'article L. 152-4 du même code prévoit la confiscation du corps du délit ou, lorsque la saisie en est impossible, d'une somme en tenant lieu et d'une amende égale au montant de la somme sur laquelle a porté l'infraction ou la tentative d'infraction. Lorsque la sanction a été appliquée, la majoration de 40 % prévue par le code général des impôts ne s'applique pas.
Ce dispositif est contesté au niveau communautaire.
La Commission européenne a ainsi adressé un avis motivé à la France le 25 juillet 2001 dans lequel elle considère que les sanctions prévues (amende égale à la totalité de la somme non déclarée et confiscation de cette somme) sont disproportionnées et constituent une violation du principe de libre circulation des capitaux, puisqu'elles ne prévoient aucune distinction entre les transferts intracommunautaires et ceux à destination des Etats tiers. En outre, la Commission européenne a saisi le 20 décembre 2001 la Cour de Justice des Communautés européennes d'un recours en manquement contre la France.
Le projet de loi tend donc à modifier ce régime de sanction :
- le montant de l'amende prononcée en cas de méconnaissance des obligations déclaratives serait réduit au quart de la somme sur laquelle a porté l'infraction ou la tentative d'infraction (paragraphe I du texte proposé pour l'article L. 152-4) ;
- la confiscation du corps du délit ou à défaut d'une somme en tenant lieu et du montant de l'amende serait remplacée par une possibilité de consignation prévue dans le seul cas où l'infraction est constatée par des agents des douanes 117 ( * ) .
Les agents des douanes pourraient ainsi consigner la totalité de la somme sur laquelle a porté l'infraction ou la tentative d'infraction, pendant une durée de trois mois renouvelable, dans la limite de six mois au total, sur autorisation du procureur de la République du lieu de la direction des douanes dont dépend le service chargé de la procédure.
La consignation ne deviendrait confiscation que sur décision de la juridiction compétente et si pendant la durée de la consignation l'auteur de l'infraction était ou avait été en possession d'objets laissant présumer qu'il est l'auteur d'autres infractions prévues et réprimées par le code des douanes, voire un simple participant à la commission de ces infractions, ou s'il existerait des raisons plausibles de le penser.
En revanche, le projet de loi initial prévoyait qu'en cas de prononcé d'une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement, ou d'extinction de l'action publique, la mainlevée des mesures de consignation, confiscation et saisie ordonnées serait de plein droit et aux frais du Trésor.
L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative de M. François d'Aubert, rapporteur pour avis de la commission des Finances, avec les avis favorables tant du rapporteur que du Gouvernement, trois amendements tendant respectivement à supprimer la référence à l'acquittement, le manquement à l'obligation de transfert de capitaux n'étant pas un crime, à supprimer la référence à la mainlevée de la mesure de confiscation, celle-ci ne pouvant intervenir préalablement à la décision de la juridiction compétente, à préciser enfin que la méconnaissance de l'obligation de déclaration des transferts de capitaux est passible de sanctions fiscales, et non de sanctions pénales.
Le paragraphe III du texte proposé pour l'article L. 152-4 reprend des dispositions y figurant déjà. Ainsi, la recherche, la constatation et la poursuite du manquement à l'obligation déclarative sont effectuées dans les conditions fixées par le code des douanes et la majoration de 40 % mentionnée au premier alinéa de l'article 1759 du code général des impôts n'est pas appliquée lorsque l'amende est effectivement perçue.
Il n'est pas certain que la modification proposée de l'article L. 152-4 satisfasse pleinement aux exigences résultant du droit communautaire. En effet, le projet de loi n'opère toujours aucune distinction entre les transferts intracommunautaires et ceux à destination des Etats tiers. L'administration des douanes entendue par votre rapporteur considère cependant que de nombreux transferts non déclarés à destination d'Etats membres de la Communauté européenne comme le Luxembourg visent au blanchiment de sommes tirées du trafic de stupéfiants ou des êtres humains.
e) Dispositions introduites par l'Assemblée nationale relatives aux déclarations de soupçon de blanchiment de capitaux
L'Assemblée nationale a inséré à l'initiative de M. François d'Aubert, rapporteur pour avis de la commission des Finances, et avec les avis favorables tant du rapporteur que du Gouvernement, cinq amendements tendant à insérer à l'article 11 cinq paragraphes additionnels relatifs aux déclarations de soupçon en matière de blanchiment de capitaux .
Aux termes des articles L. 561-1 à L. 562-10 du code monétaire et financier, un service placé sous l'autorité du ministre chargé de l'économie, TRACFIN, recueille et rassemble tous les renseignements propres à établir l'origine des sommes ou la nature des opérations faisant l'objet de déclarations de soupçon. Lorsque les informations recueillies mettent en évidence des faits susceptibles de relever du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles, il en réfère au procureur de la République.
Ces déclarations sont émises par les organismes financiers et certaines personnes mentionnées à l'article L. 562-1 et concernent les sommes inscrites dans leurs comptes lorsque celles-ci paraissent provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles, ainsi que les opérations portant sur des sommes paraissant de même provenance. De plus, les informations de nature à modifier cette appréciation doivent également être transmises.
TRACFIN peut former opposition à l'exécution de l'opération pendant une durée n'excédant pas douze heures. A défaut de décision du président du tribunal de grande instance de Paris ou, à défaut, du juge d'instruction, l'opération est exécutée.
Le paragraphe VI nouveau tend à compléter l'article L. 562-1 du code monétaire et financier, qui énumère les organismes soumis à cette obligation de déclaration.
Sont actuellement concernés les établissements de crédit, les banques mutualistes ou coopératives, les sociétés anonymes de crédit immobilier, les caisses de crédit municipal, les sociétés financières, les compagnies financières, les établissements et services autorisés à effectuer des opérations de banque, les intermédiaires en opérations de banque, la Banque de France, l'institut d'émission des départements d'outre-mer et l'institut d'émission d'outre-mer, les entreprises d'assurance, les courtiers d'assurance et de réassurance, les mutuelles, les entreprises d'investissement, les membres des marchés réglementés d'instruments financiers, les changeurs manuels ainsi que les personnes qui réalisent, contrôlent ou conseillent des opérations portant sur l'acquisition, la vente, la cession ou la location de biens immobiliers.
Le projet de loi vise à étendre l'obligation de déclaration de soupçon aux groupements, cercles et sociétés organisant des jeux de hasard, des loteries, des paris, des pronostics sportifs ou hippiques . Il s'agit en effet d'un moyen classique de blanchiment. De plus, cette évolution doit permettre d'harmoniser la législation en la matière avec celle concernant les casinos, qui sont depuis la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 soumis à cette obligation de déclaration.
Les groupements, cercles et sociétés concernés devront donc s'assurer de l'identité des gagnants de sommes supérieures à un montant fixé par décret et enregistrer les noms et adresses de ces joueurs ainsi que le montant des sommes gagnées, ces données devant être conservées pendant cinq ans.
Le paragraphe VII nouveau de l'article 11 du projet de loi a pour objet de modifier en outre les articles L. 562-2, L. 562-4 et L. 562-5 du code monétaire et financier pour prévoir que cette obligation de déclaration porte, outre sur les sommes paraissant provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles, sur celles qui pourraient participer au financement du terrorisme.
Le paragraphe VIII nouveau de l'article 11 du projet de loi vise à étendre le champ de compétences de TRACFIN.
Actuellement, l'article L. 562-4 du code monétaire et financier prévoit que TRACFIN recueille et rassemble tous renseignements propres à établir l'origine des sommes ou la nature des opérations faisant l'objet de la déclaration.
Désormais, il pourrait également analyser les renseignements portant sur des sommes ou opérations faisant l'objet :
- de l'examen particulier prévu à l'article L. 563-3, qui concerne les opérations importantes portant sur des sommes dont le montant est supérieur à un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat et qui, sans nécessiter de déclaration, se présentent dans des conditions inhabituelles de complexité et ne paraissent pas avoir de justification économique ou d'objet licite. L'organisme financier doit se renseigner auprès du client sur l'origine et la destination de ces sommes ainsi que sur l'objet de la transaction et l'identité de la personne qui en bénéficie. Les caractéristiques de l'opération sont alors consignées par écrit et conservées par l'organisme financier pendant cinq ans à compter de la clôture de leurs comptes ou de la cessation de leurs relations avec eux les documents relatifs à l'identité de leurs clients habituels ou occasionnels. Ils conservent également les documents relatifs aux opérations effectuées pendant cinq ans à compter de leur exécution. TRACFIN et l'autorité de contrôle peuvent seuls obtenir communication de ce document et des pièces qui s'y rattachent ;
- ou de l'information mentionnée à l'article L. 563-5. TRACFIN pourrait donc recueillir les informations recueillies par les autorités de contrôle.
TRACFIN pourrait donc enrichir les renseignements qui lui sont communiqués et, sur le fondement de cette communication, saisir le procureur de la République.
Le paragraphe IX nouveau de l'article 11 du projet de loi tend à modifier les règles d'information des déclarants à TRACFIN sur les suites données à leur déclaration en cas de saisine du procureur de la République.
Depuis la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, l'article L. 562-6 du code monétaire et financier prévoit que TRACFIN peut, à la demande des déclarants, leur indiquer s'il a saisi le procureur de la République sur le fondement de cette déclaration.
Désormais, cette information serait systématique en cas de saisine du procureur de la République. Un décret en Conseil d'Etat devra en déterminer les modalités.
Le paragraphe X nouveau de l'article 11 du projet de loi a pour objet de modifier l'article L. 563-5 du code monétaire et financier, qui prévoit, depuis la loi sur les nouvelles régulations économiques, que TRACFIN peut recevoir des officiers de police judiciaire et des autorités de contrôle, ainsi que des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission.
Désormais, les organismes visés à l'article L. 134-1 du code des juridictions financières, c'est-à-dire les organismes de sécurité sociale, pourraient également fournir des informations.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié .
SECTION 5
Dispositions
relatives à la contrefaçon
Cette nouvelle section a été insérée à l'initiative de M. François d'Aubert, rapporteur pour avis de la commission des Finances, avec les avis favorables du rapporteur de la commission des Lois et du Gouvernement, par coordination avec l'insertion d'un article additionnel après l'article 11 tendant à renforcer la lutte contre la contrefaçon.
Article 11 bis
(art. L.
335-2, L. 335-4, L. 343-1, L. 521-4, L. 615-14, L. 632-32, L. 716-9
et L.
716-10 du code de la propriété intellectuelle)
Dispositions
relatives aux délits de contrefaçon
Cet article additionnel introduit à l'initiative de M. François d'Aubert, rapporteur pour avis de la commission des Finances, avec les avis favorables du rapporteur de la commission des Lois et du Gouvernement, vise à renforcer la lutte contre la contrefaçon.
1. Une progression inquiétante de la contrefaçon
La contrefaçon constitue la reproduction ou l'utilisation totale ou partielle d'une marque, d'un dessin, d'un modèle, d'un brevet ou d'un droit d'auteur sans l'autorisation de son titulaire.
Selon l'OCDE 118 ( * ) , elle génère 250 milliards d'euros de revenus illégaux et représente 5 à 7 % du commerce mondial. Elle est ainsi passée d'une activité artisanale à une logique de plus en plus élaborée, industrielle, mondialisée et criminelle car bien souvent elle finance des trafics de stupéfiants, d'armes ou le terrorisme, ainsi que l'a indiqué la commission économique de l'OTAN 119 ( * ) . Le plan en faveur de la propriété industrielle présenté le 28 novembre 2002 par la ministre déléguée à l'industrie souligne d'ailleurs que « la contrefaçon est devenue l'un des soutiens majeurs de la grande criminalité ».
Or, la contrefaçon porte atteinte, outre au chiffre d'affaires et aux parts de marché des entreprises, tout en annihilant leurs efforts en recherche et développement, à la santé et à la sécurité des consommateurs, s'agissant notamment des contrefaçons de médicaments, de jouets ou de pièces détachées de véhicules, ainsi qu'à l'emploi et aux ressources fiscales des pays victimes On estime ainsi qu'elle conduit à la suppression chaque année de 38.000 emplois en France et que cette économie souterraine représenterait 6 milliards d'euros en France.
Le 19 juin étant la journée mondiale contre la contrefaçon, une campagne d'information nationale est organisée depuis début juin par les entreprises du luxe réunis au sein du comité Colbert et les services des douanes.
En effet, la situation se dégrade rapidement. Le nombre de faux saisis en Europe a bondi de 900 % entre 1998 et 2001 pour dépasser les cent millions d'articles. En 2002, les seules douanes françaises ont intercepté 1.272.433 produits contrefaits. Du 1 er janvier au 15 mai 2003, on constate une hausse de 180 % par rapport à la même période de 2002.
De plus, la contrefaçon ne se limite plus désormais aux produits de luxe. Un compact-disc vendu sur trois dans le monde, 12 % du commerce mondial des jouets, 5 à 10 % des pièces de rechange de véhicules dans l'Union européenne sont piratés.
2. Le renforcement de la lutte contre la contrefaçon
Le présent article vise à modifier le code de la propriété intellectuelle afin d'adapter l'arsenal pénal à l'ampleur du phénomène. Outre un renforcement général des peines, il prévoit une aggravation spécifique lorsque les infractions sont commises en bande organisée.
Pour la contrefaçon d'écrit, de composition musicale, de dessin, de peinture ou de toute autre production protégée par les droits d'auteur (article L. 335-2 du code de la propriété intellectuelle), pour la reproduction d'une prestation, d'un phonogramme, vidéogramme ou programme (article L. 335-4 du même code), de bases de données (article L. 343-1 du même code), de dessins et modèles (article L. 521-4 du même code) et de brevets d'invention (article L. 615-14 du même code), les peines seraient portées de deux à trois ans d'emprisonnement et de 150.000 à 300.000 euros d'amende . Cette augmentation permettra en application de l'article 143-1 du code de procédure pénale le placement en détention provisoire.
En outre, les peines seraient portées à cinq ans d'emprisonnement et 500.000 euros en cas de commission des délits en bande organisée . Cette aggravation permettra d'appliquer, conformément à l'article 706-64 nouveau du code de procédure pénale, la procédure prévue pour la délinquance et la criminalité organisées.
S'agissant de la contrefaçon de certificat d'obtention végétale (article L. 623-32 du code de la propriété intellectuelle), l'amende passe de 3.750 à 10.000 euros. La peine de six mois d'emprisonnement prévue en cas de récidive dans les cinq ans serait étendue en cas de commission du délit en bande organisée.
Par ailleurs, la définition des délits de contrefaçon de marque (articles L. 716-9 et L. 716-10 du code de la propriété intellectuelle) serait modifiée afin de punir de manière différenciée la vente de contrefaçons par des particuliers.
Actuellement, l'article L. 716-9 du code de la propriété intellectuelle punit de deux ans d'emprisonnement et de 150.000 euros d'amende quiconque aura reproduit, imité, utilisé, supprimé ou modifié une marque ou importé ou exporté des marchandises présentées sous une marque contrefaite.
L'article L. 716-10 du même code punit des mêmes peines quiconque aura détenu sans motif légitime des produits qu'il sait revêtus d'une marque contrefaite ou aura sciemment vendu, mis en vente, fourni ou offert de fournir des produits ou services sous une telle marque.
Le projet de loi vise à punir désormais de quatre ans d'emprisonnement et de 400.000 euros d'amende le fait pour toute personne, en vue de vendre, fournir, offrir à la vente ou louer des marchandises présentées sous une marque contrefaite, de se livrer à des actes de commerce, d'importation sous tout régime douanier, d'exportation, de réexportation, de transit ou de transbordement de marchandises présentées sous une marque contrefaite, de les produire industriellement ou de donner des instructions pour la commission de ces actes.
Les sanctions seraient portées à cinq ans d'emprisonnement et à 500.000 euros d'amende lorsque les délits sont commis en bande organisée.
L'article L. 716-10 du code de la propriété intellectuelle punirait désormais le fait pour toute personne de détenir sans motif légitime des marchandises présentées sous une marque contrefaite, de les offrir à la vente, de reproduire, imiter, utiliser, apposer, supprimer ou modifier une marque, de sciemment livrer un produit ou fournir un service autre que celui qui est demandé sous une marque enregistrée (mis à part le cas des médicaments génériques par les pharmaciens).
Les peines passeraient donc de deux ans d'emprisonnement et 150.000 euros d'amende à trois ans d'emprisonnement et 300.000 euros d'amende.
En outre, comme pour les autres délits de contrefaçon, il serait créé une aggravation des peines (qui passeraient à cinq ans d'emprisonnement et 500.000 euros d'amende) lorsque les délits ont été commis en bande organisée, ce qui permettrait l'application des dispositions de la procédure prévue par l'article 706-74 du code de procédure pénale.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11 bis sans modification .
* 47 Loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme.
* 48 « Quels métiers pour quelle justice ? » - Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice présidée par M. Jean-Jacques Hyest - p. 207.
* 49 Infostat justice n° 62 -juin 2002 - Bulletin d'information statistique du ministère de la justice -p. 4.
* 50 La moitié ayant au moins 40 ans.
* 51 Auparavant, deux tribunaux de grande instance spécialisés (TGI) avaient vocation à intervenir en ce domaine, celui de Marseille, compétent dans le ressort des TGI de Marseille, d'Aix-en-Provence et de Tarascon, et celui de Nice, compétent dans le ressort des TGI de Digne, Draguignan, Grasse, Nice, et Toulon. Il s'agissait de prendre en compte la spécificité de cette région qui rassemble de multiples activités économiques, financières et sociales.
* 52 Rapport interne du groupe de travail du tribunal de grande instance de Paris sur le pôle économique et financier - mars 2003 - p. 2.
* 53 On dénombre un assistant spécialisé dans chacune de ces juridictions.
* 54 Ce rapport les décrit comme : « un service (parquet et siège) d'une juridiction spécialisée en application des articles 704 et 705 du code de procédure pénale auprès de laquelle ont été créés des postes d'assistants spécialisés, service doté de moyens informatiques modernes et développant le travail au sein d'équipes pluridisciplinaires (magistrats, assistants spécialisés, assistants de justice) ».
* 55 Voir en annexe la liste des personnes rencontrées par le rapporteur lors de ses déplacements dans ces deux pôles.
* 56 TRACFIN est une cellule spécialisée dans la lutte contre le blanchiment de l'argent sale mise en place en 1990 et dont l'activité a connu une forte progression.
* 57 Journal Officiel - Questions écrites du Sénat - 12 juin 2003 - p. 1919.
* 58 Journal Officiel - Questions écrites de l'Assemblée nationale- 21 avril 2003 - p 3209. Réponse à une question de M. Jean-Marc Nesme (UMP).
* 59 Il s'agissait du a) du paragraphe I du projet de loi initial devenu le 1° de ce paragraphe dans le texte adopté par les députés.
* 60 Il s'agissait des b) et c) du paragraphe I du projet de loi initial, renumérotés 2° et 3° par le texte adopté par les députés.
* 61 Il s'agissait du d) de ce paragraphe dans le projet de loi initial, renuméroté 4°) dans le texte adopté par l'Assemblée nationale.
* 62 A Paris par exemple, jusqu'au récent recentrage du périmètre du pôle, la section financière du parquet du tribunal de grande instance n'était pas distincte du celle du parquet du pôle économique et financier mais se confondait avec elle.
* 63 Ces remarques valent également pour les autres juridictions spécialisées récemment mises en place (pollution maritime, pôle sanitaire) ou appelées à se mettre en place (criminalité organisée).
* 64 Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) de M. Christian Cointat « Quels métiers pour quelle justice ?» précité - p. 252.
* 65 Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) précité - p. 250.
* 66 « Sachez en effet que par exemple le règlement, c'est-à-dire la synthèse écrite du dossier Elf Aquitaine, aura mobilisé à temps plein pendant plusieurs mois l'effectif de quatre magistrats et de deux assistants spécialisés. Soit en réalité 40 % de l'effectif de la section F2 du parquet pour un dossier. (...) Pendant tout ce temps, les magistrats et les assistants spécialisés en question n'ont pu évidemment accomplir aucune autre tâche. Les autres dossiers ont dû attendre et les courriers et les procédures habituelles adressées par exemple par les organismes tels que TRACFIN ont dû également être classés en attente.... ». Gazette du palais - 19- 21 janvier 2003 - p. 36.
* 67 Le conflit positif désigne une situation caractérisée par le fait que deux juridictions sont saisies simultanément d'un dossier de procédure concernant les mêmes faits.
* 68 Ils perçoivent des vacations horaires dont le nombre ne peut excéder 80 par mois et 720 par an.
* 69 Rapport n° 345 précité - p. 257.
* 70 Les agents de la banque de France nommés en qualité d'assistants spécialisés sont exclusivement affectés au pôle économique de Paris, qui concentre l'essentiel des activités bancaires et financières.
* 71 Qui pourraient être nommés à Paris (pour 6 d'entre eux), à Bastia (1 assistant supplémentaire), à Lyon (pour 2 d'entre eux), à Marseille (pour 3 d'entre eux), à Lille (pour 4 d'entre eux), à Fort-de-France (1 assistant supplémentaire), à Nanterre (pour 3 d'entre eux), à Toulouse, à Bordeaux et à Rouen (1 assistant spécialisé).
* 72 Article 50 sexies du code de procédure pénale : « Je jure de conserver le secret des informations sur les affaires judiciaires ainsi que sur les actes du parquet et des juridictions d'instruction et de jugement, dont j'aurai eu connaissance à l'occasion de mes travaux au sein des juridictions ».
* 73 Rapport du groupe de suivi sur les pôles économiques et financiers précité - p. 23.
* 74 Journal Officiel des débats du Sénat - Séance du jeudi 25 juillet 2002 - p. 2128.
* 75 Outre qu'il avait été proposé d'étendre au territoire national le champ de leur compétence aux fins de recueillir des éléments utiles à l'exercice de leurs missions et de les rebaptiser « conseillers techniques », le groupe de suivi des pôles avait également préconisé de leur permettre de participer « activement » aux auditions, perquisitions, saisies et interrogatoires. Un amendement reprenant l'ensemble de ces suggestions et déposé lors de l'examen au Sénat le 5 juin 2001 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (MURCEF) avait été rejeté en raison de l'absence de lien avec le texte en discussion.
* 76 Y compris par voie télématique.
* 77 Ce type de réquisitions « ciblées » effectuées par les officiers de police judiciaire a été créé par l'article 18 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ayant inséré trois articles dans le code de procédure pénale (articles 60-1, 77-1-1 et 151-1-1).
* 78 Il s'agit de trois articles nouveaux insérés dans le code de procédure pénale respectivement pour les deux premiers articles par l'article 28 du projet de loi et pour le troisième par l'article 49 du projet de loi (voir infra).
* 79 Rapport n° 345 précité - p. 257 et 258 : « Une assistante spécialisée rencontrée au pôle de Marseille a expliqué qu'elle disposait de pouvoirs plus étendus dans son administration d'origine (qu'au sein du pôle), citant l'exemple des déclarations FICOBA (fichier des comptes bancaires) qu'elle avait l'habitude de signer elle-même ».
* 80 Voir étude d'impact.
* 81 Rapport n° 42 (Sénat, 1999-2000) de M. José Balarello.
* 82 Notons qu'il existe d'autres dérogations à la prohibition des loteries prévues soit par la loi de 1836 elle-même (loteries proposées au public à l'occasion, pendant la durée et dans l'enceinte des fêtes foraines, loteries proposées au public par les casinos autorisés), soit par d'autres dispositions telles que le décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978 ayant confié l'organisation et l'exploitation des loteries à la société anonyme d'économie mixte « la Française des jeux ».
* 83 Journal Officiel - Questions écrites de l'Assemblée nationale - 3 mars 2003 -Réponse à une question posée par M. Jean-Marc Chavanne, UMP - p. 1628.
* 84 Journal officiel des débats du Sénat du 9 octobre 2002 - p. 2666.
* 85 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale - Deuxième séance du 22 mai 2003 - p. 4083 et 4084.
* 86 Résultant de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence et désormais codifiée dans le code de commerce.
* 87 Cette disposition est issue d'un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat le 31 janvier 2002. Voir article 33 de la loi du 4 mars 2002 précitée.
* 88 Ce discours est intégralement reproduit dans la gazette du palais n° 67 à 68 - 8 et 9 mars 2002 - p. 46 à 51.
* 89 Une partie du dossier de l'affaire du sang contaminé est instruite depuis 1994 par le tribunal de grande instance de Paris, également chargé depuis 1991 de traiter le dossier de la maladie de Creutzfeldt-Jakob.
* 90 Avis n° 175 (Sénat, 2001-2002) de M. Pierre Fauchon.
* 91 Journal officiel - Questions écrites du Sénat - 28 mars 2002 - p. 934.
* 92 L'article L. 5311-1 du code de la santé publique visé à l'article 706-2 du code de procédure pénale dresse une liste non exhaustive de produits de santé et mentionne notamment les médicaments, les substances stupéfiantes et psychotropes, les produits contraceptifs, les dispositifs médicaux in vitro, les produits sanguins labiles, les organes, les tissus, cellules et produits d'origine humaine.
* 93 Il s'agissait du a) de l'article 8 dans la version initiale du projet de loi.
* 94 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale - Deuxième séance du 22 mai 2002 - p. 4085.
* 95 Il s'agissait du b) du projet de loi initial modifié par les députés.
* 96 Il s'agissait du 1) du projet de loi initial modifié par les députés.
* 97 Cette loi a notamment permis la fouille des véhicules par des officiers et agents de police judiciaire sur réquisitions du procureur de la République ainsi que les autorisations, interrogatoires et confrontations à distance par l'utilisation de moyens de télécommunications adaptés.
* 98 Même si l'affiliation de nombreux armateurs aux P&I Clubs anglo-saxons permet dans une certaine mesure de mutualiser les risques.
* 99 Jusqu'en 1992, les compagnies pétrolières implantées en France étaient tenues en vertu d'une loi du 30 mars 1928 de posséder une flotte pétrolière sous pavillon français proportionnelle aux quantités de pétrole consommées en France. Sous la pression économique, les compagnies ont eu de plus en plus recours à des pavillons de libre immatriculation dits de complaisance qui représentent en 1999 50 % de la flotte mondiale contre 3 % en 1948.
* 100 « Seules des sanctions pécuniaires peuvent être infligées en cas d'infraction aux lois et règlements nationaux ou aux règles et normes applicables visant à prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin qui ont été commises par des navires étrangers au-delà de la mer territoriale ».
* 101 Notamment dans les rails, ces couloirs de navigation très fréquentés.
* 102 De 300 à 1.800 euros H.T s'agissant d'un déballastage moyen de 200 m 3 , auxquels s'ajoute le coût de l'immobilisation du navire en termes de pertes d'exploitation pour l'armateur - le coût d'affrètement étant de 70.000 $ par jour pour un pétrolier de 250.000 tonnes.
* 103 Ainsi, la compagnie de navigation grecque Anax International a dû verser 2,5 millions de dollars pour violation du Clean Water Act, des peines d'interdiction de navigation dans les eaux américaines étant en outre prononcées à l'encontre du capitaine du navire ainsi que du responsable des machines. La société Royal Caribbean Cruises, coupable de fausses déclarations concernant le déversement illégal d'hydrocarbures, a pour sa part payé 27 millions de dollars.
* 104 L'indemnisation de la pollution accidentelle par les hydrocarbures est actuellement réglementée par la convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de 1969 instituant un principe de responsabilité du propriétaire du navire pétrolier objective, mais limitée, pour les dommages consécutifs à la pollution par hydrocarbures survenus dans les eaux territoriales de l'Etat riverain. Le propriétaire doit s'assurer ou souscrire une garantie financière, la convention de 1971 créant un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (FIPOL). Financé par les contributions des Etats membres importateurs d'hydrocarbures, il assure une indemnisation complémentaire à celle du propriétaire du navire sur le dommage non indemnisé en vertu de la convention de 1969. D'importants protocoles à ces conventions -« conventions de 1992 sur la sécurité civile » et « convention de 1992 portant création du fonds »- sont entrés en vigueur en 1996. Ces conventions instituent donc un système à deux niveaux de responsabilité, reposant sur une responsabilité objective mais limitée, et portant principalement sur l'indemnisation des victimes.
* 105 Outre-mer, il existe un tribunal à Fort-de-France, dont la compétence territoriale s'étend aux ressorts des cours d'appel de Fort-de-France et de Basse-Terre, un à Saint-Denis de la Réunion et un à Saint-Pierre-et-Miquelon.
* 106 Dont la compétence territoriale s'étend aux ressorts des cours d'appel de Douai, Amiens, Rouen et Caen.
* 107 Dont la compétence territoriale s'étend aux ressorts des cours d'appel de Rennes, Poitiers, Bordeaux et Pau.
* 108 Dont la compétence territoriale s'étend aux ressorts des cours d'appel d'Aix-en-Provence, Nîmes, Montpellier et Bastia.
* 109 On rappellera que le capitaine et l'équipage étaient indiens, le propriétaire de la société de gestion italien, l'affréteur suisse, le pavillon maltais et le propriétaire de la cargaison une société française intervenant avec quatre filiales dont deux situées aux Bermudes et à Panama.
* 110 L'article L. 218-22 du code de l'environnement vise l'imprudence, la négligence ou l'inobservation des lois et règlements ayant eu pour conséquence un accident de mer.
* 111 Cette commission composée de trois magistrats de la Cour de cassation ayant le grade de président de chambre ou de conseiller statue par une décision non motivée après un débat oral en chambre du conseil.
* 112 Circulaire CRIM 01-06 G3 du 10 mai 2001 présentant les dispositions de l'article 28-1 du code de procédure pénale et de ses textes d'application relatifs aux missions judiciaires de la douane.
* 113 Alors même que le directeur général des douanes est également le secrétaire général de TRACFIN, la cellule de traitement du renseignement et d'action contre les circuits financiers clandestins. Il analyse les déclarations de soupçon transmises par les organismes financiers et les professions soumises à obligation de déclaration et peut porter à la connaissance du procureur de la République les renseignements recueillis.
* 114 Rapport de M. Jean-Luc Warsmann (n° 856, 2002-2003) au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi (n° 784) portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.
* 115 Cass. Crim , 26 septembre 1995.
* 116 Circulaire CRIM 01-06 G3 du 10 mai 2001 présentant les dispositions de l'article 28-1 du code de procédure pénale et de ses textes d'application relatifs aux missions judiciaires de la douane.
* 117 L'article 453 du code des douanes habilite à constater de telles infractions les officiers de police judiciaire, les agents des douanes et les autres agents de l'administration des finances ayant au moins le grade de contrôleur.
* 118 Rapport de l'OCDE sur les incidences économiques de la contrefaçon, 1998.
* 119 « Le crime organisé transnational : une menace croissante pour le marché mondial », OTAN, commission économique, 1998.