EXAMEN DES ARTICLES
Intitulé de la proposition de loi organique
Votre commission vous propose de modifier l'intitulé de la présente proposition de loi organique afin d'y mentionner explicitement la réforme de l'âge d'éligibilité des sénateurs.
Cette modification de l'intitulé de la présente proposition de loi organique serait plus fidèle au contenu du texte.
Dans un souci de rigueur, elle mentionnerait explicitement l'abaissement de l'âge d'éligibilité des sénateurs, fixé à trente ans par l'article 4, et supprimerait la référence à l'élection des sénateurs, mieux appropriée pour la proposition de loi ordinaire n°313.
Par conséquent, désormais, la proposition de loi organique porterait réforme de « la durée des mandats et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat » ;
Votre commission des Lois vous propose donc dans ses conclusions de modifier la rédaction de l'intitulé de la présente proposition de loi organique afin d'y faire référence à l'abaissement de l'âge d'éligibilité des sénateurs.
Article premier
(art. L.O. 275 du code
électoral)
Réduction de la durée du mandat
sénatorial à six ans
Cet article tend à modifier l'article L.O. 275 du code électoral en vue d'abaisser la durée du mandat sénatorial à six ans.
Selon l'article 25 de la Constitution, une loi organique fixe la durée des pouvoirs de l'Assemblée nationale et du Sénat. Concernant ce dernier, la loi organique est « relative au Sénat » au sens de l'article 46, quatrième alinéa de la Constitution : la durée du mandat des sénateurs ne peut donc être modifiée qu'avec leur approbation.
Aux termes de l'article L.O. 275 actuel du code électoral, « Les sénateurs sont élus pour neuf ans ».
La longueur de ce mandat a pour corollaire le renouvellement partiel du Sénat : l'article L.O. 276 du code électoral fixe le principe du renouvellement par tiers de l'institution sénatoriale, dont l'effectif est divisé en trois séries A, B et C, d'importance approximativement égale.
La loi constitutionnelle du 24 février 1875, relative à l'organisation du Sénat, prévoyait déjà un tel dispositif 64 ( * ) .
Il convient de souligner que, depuis cette date, le bicamérisme équilibré est caractérisé par un mandat sénatorial plus long que celui des députés et par un renouvellement du Sénat par séries, facteurs de stabilité et de modération de la vie parlementaire.
Incontestablement, la longueur de la durée du mandat sénatorial favorise l 'indépendance des sénateurs par rapport aux contingences de l'opinion publique et des partis politiques, contribuant ainsi à la qualité de la réflexion et des travaux de la Haute Assemblée.
Cependant, le novennat a suscité de nombreuses interrogations et critiques.
En effet, ses avantages ne doivent pas masquer la nature exceptionnelle de la durée du mandat des sénateurs français au regard de leurs homologues étrangers (voir annexe 1).
La durée du mandat des membres des secondes chambres dans le monde est le plus souvent comprise entre quatre et six ans (quatre ans : 13 chambres ; cinq ans : 22 chambres ; six ans : 17 chambres).
Seuls les membres des secondes chambres du Libéria et du Maroc ont une durée de mandat de neuf ans.
De même, en France, la durée du mandat sénatorial a été fixée par la Troisième République pour être plus longue que celle du Président de la République à une époque où il s'agissait d'installer et de stabiliser le nouveau régime.
En 1958, la Cinquième République en 1958 a été édifiée sur un équilibre de cinq ans pour le mandat de député, de sept ans pour celui du Président de la République et de neuf ans pour les sénateurs.
Avec la substitution du quinquennat au septennat pour le mandat du Président de la République, la durée du mandat sénatorial n'a plus de justification pour l'équilibre des institutions et est la seule à excéder six ans.
Bien sûr, le novennat est tempéré par les renouvellements par tiers du Sénat dont les effets de « respiration démocratique » et de lissage politique sont importants. En effet, tous les trois ans, un tiers du Sénat est renouvelé et ce sont en pratique une cinquantaine de sénateurs nouveaux sur une centaine de sièges renouvelés qui entrent au Sénat.
Mais, le décalage de trois ans entre la durée du mandat sénatorial et la durée des mandats de conseiller municipal, de conseiller général et de conseiller régional ou de conseiller à l'Assemblée de Corse 65 ( * ) , fixée à six ans, qui forment l'essentiel du collège électoral des sénateurs, semble difficile à justifier aujourd'hui.
Ainsi, la durée actuelle de neuf ans du mandat sénatorial ne permet pas à certains élus locaux de choisir les sénateurs pourtant chargés de représenter les collectivités territoriales de la République selon l'article 24 de la Constitution.
Par exemple, les membres des conseils municipaux élus de 1995 à 2001 dans les communes des départements de la série B n'ont pas eu l'occasion d'être appelés à se prononcer sur le choix des sénateurs. De la sorte, au cours d'une mandature, un tiers des conseils municipaux n'est jamais appelé à voter aux élections sénatoriales.
Une élection des sénateurs pour six ans, sans remettre en cause les avantages du novennat, favoriserait une représentation plus fidèle des collectivités territoriales au Sénat.
Les nombreuses propositions de lois organiques 66 ( * ) déposées sur le Bureau du Sénat, à l'exemple de la proposition de loi organique n° 131 du 15 janvier 2003 présentée par nos collègues Robert Badinter et Claude Estier ainsi que les membres du groupe socialiste ou l'importance du nombre de cosignataires de la présente proposition de loi organique soulignent que cette réforme est aujourd'hui susceptible de faire consensus .
La majorité du groupe de réflexion pluraliste sur l'institution sénatoriale présidé par M Daniel Hoeffel 67 ( * ) s'était également exprimée en faveur d'une telle réforme.
Le présent article poserait donc le principe de la réduction de la durée du mandat sénatorial à six ans, accompagné d'un renouvellement par moitié du Sénat, en deux séries 1 et 2, d'importance approximativement égale.
Dès 2004, une partie de la série C serait élue pour six ans et en 2013, l'ensemble des sénateurs seraient renouvelés pour six ans. Les dispositions transitoires permettant le passage progressif d'une durée du mandat sénatorial de neuf ans à une durée de six ans et d'un renouvellement par tiers du Sénat à un renouvellement par moitié font l'objet de l'article 2 du présent texte.
Il convient de souligner que les membres du Conseil de la République de la Quatrième République, renouvelé par moitié, étaient élus pour six ans68 ( * ).
Par ailleurs, il faut rappeler que les conseillers généraux sont élus pour six ans et renouvelés par moitié tous les trois ans 69 ( * ) .
Enfin, un écart d'un an serait maintenu avec la durée du mandat des députés, préservant ainsi une des caractéristiques essentielles du bicamérisme.
Votre commission des Lois vous propose donc dans ses conclusions de reprendre la rédaction de l'article premier proposée par la présente proposition de loi organique.
Article 2
(article L.O. 276 du code électoral)
Renouvellement du
Sénat par moitié et dispositions transitoires
Cet article tend à modifier l'article L.O. 276 du code électoral afin de poser le principe du renouvellement du Sénat par moitié en deux séries 1 et 2 d'importance approximativement égale à compter de 2010. Il prévoit en outre les dispositions transitoires nécessaires pour réduire la durée du mandat sénatorial à six ans et instaurer le renouvellement par moitié du Sénat de manière progressive.
1. Le droit en vigueur
Le principe du renouvellement partiel du Sénat appartient depuis 1875 à la tradition parlementaire française : la Troisième République avait, comme la Cinquième République, adopté une durée de neuf ans et le renouvellement par tiers du Sénat.
La Quatrième République avait instauré le mandat de six ans des membres du Conseil de la République, renouvelé par moitié.
Ce principe du renouvellement partiel du Sénat est inscrit à l'article 25, deuxième alinéa, de la Constitution visant les personnes appelées à assurer, en cas de vacance de siège, « le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartiennent », ainsi qu'à l'article 32 de la Constitution concernant la périodicité de l'élection du Président du Sénat.
L'article L.O. 276 actuel du code électoral prévoit le renouvellement par tiers du Sénat dont l'effectif est réparti en trois séries A, B, C 70 ( * ) d'importance approximativement égale, suivant le tableau n° 5 annexé au code électoral.
La série A compte aujourd'hui 102 sièges (96 sièges de sénateurs élus dans les départements, 1 siège pour la Polynésie française, 1 siège pour les îles Wallis-et-Futuna et 4 sièges de sénateurs représentant les Français établis hors de France).
La série B compte 103 sièges (97 sièges de sénateurs élus dans les départements, 1 siège pour la Nouvelle-Calédonie, 4 sièges de sénateurs représentant les Français établis hors de France, le siège inoccupé de l'ancien territoire des Afars et des Issas).
La série C compte 117 sièges (111 sièges de sénateurs élus dans les départements, 1 siège pour Mayotte et 1 siège de Saint-Pierre-et-Miquelon et 4 sièges de sénateurs des Français établis hors de France).
Simultanément à l'abaissement de la durée du mandat sénatorial à six ans prévu à l'article 1 er , trois formes de renouvellement du Sénat étaient envisageables : le renouvellement intégral, le maintien du renouvellement par tiers ou le renouvellement par moitié.
Afin de préserver le principe du renouvellement partiel du Sénat et de ses principales instances tous les trois ans, source de stabilité de l'institution sénatoriale, c'est ce dernier dispositif qui a été retenu.
2. Le dispositif retenu par la proposition de loi organique
a) Le renouvellement par moitié du Sénat dès 2010
Le présent article prévoit en effet qu'à partir de 2010, le Sénat serait renouvelable par moitié tous les trois ans. Les séries actuelles A, B, C seraient remplacées par deux nouvelles séries 1 et 2, d'importance approximativement égale (paragraphes-I et III).
Des dispositions transitoires seraient prévues en vue de permettre une évolution institutionnelle sereine et rapide du système actuel de renouvellement par tiers du Sénat au futur système de renouvellement par moitié.
b) Le « fractionnement » de la série C par tirage au sort
En 2004, une partie des sénateurs de l'actuelle série C renouvelable à cette date serait élue pour neuf ans, l'autre l'étant immédiatement pour six ans.
Pour ce faire, le présent article scinderait la série C en deux sections (d'une part, sièges des départements de la série C, du Bas-Rhin à l'Yonne, à l'exception de la Seine-et-Marne ; et d'autre part, sièges des départements de l'Ile-de-France et des Antilles ainsi que de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon).
Durant la première semaine d'octobre 2003 , afin d'éviter tout arbitraire, le Bureau du Sénat serait chargé de tirer au sort la section de la série C dont la durée du mandat serait fixée à six ans (la première tirée au sort) et celle dont les sénateurs verraient la durée de leur mandat maintenue à neuf ans (paragraphe-II).
Selon le texte initial, à titre transitoire, les sénateurs des départements de la série C rattachés par tirage au sort à la série 2 seraient élus pour neuf ans en 2004.
Votre commission des Lois, dans ses conclusions, supprimerait la mention « des départements » au troisième alinéa de l'article 2, expression trop restrictive pour prendre en compte les sièges des sénateurs de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le tirage au sort, alors que ce dernier concernerait l'ensemble des sièges de la série C.
Elle préciserait également que ce tirage au sort aurait lieu sous réserve des dispositions du paragraphe III de l'article 3 prévoyant un tirage au sort spécifique pour les sénateurs représentant les Français établis hors de France à l'issue du renouvellement partiel de 2004.
(1) La valeur organique des dispositions transitoires prévues
L'inscription de ces dispositions transitoires dans la proposition de loi organique semble logique car celles-ci modifient à provisoirement le principe du renouvellement par tiers du Sénat pour passer progressivement à un renouvellement par moitié, qui ont valeur organique.
De plus, la durée du mandat sénatorial, à valeur organique et fixée par le présent texte à six ans dès 2004, connaîtrait une dérogation transitoire pour les sénateurs de la série C dont la durée de mandat serait fixée à neuf ans par le tirage au sort.
(2) Le choix du tirage au sort des sections de la série C par le Bureau du Sénat
La procédure de tirage au sort est régulièrement utilisée dans l'activité du Sénat , à l'exemple du choix des scrutateurs appelés à dépouiller le scrutin lors de l'élection du président du Sénat (article 3 du règlement du Sénat) ou du vote pour des nominations personnelles (article 61 du règlement du Sénat), de la détermination de l'ordre de passage des orateurs par les présidents des groupes et le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe en début de session ordinaire (article 29 bis du règlement du Sénat), ou encore de la désignation des députations du Sénat (article 106 du règlement du Sénat).
Le caractère incontestable du tirage au sort des sections de la série C serait en la matière conforté par l'intervention du Bureau du Sénat.
Il convient de rappeler que le Bureau est l'organe directeur du Sénat .
Elu tous les trois ans lors de la séance suivant celle de l'élection du président, représentant l'ensemble des groupes politiques de la Haute Assemblée, il est composé de ce dernier, des 6 vice-présidents, des 3 questeurs et des 12 secrétaires, soit 22 parlementaires 71 ( * ) .
La Constitution ne fait allusion aux Bureaux des assemblées que de manière incidente, lorsqu'il est nécessaire d'avoir son autorisation pour arrêter un sénateur ou prendre à son encontre toute mesure privative ou restrictive de liberté (article 26), dans la procédure de dépôt des projets de loi (article 39) et au moment de la réunion du Parlement en Congrès lors des révisions constitutionnelles (article 89).
En revanche, aux termes de l'article 2 du Règlement du Sénat, le Bureau « a tous pouvoirs pour présider aux délibérations du Sénat et pour organiser et diriger tous ses services dans les conditions déterminées par le présent règlement » .
Des compétences particulières lui ont été reconnues par la Constitution et par la loi. Ses attributions collégiales concernent d'abord le fonctionnement législatif de la Haute Assemblée.
Son pouvoir réglementaire lui permet de compléter le règlement du Sénat sous la forme d'une instruction générale du Bureau (publiée en annexe du règlement) et il peut être amené à intervenir pour interpréter ses dispositions.
Par ailleurs, le Bureau juge de la recevabilité du dépôt des propositions de lois susceptibles d'avoir des conséquences financières. S'il estime qu'une proposition de loi n'est pas recevable au regard de l'article 40 de la Constitution, elle ne sera ni imprimée, ni distribuée aux membres du Sénat 72 ( * ) .
Il intervient en outre pour vérifier si le quorum est atteint en séance publique, sur demande de trente sénateurs 73 ( * ) , trancher d'éventuelles contestations du procès-verbal de la séance publique et examiner en dernier ressort les motifs de délégation de vote que les sénateurs sont autorisés à effectuer ainsi que les demandes de congé adressées au président du Sénat 74 ( * ) .
Le Bureau intervient dans le fonctionnement des commissions (examen des dépenses prévues pour l'organisation de missions d'information ; autorisation de la création des groupes d'amitié et des groupes d'études) et dans le statut des sénateurs (vérification de la compatibilité des activités professionnelles exercées par les sénateurs avec leur mandat parlementaire) 75 ( * ) .
Il a des compétences très larges quant au fonctionnement administratif et à l'organisation des services du Sénat (la gestion courante étant, dans les faits, déléguée aux questeurs) : il a l'autorité sur les services, 76 ( * ) fixe leur organisation et leurs attributions, ainsi que le statut du personnel. Il procède aux nominations des grades les plus élevés de la fonction publique sénatoriale.
Confier l'organisation du tirage au sort des sections prédéterminées de la série C au Bureau du Sénat en séance publique confèrerait à l'évidence une certaine solennité à la procédure.
Cette procédure permet en outre d'éviter tout sentiment d'injustice en laissant le hasard choisir les sénateurs de la série C dont la durée du mandat serait de six ans et ceux dont la durée du mandat serait de neuf ans.
Le Bureau serait en pratique chargé des modalités d'organisation du tirage au sort.
Il convient de souligner que le Bureau du Sénat a déjà été appelé à effectuer des tirages au sort de manière exceptionnelle. Il avait ainsi déterminé par une procédure similaire la date de renouvellement des séries A, B, C lors de la séance publique du 9 juin 1959 77 ( * ) .
Les sièges actuels de chaque série mais également les nouveaux sièges attribués à la série C seraient pris en compte dans chaque section et répartis par le tirage au sort.
La série C va gagner dix sièges en 2004 (un siège supplémentaire pour le Bas-Rhin, le Haut-Rhin, le Var et le Vaucluse dans la première section ; un siège supplémentaire pour la Guadeloupe, le Val d'Oise, les Yvelines et Mayotte, ainsi que deux sièges supplémentaires pour la Seine-et-Marne) et serait donc composée de 127 sièges.
123 sièges seraient à répartir avant le renouvellement partiel de 2004, les quatre sénateurs représentant les Français établis hors de France faisant l'objet d'un tirage au sort spécifique ultérieur à ce renouvellement (voir commentaire de l'article 3).
La section Bas-Rhin à Yonne serait ainsi composée de 62 sièges et la seconde section (Ile-de-France, Antilles, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon) comprendrait 61 sièges.
c) La période transitoire et la composition des futures séries 1 et 2
Ainsi, en 2004 , la première section des sénateurs de la série C serait élue pour six ans et la seconde pour neuf ans.
En 2007 , la série A serait intégralement renouvelée pour six ans.
En 2010 , l'ancienne série B et les sénateurs de l'ancienne série C élus pour six ans au renouvellement partiel de 2004 seraient renouvelés au sein de la nouvelle série 1 pour six ans.
En 2013, l'ancienne série A et les sénateurs de l'ancienne série C élus pour neuf ans en 2004 seraient renouvelés au sein de la nouvelle série 2 pour six ans.
Au terme de ce tirage au sort, les deux séries 1 et 2 (prenant en compte six sénateurs représentant des Français établis hors de France) en vigueur à compter de 2010 seraient d'importance approximativement égale :
Hypothèse 1 :
- série 1 (composée de l'ancienne série B et des sièges des sénateurs de l'Ile-de-France et des Antilles ainsi que de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte) : 170 sièges ;
- série 2 (composée de l'ancienne série A et des sièges des sénateurs de l'ancienne série C allant du Bas-Rhin à l'Yonne, à l'exception de la Seine-et-Marne) : 176 sièges.
Hypothèse 2 :
- série 1 (composée de l'ancienne série B et des sièges des sénateurs de l'ancienne série C allant du Bas-Rhin à l'Yonne, à l'exception de la Seine-et-Marne) : 171 sièges ;
- série 2 (composée de l'ancienne série A et des sièges des sénateurs de l'Ile-de-France et des Antilles ainsi que de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte) : 175 sièges.
Le renouvellement par moitié du Sénat serait en vigueur à compter de 2010.
Faisant l'objet d'un consensus quant à son principe, l'abaissement de la durée du mandat sénatorial à six ans, entamé dès 2004, serait une réalité pour l'ensemble des sénateurs en 2013.
La réforme ne provoquerait aucune réduction de la durée des mandats en cours.
Le maintien, à titre transitoire, d'une durée de neuf ans pour une partie des sénateurs de la série C en 2004 est conforme avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui accepte des différences de traitement entre élus placés dans une même situation si elles sont limitées dans le temps et justifiées par des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi concernée 78 ( * ) .
Enfin, le législateur ne méconnaîtrait pas sa compétence car il encadrerait la procédure de tirage au sort (date) et fixerait à l'avance les sections de la série C concernées par ce tirage au sort ainsi que la composition à venir des séries 1 et 2 en vigueur à compter de 2010, en fonction de son résultat.
Votre commission des Lois vous propose dans ses conclusions une nouvelle rédaction de l'article 2 afin de supprimer la mention « des départements » au troisième alinéa de l'article 2, afin de permettre la prise en compte des sièges des sénateurs de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le tirage au sort prévu pour « fractionner » la série C.
Cette nouvelle rédaction préciserait également que ce tirage au sort aurait lieu sous réserve des dispositions du paragraphe III de l'article 3 qui prévoient un tirage au sort spécifique, à l'issue du renouvellement partiel de 2004, pour les quatre sénateurs représentant les Français établis hors de France.
Article 3
(art. 1er et 5 de la loi organique n° 83-499 du
17 juin 1983)
Renouvellement des sénateurs représentant
les Français établis hors de France
Cet article tend à modifier l'article 1 er de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France et à supprimer son article 5 afin de prévoir :
- l'élection de six sénateurs des Français établis hors de France à chaque renouvellement partiel du Sénat, à compter de 2010 ;
- l'élection pour neuf ans, à titre transitoire, de deux des quatre sénateurs représentant les Français établis hors de France renouvelés en 2004, ceux-ci étant désignés par tirage au sort.
a) Le droit en vigueur
Les quelque deux millions de Français établis hors de France ont une représentation spécifique au Sénat, conformément à l'article 24 de la Constitution.
La loi du 7 juin 1982 79 ( * ) a transformé le mode de désignation des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE), assemblée représentative des Français établis hors de France qui a un rôle consultatif sur les sujets concernant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger.
Elle a substitué l'élection au suffrage universel direct par les Français établis hors de France des membres du Conseil au suffrage restreint antérieur.
Sur 183 membres, le Conseil supérieur des Français de l'étranger comprend 150 membres élus 80 ( * ) selon des modalités spécifiques (vote par correspondance ; interdiction du vote par procuration...).
Depuis 1983, le nombre de sénateurs représentant les Français établis hors de France est fixé à 12 (contre 6 auparavant) et ils sont élus par les membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger formant collègue électoral sénatorial 81 ( * ) .
Les opérations électorales obéissent à quelques règles spécifiques (ainsi, le collège électoral se réunit le jour du scrutin au ministère des affaires étrangères, le bureau de vote étant présidé par un conseiller à la cour d'appel de Paris ; le vote par procuration est autorisé pour « les membres du collège électoral que des obligations professionnelles ou familiales ou des raisons de santé dûment établies empêchent de participer personnellement au scrutin »).
Les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont répartis entre les trois séries fixées par le tableau n° 5 annexé au code électoral et sont élus simultanément au renouvellement de la série concernée.
L'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.
b) Le dispositif de la proposition de loi organique
Le présent article tend à modifier la loi organique du 17 juin 1983 pour prendre en compte l'instauration du mandat de six ans à partir de 2004 et le nouveau renouvellement par moitié, tous les trois ans, du Sénat.
Ce nouveau système de renouvellement conduirait à prévoir la répartition des sénateurs des Français établis hors de France entre les deux nouvelles séries 1 et 2, par groupes de 6 sénateurs (premier paragraphe-I).
L'article 5 de la loi organique du 17 juin 1983, qui pose le principe de l'élection de quatre sénateurs des Français établis hors de France à chaque renouvellement partiel et qui n'a plus lieu d'être serait abrogé (paragraphe II).
Ces dispositions entreraient en vigueur à compter de 2010 (paragraphe IV).
Le dispositif retenu se garde des effets dommageables d'une diminution éventuelle, même transitoire de la représentation des Français établis hors de France au Sénat, à l'heure où le nombre de nos compatriotes expatriés croît régulièrement.
Il souligne au contraire la nécessité d'une représentation équitable au Sénat des Français établis hors de France même pendant la période transitoire afin de garantir, comme il l'a toujours fait, les intérêts spécifiques de nos compatriotes expatriés.
Cette prise en compte est d'autant plus nécessaire que le rôle constitutionnel de représentation des Français établis hors de France du Sénat a été conforté par la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, adoptée par le Congrès du Parlement lors de la séance du 17 mars 2003.
Il convient en effet de rappeler que les textes de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France sont désormais soumis en premier lieu au Sénat 82 ( * ) .
Le système proposé prend également en compte les spécificités de l'élection des sénateurs établis hors de France. Les sénateurs concernés sont élus par un scrutin de liste à la représentation proportionnelle. N'ayant pas de circonscription territoriale, ils ne peuvent être distingués que nominativement.
La durée du mandat des quatre sénateurs renouvelés en 2004 ne peut donc être fixée par tirage au sort avant le renouvellement partiel de 2004.
Le Bureau du Sénat 83 ( * ) , à l'issue du renouvellement partiel de 2004, fixerait donc par tirage au sort, la durée du mandat de deux des quatre sénateurs concernés à six ans et celle des deux autres à neuf ans (paragraphe III).
En 2010, les sièges des deux premiers sénateurs seraient renouvelés au sein de la nouvelle série 1 et les sièges des deux autres seraient soumis à renouvellement en 2013 au sein de la nouvelle série 2.
Votre commission des lois vous propose dans ses conclusions de reprendre la rédaction de l'article 3 établie par la présente proposition de loi organique.
Article 4
(art. L.O. 296 du code électoral)
Age
d'éligibilité aux élections sénatoriales
Cet article tend à fixer à trente ans l'âge d'éligibilité des candidats aux élections sénatoriales.
Selon l'article 25 de la Constitution, une loi organique fixe « les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités » des parlementaires français.
L'article L.O. 296 du code électoral fixe les conditions d'éligibilité et les inéligibilités des candidats aux élections sénatoriales en rappelant que celles-ci sont les mêmes que pour les candidats aux élections législatives 84 ( * ) .
Parmi les inéligibilités dites « absolues », c'est-à-dire celles qui réservent l'exercice du mandat sénatorial aux citoyens remplissant certaines conditions de capacité et de moralité, le droit en vigueur fixe l'âge d'éligibilité des membres de la Haute Assemblée à trente-cinq ans 85 ( * ) contre vingt-trois ans pour les députés.
L'âge d'éligibilité est variable selon les élections en France.
Age d'éligibilité aux élections politiques françaises
|
Age |
Mandats électifs |
|
Dix-huit ans |
conseiller municipal (art. L. 228 du code
électoral)
|
|
Vingt-trois ans |
députés (art. L.O. 127 du code
électoral)
députés européens (art. 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) |
|
Trente-cinq ans |
sénateurs (art. L.O. 296 du code électoral actuel) |
Les critiques à l'encontre du fonctionnement de la Haute Assemblée portent souvent sur ce seuil de trente-cinq ans, conférant « au Sénat l'image d'une assemblée d'élus âgés, moins en phase que l'Assemblée nationale avec les aspirations de la population, les jeunes notamment... » 86 ( * ) .
Ces critiques semblent cependant infondées car l'âge d'éligibilité à un mandat est une donnée surtout juridique et il convient de considérer l'âge moyen réel des membres d'une assemblée, toujours plus élevé que l'âge d'éligibilité.
Or, à la suite du renouvellement partiel du Sénat en septembre 2001, l'âge moyen des sénateurs était de 61 ans contre 57 pour les députés. La différence d'âge moyen entre parlementaires français est donc relative.
Age moyen des sénateurs à l'issue du renouvellement partiel de septembre 2001
Moyenne d'âge des sénateurs : 61 ans
Par ailleurs, la fixation d'un âge d'éligibilité plus élevé pour les sénateurs répond à la vocation traditionnelle de chambre stable et modératrice du Sénat dans le bicaméralisme français.
L'âge d'éligibilité aux élections sénatoriales n'est cependant pas une donnée intangible. Sous la Troisième République, l'âge d'éligibilité était en effet fixé à quarante ans.
De nombreuses propositions de lois ont été déposées sur ce point depuis quelques années et il y a aujourd'hui consensus sur le principe d'une telle réforme. Cette mesure manifesterait « la volonté du Sénat de s'engager résolument dans la voie de la nécessaire modernisation de la vie publique en offrant à des plus jeunes la possibilité de se présenter au Sénat... » 87 ( * ) .
Les spécificités des élections sénatoriales favorisent de fait l'expérience des affaires locales ainsi que le lien personnel entre les sénateurs et leurs électeurs, ce qui peut désavantager un candidat trop jeune.
Cependant, dans les départements où l'élection a lieu à la représentation proportionnelle et où la nécessité d'exercer des responsabilités politiques locales est moins déterminante dans l'élection, certaines listes pourraient ainsi être incitées à placer en position éligible des candidats plus jeunes qu'auparavant.
Simultanément, la réforme envisagée doit tenir compte de la nécessité de maintenir un âge d'éligibilité plus élevé que celui des députés car cette différence est un élément fondamental du bicamérisme équilibré et de la tradition parlementaire nationale.
Le présent article fixerait l'âge d'éligibilité aux élections sénatoriales à trente ans. Ce faisant, il faciliterait l'arrivée de jeunes sénateurs tout en respectant les caractéristiques du bicamérisme différencié et serait conforme aux voeux de la majorité du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale.
Il constituerait une réforme symbolique de l'entreprise de rénovation du Sénat.
Votre commission des Lois vous propose dans ses conclusions de reprendre la rédaction de l'article 4 proposée par la présente proposition de loi organique.
Article 5
(art. L.O. 274 du code électoral)
Nombre de
sénateurs élus dans les départements
Cet article tend à modifier l'article L.O. 274 du code électoral afin de fixer le nombre des sénateurs élus dans les départements à 326 et à prévoir l'entrée en vigueur de cette réforme dès le prochain renouvellement de chaque série.
Le nombre de sénateurs est resté relativement stable depuis le début de la Troisième République (300 sièges de sénateurs en 1875, 268 en 1958, 322, dont 321 effectivement pourvus en 2003) 88 ( * ) .
La Constitution de la Cinquième République renvoie à des lois organiques concernant le Parlement pour la fixation du nombre des membres de chaque assemblée 89 ( * ) .
Le nombre total de sénateurs élus dans les départements, circonscriptions implicites de l'élection sénatoriale, est ainsi déterminé par une « loi organique relative au Sénat » au sens de l'article 46 de la Constitution. Il en va de même pour le nombre de sénateurs élus dans les collectivités d'outre-mer ou représentant les Français établis hors de France. En revanche, la répartition des sièges entre départements, relevant de la loi ordinaire, est fixée par le tableau n° 6 annexé au code électoral 90 ( * ) .
Sur les 321 sénateurs constituant l'effectif actuel du Sénat, 304 sont élus dans les départements (dont 296 dans les départements métropolitains et 8 pour les départements d'outre-mer).
Depuis 1958, le nombre des sénateurs élus dans les départements et leur répartition ont été modifiées par la loi n° 66-504 du 12 juillet 1966 consécutive à la création des nouveaux départements de la région parisienne et par les lois du 16 Juillet 1976 91 ( * ) qui créèrent 33 nouveaux sièges dans 29 départements. Ils n'ont pas été modifiés depuis ces textes et le législateur n'a donc pas tenu compte des évolutions démographiques constatées lors des recensements généraux de la population en 1982, 1990 et 1999.
Par ailleurs, la dernière révision des circonscriptions législatives a été effectuée en 1986 et l'article L. 125 du code électoral indique qu'après le deuxième recensement général de la population suivant la dernière délimitation des circonscriptions pour les élections législatives, il doit être procédé à la révision des limites des circonscriptions.
Il n'existe aucune disposition équivalente pour l'actualisation de la composition du Sénat.
Certes, la question de l'incidence des évolutions démographiques sur la composition du Sénat n'est pas nouvelle mais le recensement de 1999 a souligné un décalage important entre la répartition contemporaine de la population française sur le territoire et la répartition actuelle des sièges.
De plus, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 6 juillet 2000 92 ( * ) a précisé que « les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution imposent au législateur de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs pour tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation... ».
Ce faisant, le juge constitutionnel a incité fermement le législateur à procéder à une véritable refonte de la représentation sénatoriale, incitation renouvelée dans une décision du 20 septembre 2001 relative à la contestation de l'organisation des élections sénatoriales.
Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le présent article tend donc à actualiser le nombre et la répartition des sièges de sénateurs en fonction des résultats du recensement général de la population de 1999.
Cette réforme doit concilier le principe d'égalité du suffrage, affirmé par l'article 3 de la Constitution et le rôle du Sénat de représentant des collectivités territoriales posé par l'article 24 de la Constitution.
Le Sénat ne peut ainsi être élu sur des bases exclusivement démographiques puisqu'il a une vocation spécifique à représenter les populations en tant qu'elles vivent dans les différentes collectivités territoriales. Celles-ci doivent être représentées en tant que telles, quelle que soit leur population, au Sénat.
Deux hypothèses étaient envisageables pour procéder à cette actualisation : procéder à une nouvelle répartition à effectif constant ou majorer le nombre de sièges.
Il convient de remarquer que, à l'exception des suites de la décolonisation, les actualisations passées de la représentation sénatoriale ont toujours amené une hausse des effectifs du Sénat.
Le présent article tend donc à augmenter le nombre de sénateurs en appliquant la clé démographique de répartition qui a été implicitement utilisée depuis 1948 93 ( * ) , en 1959, en 1966 et en 1976 94 ( * ) .
Cette clé de répartition attribuait à chaque département un siège jusqu'à 154.000 habitants et, ensuite, un siège par 250.000 habitants ou fraction de 250.000. Cependant, depuis 1976, le premier seuil a été arrondi à 150.000 habitants.
Attribution des sièges par départements
en fonction
de leur population selon la règle de répartition
de 1948
|
Population du département |
Nombre de sièges |
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- Jusqu'à 149.999 habitants |
1 |
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- De 150.000 à 399.999 habitants |
2 |
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- De 400.000 à 649.999 habitants |
3 |
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- De 650.000 à 899.999 habitants |
4 |
|
- De 900.000 à 1.149.999 habitants |
5 |
|
- De 1.150.000 à 1.399.999 habitants |
6 |
|
- De 1.400.000 à 1.649.999 habitants |
7 |
|
- De 1.650.000 à 1.899.999 habitants |
8 |
|
- De 1.900.000 à 2.149.999 habitants |
9 |
|
- De2.150.000 à 2.399.999 habitants |
10 |
|
- De 2.400.000 à 2.649.999 habitants |
11 |
La réforme proposée appliquerait la clé de répartition de 1948 aux résultats du recensement général de la population de 1999, ce qui aurait pour effet d'augmenter le nombre de sénateurs.
En conséquence, 22 sièges supplémentaires seraient créés dans 21 départements, ce qui fixerait le nombre de sénateurs élus dans départements à 326 à compter de 2010 (premier paragraphe-I).
Les nouveaux sièges de sénateurs seraient pourvus lors du prochain renouvellement des sénateurs des départements et collectivités concernés par l'actualisation.
Dans la série C, renouvelable en 2004, un département gagnerait deux sièges (Seine-et-Marne), sept départements gagneraient un siège (Bas-Rhin, Haut-Rhin, Var, Vaucluse, Guadeloupe, Val-d'Oise et Yvelines).
Dans la série A, renouvelable en 2007, neuf départements gagneraient un siège (Ain, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Drôme, Eure-et-Loir, Haute-Garonne, Gironde, Hérault et Guyane).
Dans la série B, renouvelable en 2010, quatre départements obtiendraient un siège supplémentaire (Isère, Maine-et-Loire, Oise et Réunion).
Aussi, l'article 5 prévoit explicitement un nombre de sénateurs élus dans les départements passant de 304 aujourd'hui à 313 en 2004 (331 au total) et à 322 en 2007 (341 au total) afin de tenir compte de cette progressivité de l'augmentation du nombre de sièges entre 2004 et 2010 (paragraphe II).
L'effectif total du Sénat serait alors fixé à 346 sénateurs contre 321 à l'heure actuelle, Mayotte (série C), la Nouvelle-Calédonie (série B) et la Polynésie française (série A) obtenant également un siège supplémentaire (voir article 6).
Une telle adaptation du nombre des sénateurs aux évolutions significatives de la répartition territoriale de la population française devrait conforter la représentativité de la Haute Assemblée.
Votre commission des Lois vous propose dans ses conclusions de reprendre la rédaction de l'article 5 établie par la présente proposition de loi organique.
Article 6
(articles L.O. 438-1, L.O. 438-2 et L.O. 438-3 nouveaux du code
électoral ; articles 6 et 7 de la loi organique n° 85-689 du
10 juillet 1985)
Dispositions organiques relatives aux sénateurs de
Nouvelle-Calédonie,
de Polynésie française et des
îles Wallis-et-Futuna
Cet article tend à insérer trois nouveaux articles, L.O. 438-1, L.O. 438-2 et L.O. 438-3, dans le code électoral et à supprimer les articles 6 et 7 de la loi organique n° 85-689 du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie pour :
- inscrire dans le code électoral le nombre de sénateurs élus en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna ;
- appliquer à l'élection des sénateurs précités les dispositions organiques du livre II du code électoral en prévoyant les adaptations nécessaires.
La Nouvelle-Calédonie, régie par le titre XIII de la Constitution, est une collectivité à statut particulier.
La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, adoptée le 17 mars dernier par le Congrès du Parlement, a supprimé la catégorie des « territoires d'outre-mer », qui regroupait la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna et les terres australes et antarctiques françaises.
La Polynésie française et Wallis et Futuna appartiennent désormais à la catégorie des collectivités d'outre-mer, caractérisées par un statut particulier défini par une loi organique, qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République en leur conférant une importante autonomie.
Par ailleurs, la loi constitutionnelle précitée a consacré ces collectivités en les nommant explicitement dans le texte de la Constitution (article 72-3).
Selon le droit en vigueur, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna élisent respectivement un sénateur. L'article 6 de la loi organique n° 85-689 du 10 juillet 1985 (relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie) fixe le nombre de ces sénateurs, tandis que l'article L. 440 du code électoral précise la répartition des sièges.
L'article 7 de ladite loi organique prévoit l'application des dispositions organiques du code électoral à l'élection des sénateurs concernés.
Le sénateur de la Nouvelle-Calédonie est renouvelé en même temps que les sénateurs de la série B tandis que le renouvellement des sénateurs de la Polynésie française et des îles Wallis-et-Futuna a lieu à la même date que celui des sénateurs de la série A 95 ( * ) .
Les dispositions ordinaires applicables à l'élection des sénateurs en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna sont, à quelques exceptions près, celles qui sont en vigueur pour les sénateurs élus dans les départements.
Elle ont été insérées au titre septième du livre V du code électoral 96 ( * ) (articles L. 439 à L. 448 du code électoral).
Toutefois, afin d'améliorer la cohérence du droit en vigueur, le présent article tend tout d'abord à insérer trois articles, L.O. 438-1, L.O. 438-2 et L.O. 438-3 nouveaux, dans le code électoral (paragraphe I).
Pour faciliter cette insertion, dans ses conclusions, votre commission des Lois vous propose de préciser au premier alinéa de l'article 6 que lesdits articles seraient insérés dans le titre VII du livre V du code électoral, avant l'article L. 439.
La représentation sénatoriale de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française n'a pas évolué depuis 1946. La faiblesse de cette représentation apparaît aujourd'hui en profond décalage avec la densité démographique de ces collectivités, respectivement peuplées de 196.836 habitants et 219.521 habitants.
Afin de prendre en compte les conséquences de l'application de la clé de répartition de 1948 aux résultats du recensement général de la population de 1999, l'article L.O. 438-1 nouveau préciserait que deux sénateurs sont élus respectivement en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et qu'un sénateur est élu à Wallis-et-Futuna (paragraphe I).
Un siège de sénateur supplémentaire serait donc attribué à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française.
En conséquence, l'article 3 de la proposition de loi n°313 abrogerait l'article L. 440 actuel du code électoral.
En second lieu, afin de permettre la mise en oeuvre des dispositions organiques instaurant l'abaissement de la durée du mandat sénatorial à six ans et le renouvellement du Sénat par moitié, les dispositions organiques du livre II du code électoral seraient rendues explicitement applicables à l'élection des sénateurs des collectivités concernées (paragraphe II).
Seul l'article L.O. 274 du code électoral, qui fixe le nombre de sénateurs élus dans les départements, serait logiquement exclu.
De plus, les titres et appellations spécifiques des personnels et des institutions des collectivités concernées seraient substitués à ceux qui sont en vigueur dans les dispositions générales du livre II pour l'élection des sénateurs des départements, à l'exemple des articles L. 385, L. 386 et L. 387 du code électoral pour les dispositions ordinaires ou de l'actuel article 3-1 de la loi organique du 10 juillet 1985.
A ce titre, votre commission des Lois, dans ses conclusions, supprimerait le dix-huitième alinéa (d) de l'article 6 mentionnant le conseil du contentieux administratif de Wallis-et-Futuna afin de ne pas inscrire dans la loi organique des dispositions qui ne seraient plus en vigueur dans la loi ordinaire : la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 97 ( * ) a en effet autorisé le Gouvernement, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance les mesures de nature législative permettant de « supprimer le conseil du contentieux administratif des îles Wallis-et-Futuna et rendre applicables les dispositions législatives du code de justice administrative » 98 ( * ) .
Les îles Wallis-et-Futuna seraient ainsi dotées d'un tribunal administratif à l'issue de la période de ratification et la mention faite à l'article 6 deviendrait inutile et erronée.
A ce titre, comme dans l'actuel article 2-1 de la loi organique du 10 juillet 1985, un décret pris après avis conforme du Conseil d'Etat devrait déterminer celles des fonctions exercées en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna assimilées à celles qui sont énumérées aux articles L.O. 131 et L.O. 133 du code électoral relatifs aux conditions d'éligibilité et aux inéligibilités des députés.
Par renvoi de l'article L.O. 296 du code électoral, ces dispositions sont applicables aux sénateurs 99 ( * ) (paragraphe III).
Les dispositions de l'article L.O. 131 du code électoral indiquent que les inspecteurs généraux de l'administration en mission extraordinaire et les préfets ne peuvent être élus dans toute la circonscription comprise dans le ressort dans lequel ils exercent ou dans lequel ils ont exercé leurs fonctions depuis moins de trois ans. Elles réduisent ces délais à un an pour les sous-préfets et les secrétaires généraux de préfecture.
Les dispositions de l'article L.O. 133 du code électoral posent le principe de l'inéligibilité de certains hauts fonctionnaires dans la circonscription dans le ressort de laquelle ils exercent ou ont exercé depuis moins de six mois.
Il convient de rappeler que les règles d'inéligibilité sont contrôlées et sanctionnées dans les conditions prévues pour le contentieux des élections sénatoriales 100 ( * ) .
Lorsqu'elle est constatée avant l'élection ou avant l'expiration des délais légaux de contestation des élections, l'inéligibilité interdit l'enregistrement de la candidature.
Et lorsqu'elle est révélée après que l'élection est devenue définitive, elle entraîne non pas l'invalidation de l'élection devenue définitive, mais la déchéance de plein droit du titulaire du mandat.
Ainsi, conformément à l'objectif constitutionnel d'intelligibilité de la loi 101 ( * ) , les dispositions en vigueur relatives à l'élection des sénateurs en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna seraient rassemblées, ordonnées et clarifiées par cette codification, mettant fin à une dispersion des textes préjudiciable à la sécurité juridique.
Les dispositions précédentes prendraient effet pour la Polynésie française (série A) et la Nouvelle-Calédonie (série B) à compter du prochain renouvellement de la série à laquelle chacune de ces collectivités appartient (paragraphe III), soit 2007 et 2010.
Enfin, en vue de mettre fin à un anachronisme, le siège de l'ancien sénateur du territoire des Afars et des Issas (indépendant sous le nom de République de Djibouti depuis 1977), inoccupé depuis 1980, serait supprimé. Seule une loi organique peut en effet procéder à cette suppression (paragraphe IV).
Votre commission des Lois, dans ses conclusions, vous propose une nouvelle rédaction de l'article 6 afin de préciser au premier alinéa de l'article 6 que les nouveaux articles L.O. 438-1, L.O. 438-2 et L.O. 438-3 du code électoral seraient insérés dans le titre VII du livre V du code électoral, avant l'article L. 439, de supprimer le dix-huitième alinéa (d) de l'article 6 mentionnant le conseil du contentieux administratif de Wallis-et-Futuna ainsi que le paragraphe IV par coordination avec l'insertion du principe de la disparition du siège du sénateur représentant l'ancien territoire des Afars et des Issas dans un article additionnel nouveau.
Article additionnel (nouveau)
Suppression du siège de sénateur
représentant
le territoire des Afars et des Issas
Cet article tend à prévoir la suppression du siège du sénateur représentant l'ancien territoire des Afars et des Issas.
Le territoire des Afars et des Issas a connu une longue histoire commune avec la France.
|
VIIIe-XVe s. |
Royaumes musulmans (Choa, Adal...) |
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1862 (mars) |
Traité entre la France et les sultans de Raheita, Tadjourah et Gobad, portant cession du mouillage d'Olock et d'une partie de la côte |
|
1883 (décembre) |
Traités de protectorat entre la France et les sultans afars et l'ougas des Issas |
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1887 |
Fondation de la ville de Djibouti |
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1896 |
Djibouti devient la capitale de la « Côte française des Somalis et dépendances » |
Au sortir de la seconde guerre mondiale, le statut de la Côte française des Somalis reçoit quelques modifications. En effet, la Constitution de la Quatrième République (1946) transforme l'Empire colonial français en une Union française qui comprend :
1° la République française dont :
1.1 la France métropolitaine
1.2 les départements et territoires d'outre-mer (citoyenneté française).
2° les Etats et territoires associés envoient des délégués au Haut-Conseil de l'Union française.
Selon l'article 60 de la Constitution de 1946 : « L'Union française est formée, d'une part, de la République française qui comprend la France métropolitaine, les départements et territoires d'outre-mer, d'autre part, des territoires et Etats associés . »
La Côte française des Somalis devient territoire de l'Union française, représentée en métropole par un député, un conseiller de la République (ensuite nommé sénateur) et un conseiller de l'Union française. Par ailleurs, un conseil représentatif est institué autour du gouverneur.
Avec la loi-cadre Defferre de 1956 , la Côte française des Somalis devient Territoire d'Outre-mer (TOM), doté de l'autonomie interne, et pourvu d'un Conseil de Gouvernement dont le président est le gouverneur, et les membres désignés par une assemblée territoriale, élue au suffrage universel.
Ce nouveau statut fut confirmé par la large approbation de la Constitution de la Cinquième République lors du référendum du 28 septembre 1958 (75 % de oui ).
Après le référendum de 1967, la Côte française des Somalis devient le territoire français des Afars et des Issas.
En 1977, le territoire français des Afars et des Issas devient indépendant sous le nom de la République de Djibouti.
Le siège du sénateur de l'ancien territoire des Afars et des Issas est inoccupé depuis 1980. Seule une loi organique pouvait le supprimer.
Dans le texte initial de la proposition de loi organique, la suppression de cette survivance anachronique était prévue au paragraphe IV de l'article 6.
Or, ce dispositif semble avoir peu de rapport avec les autres dispositions organiques de cet article, relatives aux sénateurs de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis-et-Futuna.
Par ailleurs, à travers cette suppression, c'est une page de l'histoire de la Haute Assemblée qui serait tournée.
Votre commission des Lois vous propose donc dans ses conclusions, l'insertion d'un article additionnel nouveau consacré spécifiquement à la suppression du siège précité tout en améliorant la rédaction initiale. Il deviendrait l'article 7 de ces conclusions.
Article 7
(article L.O. 334-14-1 nouveau du code électoral ;
loi organique n° 76-1217 du
28 décembre 1976)
Dispositions du code électoral
relatives
à la représentation sénatoriale de
Mayotte
Cet article tend à insérer un article L.O. 334-14-1 nouveau dans le code électoral et à abroger la loi organique n° 76-1217 du 28 décembre 1976 relative à l'élection du sénateur de Mayotte afin de fixer dans le code électoral:
- le principe de la représentation de Mayotte par deux sénateurs contre un seul aujourd'hui, en vue de tenir compte des évolutions démographiques de la collectivité ;
- le principe de l'application à Mayotte des dispositions organiques du livre II du code électoral.
Mayotte est la seule île des Comores à avoir choisi de demeurer française en 1974.
La loi n°76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte créa une collectivité au statut provisoire sui generis issue de l'article 72 de la Constitution. Ce statut hybride, différait de celui de département d'outre-mer et de celui de territoire d'outre-mer tout en participant aux deux systèmes.
Ainsi, son organisation administrative s'inspirait de celle des départements avant la loi du 2 mars 1982, le préfet étant l'exécutif du conseil général de la collectivité qui avait toutefois conservé le principe de spécialité législative propre aux territoires d'outre-mer.
La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative au statut de Mayotte a transformé Mayotte en « collectivité départementale de la République », collectivité sui generis, soumise partiellement au principe de spécialité législative, un certain nombre de domaines devant progressivement être soumis au principe d'assimilation législative.
L'attachement de Mayotte à la France a été consacré par la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, adoptée par le Congrès du Parlement le 17 mars dernier 102 ( * ) : la Constitution fait désormais explicitement référence à Mayotte dans son article 72-3 nouveau.
De plus, Mayotte est désormais rattachée à la nouvelle catégorie des collectivités d'outre-mer qui se distinguent par un statut particulier tenant compte de leurs intérêts propres au sein de la République (article 74 de la Constitution).
Depuis 1976, Mayotte est représentée à la Haute Assemblée par un sénateur 103 ( * ) . Comme pour les autres collectivités spécifiques, cette précision est directement donnée par la loi organique.
Le droit en vigueur prévoit l'application des dispositions législatives ordinaires du livre II du code électoral relatif à l'élection des sénateurs des départements en les adaptant aux spécificités de Mayotte (substitution des dispositions du code des communes applicable localement à celles du code général des collectivités territoriales pour la désignation des délégués des conseils municipaux des communes issues de fusions ou dont la fonction est exercée par délégation spéciale ; collège électoral sénatorial composé du député de Mayotte, des conseillers généraux et des délégués des conseils municipaux ou de leurs suppléants) 104 ( * ) .
En revanche, l'application des dispositions organiques dudit livre II (durée du mandat ; renouvellement partiel ; âge d'éligibilité...) et le principe même de la représentation de Mayotte au Sénat ne sont pas clairement mentionnés dans le chapitre V du titre II du livre troisième du code électoral, pourtant consacré au sénateur de Mayotte.
Dans un souci de codification et de simplification de la législation existante, conformément à l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi, le présent article insérerait un article L.O. 334-14-1 nouveau dans le code électoral.
Ce dernier tend donc à prévoir l'application des dispositions organiques du livre II du code électoral à la représentation sénatoriale de Mayotte.
Il poserait en outre le principe de la représentation de Mayotte par deux sénateurs , conformément à l'application de la clé de répartition démographique de 1948 aux résultats du recensement général de 1999. En effet, Mayotte, qui compte 160.265 habitants à l'heure actuelle, apparaît « sous-représentée » au Sénat (paragraphe I).
En conséquence, la loi organique n° 76-1217 du 28 décembre 1976 relative à l'élection du sénateur de Mayotte, qui ne contient plus qu'un article 3 prévoyant l'élection d'un sénateur dans les conditions fixées par les dispositions du livre II du code électoral, serait abrogée (paragraphe II).
Les dispositions entreraient en vigueur à compter du prochain renouvellement de la série à laquelle appartient Mayotte (série C), soit en 2004 (paragraphe III).
Votre commission des Lois vous propose dans ses conclusions de reprendre la rédaction de l'article 7 établie par la présente proposition de loi organique qui deviendrait l'article 8 compte tenu de l'insertion préalable d'un article additionnel.
* 64 L'article 6 de cette loi indiquait : « Les sénateurs des départements et des colonies sont élus pour neuf années et renouvelables par tiers, tous les trois ans »...
* 65 La loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques a ramené la durée du mandat de conseiller régional et de conseiller à l'Assemblée de Corse de cinq à six ans.
* 66 Citons la proposition de loi organique n° 464 du 29 juin 2000, présentée par M. Serge Mathieu, « tendant à réduire la durée des mandats parlementaires », la proposition de loi organique n° 465 du même jour, présentée par M. Patrice Gélard et plusieurs de ses collègues, tendant à fixer la durée du mandat des sénateurs à six ans », la proposition de loi organique n° 469 du 19 juillet 2000, présentée par M. Jacques Larché relative à la durée du mandat de sénateur et la proposition de loi organique n° 13 du 10 octobre 2000 , présentée par M. Philippe Arnaud, dont le titre est similaire à la précédente.
* 67 M. Daniel Hoeffet, président, MM. Robert Bret, René Garrec, Patrice Gélard et Michel Mercier s'étaient prononcés en faveur de la réduction de la durée du mandat sénatoriale à six ans. M. Jacques Pelletier avait souligné son attachement au mandat de neuf ans tandis que M. Jean-Pierre Bel avait souhaité maintenir une option entre une durée de mandat de six ou cinq ans.
* 68 Article 2 de la loi n° 48-1471 du 23 septembre 1948 relative à l'élection des conseillers de la République.
* 69 Article L. 192 du code électoral.
* 70 Ces séries ont été fixées par l'article 3 de l'ordonnance n° 58-1097 du 15 novembre 1958 portant loi organique relative à la composition du Sénat et à la durée du mandat des sénateurs. Conformément à l'article 11 de la même ordonnance, le bureau du Sénat a désigné par tirage au sort, le 9 juin 1959, la série A pour être renouvelée en 1962, la série B pour être renouvelée en 1965 et la série C pour être renouvelée en 1968.
* 71 Composition issue de la modification du règlement adoptée le 18 décembre 1991. Le nombre de vice-présidents était auparavant de 4 et le nombre de secrétaires était égal à 8.
* 72 Article 24 du règlement du Sénat.
* 73 Article 51 du règlement du Sénat.
* 74 Article 63 et 64 du règlement du Sénat.
* 75 Article L.O.151 du code électoral.
* 76 Article 101 du règlement du Sénat.
* 77 Le Conseil de la République avait déjà tiré au sort la date de renouvellement des deux séries A et B le composant, lors de la séance publique du 21 septembre 1948.
* 78 La loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 organisait la concomitance des renouvellements des conseils régionaux et des conseils généraux, prolongeant d'une année le mandat des conseillers généraux élus en 1985 et réduisant de deux ans celui des conseillers généraux renouvelables en 1994. Le Conseil constitutionnel avait alors considéré que ces dispositions entraînaient « à titre provisoire, une différence quant à la durée du mandat des conseillers généraux », ajoutant que ces différences (étaient) limitées dans le temps et (devaient) se résorber à terme ; qu'elles apparaissaient comme la conséquence d'une réforme qui répond à la volonté du législateur d'assurer une participation accrue du corps électoral aux élections (...) ; que les différences de traitement (qui en résultaient trouvaient) une justification dans des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi déférée » - Décision n° 90-280 DC du 6 décembre 1990.
* 79 Loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger, modifiée par les lois n° 90-384 et n° 82-547 du 22 juin 1992.
* 80 Le Conseil, présidé par le ministre des Affaires étrangères, est également composé de 21 membres nommés et des 12 sénateurs représentant des Français établis hors de France.
* 81 Loi n° 83-390 du 18 mai 1983 relative à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France et loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France.
* 82 Article 39 nouveau de la Constitution.
* 83 Lors de la séance publique du 9 juin 1959, le Bureau du Sénat avait déjà affecté les sénateurs représentant les Français établis hors de France entre les séries par tirage au sort.
* 84 Chapitre III du titre II du livre premier du code électoral. Voir annexe n°2.
* 85 Les candidats doivent par ailleurs avoir rempli leurs obligations du service national, ne pas avoir perdu leur droit d'éligibilité par décision judiciaire, et respecter la législation relative à la transparence financière de la vie politique. De plus, des inéligibilités « relatives » empêchent certains hauts fonctionnaires de se présenter, pendant la durée de leur activité, prolongée d'un certain délai, dans toute circonscription comprise dans le ressort territorial de leur compétence.
* 86 Rapport du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale précité, p.31.
* 87 Extrait de l'exposé des motifs de la proposition de loi organique n° 230 (1998-99) présentée par MM. Henri de Raincourt, Jean Arthuis, Josselin de Rohan, Gérard Larcher, Paul Girod, Jean-Jacques Hyest et Jacques Larché.
* 88 Le siège non pourvu correspond à l'ancien territoire des Afars et des Issas, devenu république de Djibouti en 1977 lors de son accession à l'indépendance. Voir article 7 nouveau.
* 89 Article 25 de la Constitution.
* 90 Voir commentaire de l'article 2 de la proposition de loi n°313.
* 91 Loi organique n° 76-643 et lois ordinaires n° 76-644 et 76-645 du 16 juillet 1976.
* 92 Décision n° 2000-431 DC du 6 Juillet 2000 - Loi relative à l'élection des sénateurs.
* 93 Article 5 de la loi n° 48-1971 du 23 septembre 1948.
* 94 En 1976, le Parlement n'avait pas cru possible de supprimer 3 sièges (2 sièges pour Paris et 1 dans la Creuse) lors de l'examen de la loi organique n° 76-643 du 16 juillet 1976. Celle-ci aurait ainsi instauré un « cliquet » s'opposant à toute diminution du nombre de sénateurs par département-rapport du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale, p 63, juillet 2002.
* 95 Article L. 442 du code électoral.
* 96 Cette codification résulte de l'ordonnance n° 2000-350 du 19 avril 2000 portant actualisation et adaptation du droit électoral applicable outre-mer, complétée par la loi n° 2000-641 du 10 juillet 2000.
* 97 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.
* 98 Titre IX de la loi d'orientation et de programmation précitée.
* 99 Annexe 2.
* 100 Chapitre IX du titre IV du livre II du code électoral.
* 101 Décision n°99-421 DC du 16 décembre 1999 du Conseil constitutionnel-loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes.
* 102 Rapport n°27 (2002-2003) de M. René Garrec au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.
* 103 Loi organique n° 76-1217 du 28 décembre 1976 relative à l'élection du sénateur de Mayotte.
* 104 Articles L. 334-15-1 et L. 334-16 actuels du code électoral.