POSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi en deuxième lecture du projet de loi organique relatif au référendum local, modifié par l'Assemblée nationale en première lecture.
Ce projet de loi organique a pour objet, en application du deuxième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, de déterminer les conditions dans lesquelles « les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité . »
En première lecture, le Sénat avait réaffirmé la responsabilité première des élus locaux dans la gestion des collectivités territoriales et donné une base juridique solide aux référendums locaux. A cette fin, il avait notamment exclu les projets d'acte individuel du champ des référendums et subordonné la valeur décisionnelle des résultats du scrutin à une participation au moins égale à la moitié des électeurs inscrits.
Tout en approuvant, dans leur principe, l'ensemble des apports du Sénat, l'Assemblée nationale a souhaité, d'une part, préciser les délais de la procédure référendaire, d'autre part, réduire au tiers des électeurs inscrits le seuil de participation requis pour conférer une valeur décisionnelle aux résultats d'un référendum local.
Votre commission des Lois approuve les précisions apportées par l'Assemblée nationale et se félicite qu'elle ait accepté le principe d'une condition de quorum. Elle vous proposera toutefois de rétablir à la moitié des électeurs inscrits le seuil de participation requis pour conférer une valeur décisionnelle aux résultats d'un référendum local, considérant que ce seuil constitue la référence la plus significative et a fait l'objet d'un large consensus, contrairement à celui du tiers des électeurs inscrits, qu'elle a jugé insuffisant.
I. LES APPORTS DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE : UN ÉQUILIBRE ENTRE DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE ET DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE
La décentralisation a permis d'approfondir la démocratie locale et d'améliorer l'efficacité des politiques publiques. S'il est légitime, le développement des mécanismes de démocratie directe ne doit pas entraîner un affaiblissement de l'autorité des élus locaux et un blocage de leurs décisions.
Les décisions des collectivités territoriales sont encadrées par des procédures souvent longues et par des contrôles diversifiés. Les élus locaux tiennent leurs compétences et leurs responsabilités de la loi et, tous les six ans, sont soumis au suffrage universel. Ils ont besoin d'encouragements et non de freins à l'action qu'ils mènent dans l'intérêt général.
Telles sont les raisons pour lesquelles, à l'initiative de votre commission des Lois, le Sénat a souhaité, lors de l'examen en première lecture du projet de loi organique, réaffirmer la responsabilité première des élus locaux dans la gestion des affaires de leurs collectivités et donner une base juridique solide aux référendums locaux, afin de trouver le meilleur équilibre possible entre démocratie représentative et démocratie participative.
A. RÉAFFIRMER LA RESPONSABILITÉ PREMIÈRE DES ÉLUS LOCAUX DANS LA GESTION DES AFFAIRES DE LEURS COLLECTIVITÉS
Le référendum local constitue un instrument susceptible de contribuer à l'approfondissement mais également, si l'on n'y prend garde, à l'affaiblissement de la démocratie locale.
Il a pour vocation d'assurer une assise plus large aux décisions des collectivités territoriales et de renforcer les liens entre les élus locaux et les citoyens en permettant aux premiers de soumettre aux seconds des projets ayant des conséquences essentielles sur leur vie quotidienne. D'aucuns y voient un remède contre la croissance continue de l'abstention électorale, dont le taux atteignait 21,6 % en 1983 et 32,6 % en 2001 pour les élections municipales.
Pour autant, le recours au référendum ne doit pas conduire à déresponsabiliser les élus locaux ou à affaiblir leur autorité, à briser ou à raréfier les autres formes d'association des habitants aux décisions, ou à créer des clivages délétères.
En première lecture, le Sénat a exclu du champ des référendums décisionnels locaux les projets d'acte individuel , tels qu'une nomination ou la délivrance d'un permis de construire, considérant qu'il serait dangereux de prendre le risque d'affaiblir l'autorité des exécutifs locaux et malsain, surtout dans les petites communes, de faire trancher des décisions concernant un individu par l'ensemble de ses concitoyens ( article L.O. 1112-2 ).
Par ailleurs, il a subordonné la valeur décisionnelle d'un référendum local à une participation au moins égale à la moitié des électeurs inscrits ( article L.O. 1112-7 ).
Ces deux mesures, envisagées et même annoncées lors de l'examen de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, avaient recueilli l' adhésion de l'ensemble des représentants des associations d'élus rencontrés par votre rapporteur. Répondant à la volonté explicite du Constituant, elles ne devraient pas encourir la censure du Conseil constitutionnel.
Sur proposition de votre commission des Lois, le Sénat a adopté seize autres amendements destinés à donner une base juridique solide aux référendums locaux.