Projet de loi de sécurité financière

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER :

MODERNISATION DES AUTORITÉS DE CONTRÔLE

CHAPITRE PREMIER :
AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS

Section 1
Missions et organisation

ARTICLE 2

Statut et missions de l'Autorité des marchés financiers

Commentaire : le présent article, adopté sans modification par le Sénat en première lecture, précise le statut de l'Autorité des marchés financiers (AMF), « autorité publique indépendante dotée de la personne morale ». Il prévoit également que l'AMF exerce une triple mission spécifique, identique à celle actuellement dévolue à la Commission des opérations de bourse (COB) : la protection de l'épargne investie en produits financiers, l'information des investisseurs, le bon fonctionnement des marchés.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du gouvernement, un amendement présenté par notre collègue député Charles de Courson incluant les contrats d'assurance-vie dans le champ de compétence de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

Cette disposition permet que les contrats d'assurance-vie soient soumis aux mêmes règles de publicité et d'information que les produits financiers.

Le rapporteur au nom de la commission des finances a justifié cette assimilation des contrats d'assurance-vie aux produits financiers en ce qui concerne l'information des particuliers : de fait, les contrats d'assurance-vie constituent la majeure partie de l'épargne financière des ménages qui devraient donc bénéficier de la même qualité d'information que pour les autres produits d'épargne.

En outre, les contrats d'assurance-vie sont souvent investis en parts des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), mais les obligations d'information que la Commission des opérations de bourse (COB) impose aux investisseurs concernant les OPCVM ne sont pas applicables pour les contrats d'assurance-vie « multisupports » investis en OPCVM, voire en OPCVM d'OPCVM.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'assimilation des contrats d'assurance-vie aux produits d'épargne, notamment lorsqu'elle est investie en OPCVM, renvoie à un débat de plus large portée sur la qualification juridique des contrats d'assurance-vie. Ainsi que l'a observé le gouvernement lors de la discussion à l'Assemblée nationale, le dispositif adopté par nos collègues députés est susceptible de « bouleverser l'équilibre du secteur ». Il pourrait se traduire par un enchevêtrement de compétences et être source de contentieux.

L'amendement de l'Assemblée nationale soulève la question délicate d'une nouvelle répartition des compétences entre la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP) et l'AMF, alors que la fusion des autorités de contrôle entraîne déjà d'importants changements. Par souci de cohérence, votre rapporteur vous propose d'éviter une multiplication des contrôles qui pourrait en altérer l'efficacité.

Ainsi, les contrats d'assurance-vie sont d'ores et déjà soumis à un double contrôle du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et de la Commission de contrôle des assurances (CCA), à laquelle la CCAMIP devrait succéder. Il s'agit en outre de contrôles a posteriori , peu comparables à ceux de l'AMF qui s'effectuent a priori .

Votre commission des finances vous soumet ainsi un amendement qui retire les contrats d'assurance-vie du contrôle de l'AMF

En contrepartie, il importe de délivrer un signal afin que les assurés vie bénéficient des mêmes informations que les détenteurs de parts d'OPCVM. En effet, les contrats d'assurance-vie drainent des flux croissants d'épargne. L'information sur les produits d'épargne doit donc être comparable, quelle que soit l'autorité de contrôle (AMF ou CCAMIP), et que l'investissement s'opère directement dans les produits d'épargne ou que ceux-ci servent de support aux contrats d'assurance-vie.

Les souscripteurs de contrats d'assurance-vie devraient plus particulièrement disposer des informations suivantes :

- l'espérance de rendement sur longue période ;

- les risques encourus par classe d'actifs ;

- la transparence des frais, et plus particulièrement des frais de gestion.

Alors que dans le droit existant les contrats d'assurance-vie ne donne lieu qu'à une information globale, on peut noter qu'en matière d'OPVCM, un groupe de travail interne à la COB réfléchit à un renforcement des obligations d'information sur les différentes composantes des frais de gestion, et notamment la part que représentent les frais de distribution. Les produits d'assurance-vie ne peuvent rester à l'écart d'une telle évolution.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 3

Structure et composition des instances dirigeantes de l'Autorité des marchés financiers

Commentaire : le présent article prévoit que l'Autorité des marchés financiers (AMF) sera composée de deux instances principales indépendantes, le collège et la commission des sanctions, ainsi qu'éventuellement de commissions spécialisées et consultatives.

Le présent article, adopté sans modification par le Sénat en première lecture, a pour objet d'insérer, à la suite du nouvel article L. 621-1 du code monétaire et financier relatif au régime juridique et aux missions de l'AMF, un nouvel article L. 621-2 relatif à sa structure et à sa composition.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant l' ordre d'énumération des autorités (présidents des deux assemblées, président du Conseil économique et social) qui désignent chacune un membre du collège de l'Autorité des marchés financiers (AMF), afin d'accorder la préséance au président de l'Assemblée nationale sur celui du Sénat. Le gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée.

Notre collègue député François Goulard, rapporteur au nom de la commission des finances, a invoqué l'ordre retenu à l'article 56 de la Constitution relatif à la nomination des membres du Conseil constitutionnel. L'Assemblée nationale a jugé primordial de modifier sur ce point le texte initial du présent projet de loi, qui reprenait les dispositions actuellement en vigueur pour la Commission des opérations de bourse (COB).

Par ailleurs, sur proposition du rapporteur au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a aligné le mandat du « représentant de la Banque de France » sur celui des autres membres du collège de l'AMF, soit un mandat de cinq ans renouvelable une fois, malgré l'avis défavorable du gouvernement. Dans le texte adopté par le Sénat, le représentant de la Banque de France était également membre ès qualités du collège de l'AMF.

Un amendement a inscrit au présent article, et non à l'article 7 relatif au personnel et aux ressources de l'AMF, les dispositions relatives à la qualité du président pour agir au nom de l'Autorité des marchés financiers devant toute juridiction. Ces dispositions correspondent davantage à l'objet du présent article qu'à celui de l'article 7.

Dans la liste des entreprises auxquelles peuvent appartenir les deux représentants des salariés à la commission des sanctions, l'Assemblée nationale a précisé qu'il pouvait s'agir des sociétés de gestion d'organismes de placements collectifs (OPC). Cet amendement permet la consultation des organisations représentatives des salariés de ces sociétés pour la désignation des membres de la commission des sanctions.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Concernant le mandat du « représentant de la Banque de France » au collège de l'AMF , il faut rappeler que le gouverneur de la Banque de France est généralement représenté par l'un des sous-gouverneurs, l'autre sous-gouverneur siégeant à la Commission bancaire.

La disposition votée par l'Assemblée pose une difficulté juridique : le gouverneur de la Banque de France - ou son représentant - devient membre du collège de l'AMF intuitu personae et non en raison des fonctions qu'il occupe, nonobstant un changement éventuel de fonctions avant l'expiration de son mandat.

Votre commission des finances vous soumet ainsi un amendement rétablissant le texte proposé par le gouvernement. L'intention du législateur est que le mandat au collège de l'AMF du représentant de la Banque de France, de même que celui du président du Conseil national de la comptabilité, cesse lorsqu'il quitte ses fonctions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4

Règles de procédure relatives à la prise de décision

Commentaire : le présent article fixe les principales règles de procédure relatives à la prise de décision au sein de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

Le présent article propose d'insérer un nouvel article L. 621-3 dans le code monétaire et financier, relatif aux règles de procédures applicables à la prise de décision au sein de l'Autorité des marchés financiers. Il prévoit la présence d'un commissaire du gouvernement, les règles de majorité et les procédures de vote au sein de l'AMF.

En première lecture, le Sénat a adopté un amendement excluant la présence du commissaire du gouvernement non seulement lors des votes de la commission des sanctions sur des questions d'ordre individuel, mais aussi pour les votes du collège sur des décisions de caractère individuel.

L'amendement visait à éviter que la présence du commissaire du gouvernement ne pèse sur les votes portant sur des questions d'ordre individuel , les membres du collège assumant la pleine responsabilité de ces votes, à l'instar des membres de la commission des sanctions.

Sur proposition de sa commission des finances, l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, a rétabli le texte initial du projet de loi : le commissaire du gouvernement est présent lors de tous les votes du collège, y compris lorsqu'il délibère sur des décisions à caractère individuel.

Votre rapporteur est sensible aux problèmes pratiques, soulevés par l'Assemblée nationale, que pose l'absence du commissaire du gouvernement lors des votes sur les questions d'ordre individuel. Il relève en outre que les votes de la commission des sanctions de l'AMF resteront pris hors la présence du commissaire du gouvernement.

Par ailleurs, votre commission des finances vous soumet un amendement ayant pour but de ne pas accorder de voix prépondérante au président de la commission des sanctions en cas de partage égal des voix . Si la procédure de la voix prépondérante permet d'éviter toute possibilité de blocage et donc de déni de justice, elle est cependant susceptible de se heurter aux évolutions de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes, qui pourrait la juger contraire à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Cette disposition prémunit l'AMF contre une éventuelle censure de ses procédures de sanction pour non conformité avec la Convention européenne des droits de l'homme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5

Prévention des conflits d'intérêts, secret professionnel et moralité

Commentaire : le présent article établit les règles de prévention des conflits d'intérêts, de secret professionnel et de moralité applicables aux membres, personnels, préposés et collaborateurs de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

En première lecture, le Sénat a modifié le présent article sur deux points :

- la liste des personnes soumises au secret professionnel a été modifiée pour tenir compte de la diversité des contrats de travail au sein de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et définir précisément les autres personnes ne faisant pas partie du personnel de l'AMF ;

- il a précisé que les personnes sanctionnées pour des manquements au code monétaire et financier ne peuvent ni devenir, ni rester membres de l'AMF.

A l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, a précisé les règles de prévention des conflits d'intérêts auxquelles seront soumis les membres de l'AMF en application de l'article L. 621-4 du code monétaire et financier. Suivant la rédaction initiale du projet de loi, ces règles empêchent tout membre ^{1 ( * )} de l'AMF de délibérer dans certaines affaires, à savoir :

- celles dans lesquelles il « a un intérêt », la détention éventuelle d'un intérêt concernant les deux années précédant la délibération ;

- s'il exerce ou a exercé des fonctions ou un mandat pour le compte d'une personne morale dans les deux années précédant la délibération, les affaires où cette personne morale « a un intérêt » au cours de la même période.

L'Assemblée nationale a précisé qu'il s'agit des affaires dans lesquelles la personne a « ou a eu » un intérêt, permettant ainsi de faire référence aux intérêts tant actuels que passés des membres de l'AMF.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Personnels et ressources

Commentaire : le présent article contient les dispositions législatives relatives aux personnels et aux ressources de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

I. LE VOTE DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Le Sénat a adopté six amendements au présent article, présentés par votre commission des finances :

- concernant la désignation du secrétaire général, le Sénat a prévu une procédure d'avis concerté entre le président et le collège afin d'associer le collège : « le président de l'Autorité [des marchés financiers] soumet une proposition au collège qui en délibère et formule un avis dans le délai d'un mois. A l'issue de ce délai, le secrétaire général est nommé par le président » ;

- il a institué des institutions représentatives du personnel dans les conditions de droit commun ;

- il a précisé que le collège de l'Autorité des marchés financiers (AMF) arrête son budget ;

- il a donné la possibilité à l'AMF de percevoir d'autres ressources que celles prévues dans le présent projet de loi ;

- il a précisé que les décrets fixant les taux des taxes perçues par l'AMF sont pris sur proposition de son collège ;

- il a transféré de la commission de déontologie au collège de l'Autorité les missions d'application des règles de l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique (règles de « pantouflage »).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition du rapporteur au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a rétabli le texte initial pour la désignation du secrétaire général, considérant que ces dispositions étaient d'ordre réglementaire. Le gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement revenant également au texte initial en ce qui concerne l'application des règles de « pantouflage » par la commission de déontologie, et non par le collège de l'AMF.

L'Assemblée nationale a soumis les conseillers en investissements financiers à une contribution financière, à l'instar des autres personnes contrôlées par l'Autorité des marchés financiers, malgré l'avis défavorable du gouvernement.

Un amendement, auquel le gouvernement s'est déclaré favorable, a prévu une taxation identique des créances indépendamment du droit qui les régit, français ou étranger.

A l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements qui ont reçu un avis favorable du gouvernement. Le premier rétablit le droit existant en évitant que des opérations de rachat de titres ne puissent être closes ^{2 ( * )} , conformément à l'intention de l'auteur du projet de loi. Le second simplifie les formalités des émissions de warrant ^{3 ( * )} .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances vous propose d'adopter sans modification les dispositions relatives aux règles de déontologie, en prenant favorablement acte de l'engagement du gouvernement à adopter par voie législative les modifications nécessaires suite aux conclusions d'une mission confiée à une commission présidée par M. Guy Berger, ancien président de chambre à la Cour des comptes.

Trois amendements vous sont cependant proposés au présent article.

Il est vous est proposé un amendement rétablissant la procédure de désignation conjointe du secrétaire général de l'AMF par le président et le collège. Ces dispositions complètent la procédure législative de manière à éviter une trop forte dichotomie entre le secrétaire général et le collège préjudiciable au fonctionnement des services de l'AMF.

Votre commission des finances vous propose par ailleurs un amendement de coordination concernant la procédure de désignation du secrétaire général.

En première lecture, votre commission des finances avait présenté un amendement tendant à soumettre les conseillers en investissements financiers à une contribution. Elle l'avait retiré, se rangeant aux arguments du gouvernement. L'Assemblée nationale a choisi de retenir le principe de cette contribution, malgré l'avis toujours défavorable du gouvernement, jugeant cette mesure de nature à ne pas créer de régime dérogatoire pour les conseillers en investissements financiers tout en améliorant de manière significative l'autonomie financière et les moyens de l'Autorité ^{4 ( * )} .

Votre commission des finances vous propose un amendement établissant un barème d'un montant plus faible pour les conseillers en investissements financiers, dont beaucoup exercent à titre individuel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Section 2
Attributions

ARTICLE 8

Pouvoir réglementaire et de décision individuelle

Commentaire : le présent article est relatif au pouvoir réglementaire et de décision individuelle de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

I. LE VOTE DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Sur proposition de votre commission des finances, le Sénat a adopté un amendement qui prévoit que le règlement général de l'AMF déterminera, en ce qui concerne la production et la diffusion des analyses financières :

- les conditions d'exercice de l'activité des personnes qui, à titre de profession habituelle, produisent ou diffusent des analyses financières sur les personnes morales émettrices d'instruments négociés sur un marché, ou dont l'admission à la négociation est demandée en vue de formuler et, le cas échéant, diffuser une opinion sur l'évolution prévisible desdites personnes morales et, en conséquence, sur l'évolution prévisible de leur cours de bourse ;

- les règles de bonne conduite s'appliquant aux personnes physiques placées sous l'autorité ou agissant pour le compte des personnes qui produisent ou diffusent des analyses financières, à titre de profession habituelle, et les dispositions propres à assurer leur indépendance et la prévention des conflits d'intérêts.

Sur proposition de votre commission des finances, le Sénat a également adopté un amendement précisant que la possibilité de prendre par décret les mesures nécessitées par les circonstances, en cas de carence de l'AMF, ne pouvait intervenir qu'après mise en demeure faite par le ministre à l'AMF.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a prévu de compléter le règlement général de l'Autorité des marchés financiers en y incluant « les conditions d'exercice de l'activité de dépositaire d'organismes de placements collectifs ». Le gouvernement a été favorable à cette disposition.

Par ailleurs à l'initiative de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement corrigeant l'intitulé du VIII pour qu'il concerne les personnes qui « produisent et diffusent des analyses financières » et un amendement de coordination.

Par cet amendement, elle souhaite limiter la réglementation de l'AMF aux seuls analystes « sell-side » c'est-à-dire les analystes qui diffusent à l'extérieur leurs analyses financières, en excluant les analystes « buy-side » qui travaillent dans les sociétés de gestion. Le gouvernement a fait valoir l'unité de la profession et s'est donc déclaré défavorable à cet amendement. Il va par ailleurs de soit que la rédaction du Sénat permettait à l'AMF de réglementer différemment les analystes « buy-side » et « sell-side ».

Elle a également adopté, contre l'avis du gouvernement, à l'initiative de notre collègue député Philippe Auberger et de la commission des finances, et bien que notre collègue député François Goulard, rapporteur, n'y soit pas personnellement favorable, un amendement excluant du règlement de l'AMF les « conditions d'exercice de l'activité d'analyste financier . » En conséquence, l'AMF n'était plus compétente que pour les règles de bonne conduite.

Enfin, à l'initiative de la commission des finances, et avec l'avis favorable du gouvernement, elle a adopté un amendement précisant que l'AMF pourra inclure dans son règlement les dispositions propres à assurer l'indépendance « d'appréciation » des analystes financiers et la prévention des conflits d'intérêt, et un amendement rédactionnel.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En première lecture le Sénat a pris l'initiative, sur proposition de votre commission des finances, d'introduire dans le présent projet de loi des dispositions concernant les analystes financiers et les agences de notation, le texte initial étant muet sur le sujet.

Constatant que pour les analystes financiers, il n'existait en France aucune norme législative ou réglementaire les concernant, mais seulement des dispositions dans le règlement général du Conseil des marchés financiers, le Sénat a souhaité que la profession soit définie dans le code monétaire et financier et qu'elle soit soumise au règlement général de l'Autorité des marchés financiers tant pour ses conditions d'exercice professionnel que pour ses règles de bonne conduite.

L'Assemblée nationale n'a pas remis en cause la démarche du Sénat puisqu'elle a accepté d'inclure la profession d'analyste financier dans le code monétaire et financier et de lui appliquer certaines règles. Cependant, elle a souhaité restreindre la définition des analystes financiers à ceux qui produisent et diffusent à l'extérieur des analyses et elle a souhaité s'en tenir à la définition des seules règles de bonne conduite.

Votre commission des finances comprend les préoccupations exprimées par l'Assemblée nationale concernant la nécessité de ne pas réglementer excessivement les analystes qui se bornent à produire des documents de travail pour un usage exclusif et individuel au sein d'une société de gestion par exemple.

Pour votre rapporteur, qui demandera en séance au gouvernement s'il partage ce point de vue, l'expression « diffuse » est plus large que l'expression « publie ». Une diffusion peut être interne lorsqu'un service de recherche d'une banque adresse un diagnostic à des chargés de clientèles ou directeurs d'agences, afin qu'ils conseillent leurs clients. La diffusion peut également être externe lorsqu'un prestataire adresse régulièrement des documents à ses abonnés. Ces situations ne sont bien sûr citées ici qu'à titre d'illustration.

Votre commission estime que cette conception, conduisant à distinguer une production pour un usage individuel au sein d'une entreprise, d'une diffusion d'informations identiques auprès d'une série de correspondants internes ou externes, est beaucoup plus claire et réaliste que celle de « buy-side » et de « sell-side », qui reflète une vision anglo-saxonne plus ou moins pratiquée ou comprise sur le continent européen. A fortiori, bien sûr, celui qui publie une information (ou qui la met à la disposition du marché) la diffuse par là même. Mais cette différence d'analyse avec l'Assemblée nationale ne conduit pas à modifier l'expression « produit et diffuse » : il suffit de lui reconnaître une autre interprétation.

En revanche, votre commission ne souhaite pas cantonner l'AMF à la définition des seules règles de bonne conduite des analystes financiers. En effet, cette disposition irait à l'encontre du souhait partagé par tous d'établir des règles professionnelles minimales en matière d'analyse financière.

Ainsi, votre commission vous propose un amendement de nouvelle rédaction du VIII du présent article visant à distinguer les analystes financiers relevant du régime juridique des prestataires de service d'investissement (PSI) et les analystes indépendants.

L'AMF pourra continuer de fixer des règles déontologiques pour l'ensemble des analystes financiers collaborateurs d'intermédiaires financiers. Elle ne déterminera en revanche les conditions d'exercice professionnel que pour les analystes indépendants qui produisent et diffusent leur travail au sens explicité ci-dessus.

Par ailleurs, votre commission des finances vous soumet un amendement de coordination avec l'amendement qu'elle vous propose à l'article 2 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Section 3
Surveillance et sanctions

ARTICLE 10

Champ des contrôles et des enquêtes de l'Autorité des marchés financiers

Commentaire : le présent article définit le champ du pouvoir de contrôle et d'enquête de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

En première lecture, le Sénat a adopté un amendement qui précise que le contrôle de l'AMF sur les prestataires de services d'investissement en libre prestation de services s'exerce dans les conditions prévues aux articles L. 532-19 à L. 532-21du code monétaire et financier.

L'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, à l'initiative de sa commission des finances, et contre l'avis du gouvernement, un amendement de coordination avec l'article 8 du présent projet de loi : l'AMF veille au respect des obligations professionnelles des personnes produisant et diffusant des analyses financières.

Votre commission des finances vous propose un amendement de coordination avec l'amendement proposé à l'article 8 concernant les analystes financiers.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14

Pouvoir de sanction

Commentaire : le présent article décrit la procédure et le champ des sanctions de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier ( II du présent article) qui s'insèrerait dans une nouvelle sous-section du chapitre consacré à l'Autorité des marchés financiers (AMF) et intitulée « Sous-section 4 bis - Sanctions » ( I du présent article).

I. LE VOTE DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

En première lecture, le Sénat a modifié les dispositions du présent article sur deux points :

- il a prévu que les règles professionnelles, dont le présent article sanctionne les manquements, doivent avoir été préalablement approuvées par l'AMF et intégrées dans son règlement général ;

- il a clarifié le déroulement de la double procédure de sanction administrative et pénale , en prévoyant, en application du principe non bis in idem , leur succession dans le temps, et non plus leur concomitance, tout en assurant que la sanction administrative puisse être prise rapidement, dans le délai de six mois.

Ainsi, dans le dispositif adopté par notre Assemblée, en cas de délit boursier mis en évidence dans un rapport d'enquête, le collège de l'AMF doit le transmettre au procureur de la République du tribunal de grande instance (TGI) de Paris. Ce dernier est tenu, dans un délai de dix jours, d'indiquer à l'AMF s'il compte ou non mettre en mouvement l'action publique. L'AMF dispose alors d'un délai de six mois pour achever sa procédure de sanction et l'action publique n'est déclenchée qu'une fois ces sanctions prises. Passé ce délai de six mois, si l'AMF ne s'est pas prononcée, l'action publique peut être déclenchée dans tous les cas. A contrario , si le procureur de la République ne souhaite pas mettre en mouvement l'action publique ou s'il souhaite le faire plus tard, l'AMF poursuit sans contrainte particulière sa procédure de sanction.

Ces dispositions excluent la possibilité de deux poursuites pour la même infraction. L'engagement de la procédure administrative ne fait pas obstacle à d'éventuelles poursuites pénales. Enfin, l'AMF est incitée à se prononcer dans des délais de six mois.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Philippe Auberger et Jean-Michel Fourgous, l'Assemblée nationale a donné au collège et non plus au procureur l' initiative de la publication d'une décision de transmission d'un dossier au parquet, afin de renforcer l'autorité du collège. Le gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée. Les députés ont estimé que ce dessaisissement de la compétence du Procureur serait limité à des cas d'exceptionnelle gravité.

A l'initiative du rapporteur de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a exclu les démarcheurs et les conseillers en investissements financiers, soumis à une procédure spécifique conformément à l'article L. 621-17 du code monétaire et financier, du champ d'application des dispositions du présent article. Cet amendement a reçu un avis favorable du gouvernement.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du gouvernement, deux amendements remédiant à la seule hypothèse où le plafond des sanctions pécuniaires pouvait être allégé par rapport au régime existant. Il s'agit de cas, aujourd'hui exceptionnels, visant les personnes physiques sanctionnées sur la base des actuels articles L. 621-14 et L. 621-15 du code monétaire et financier. Compte tenu de l'unification des régimes auquel proposait de procéder le texte initial du gouvernement suivant la qualité physique ou morale des personnes incriminées, le plafond des sanctions aurait été abaissé dans cette hypothèse de 1,5 million d'euros ou le décuple du montant des profits éventuellement réalisés à 300.000 euros ou le quintuple du montant des profits éventuellement réalisés. Les amendements adoptés ont rétabli les anciens plafonds.

Sur proposition du rapporteur au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a supprimé le dispositif d'articulation de la double procédure administrative et pénale . Le gouvernement s'est déclaré favorable à cette suppression.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'Assemblée nationale a très utilement amélioré les dispositions du présent article, notamment pour le plafond des sanctions pécuniaires. Les dispositions adoptées, qui ont vocation à s'appliquer à des cas très rares, complètent la procédure conformément à l'intention du gouvernement et du législateur : unifier les régimes de sanction tout en relevant les plafonds des sanctions pour les cas les plus graves.

Concernant la double procédure administrative et pénale, votre commission des finances vous propose un amendement permettant d'améliorer les échanges d'information entre l'autorité judiciaire et l'AMF :

- en cas de grief susceptible de constituer un délit boursier, le collège de l'AMF « transmet immédiatement le rapport d'enquête ou de contrôle au procureur de la République près le Tribunal de grande instance de Paris »;

- le procureur de la République près le TGI de Paris informe sans délai l'AMF lorsqu'il décide de mettre en mouvement l'action publique sur les faits ayant donné lieu à la transmission;

- le procureur de la République peut transmettre à l'AMF, d'office ou à la demande de l'Autorité, la copie de toute pièce de procédure.

Ce dispositif contribue à une plus grande concertation entre l'AMF et l'autorité judiciaire. Il permet d'associer l'AMF à l'ensemble des stades de la procédure, sur les faits éventuellement délictueux qu'elle peut découvrir dans le cadre de ses pouvoirs d'enquête et de contrôle.

En outre, votre commission vous propose un amendement afin que les délibérations de la commission des sanctions soient prises hors la présence du rapporteur , compte tenu du risque qu'une présence du rapporteur au délibéré ferait peser : il y aurait rupture du droit des parties à un procès équitable aux termes de la Convention européenne des droits de l'homme.

Enfin, votre commission vous soumet un amendement proposant que le rapporteur de la commission des sanctions soit choisi exclusivement parmi les membres de la commission, alors que dans le texte voté par l'Assemblée des rapporteurs peuvent également être désignés en dehors de la commission des sanctions.

L'objectif est d'éviter la création de deux catégories de rapporteurs. Le choix de rapporteurs internes à une formation de jugement, sans qu'ils participent au délibéré, correspond à une pratique habituelle des juridictions de nature à en simplifier le fonctionnement.

Lors de l'examen du projet de loi en première lecture, votre commission avait, sur la demande du gouvernement, retiré un amendement qui tendait également à assurer une plus grande homogénéité du choix des rapporteurs de la commission des sanctions, mais en ne désignant que des rapporteurs extérieurs à la commission.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15

Exercice des droits de la partie civile

Commentaire : le présent article donne à l'Autorité des marchés financiers (AMF) la possibilité de se porter partie civile dans les affaires de délits boursiers.

En première lecture, le Sénat a adopté un amendement permettant au président de l'Autorité des marchés financiers (AMF) de demander au procureur de mettre en mouvement l'action publique, le procureur restant libre de déclencher ou non des poursuites.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, est revenue au texte initial du projet de loi, en observant que la demande pour le président de l'AMF de déclencher des poursuites était redondante avec la procédure prévue à l'article 17 du projet de loi.

L'article 17 opère la transposition à l'AMF du dispositif de l'article 40 du code de procédure pénale, en prévoyant que « si, dans le cadre de ses attributions, l'AMF acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit, elle est tenue d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

L'article 40 du code de procédure pénale et l'avis à juridiction

Commentaire : le présent article maintient et élargit la procédure « d'avis à juridiction » existant pour la Commission des opérations de bourse (COB) et adapte l'article 40 du code de procédure pénale pour l'Autorité des marchés financiers (AMF).

En première lecture, le Sénat a adopté cet article sans modification.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision ayant reçu l'avis favorable du gouvernement.

Pour la mise en oeuvre de la procédure de l'article 40 du code de procédure pénale, la communication de tous renseignements détenus par l'AMF dans le cadre de ses mission s'opère sous réserve des dispositions de la directive « Abus de marché » ^{5 ( * )} , transposée sur ce sujet à l'article L. 621-21 du code monétaire et financier. Ces dispositions soumettent la communication par l'AMF au procureur de la République des informations reçues de ses homologues européennes à l'accord de celles-ci.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18

Coopération internationale

Commentaire : le présent article précise les procédures de coopération de l'Autorité des marchés financiers (AMF) avec les autorités étrangères exerçant des compétences analogues.

En première lecture, le Sénat a adopté le présent article sans modification.

L'Assemblée nationale a supprimé un motif de refus d'échanges d'informations entre autorités compétentes, lorsque l'exécution de la demande est de nature à porter atteinte « aux intérêts économiques essentiels ».

En effet, ces dispositions ne figurent plus dans la directive « Abus de marché » ^{6 ( * )} .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20

Dispositions pénales

Commentaire : le présent article unifie les dispositions qui sanctionnent la rupture du secret professionnel, maintient la sanction du défaut de coopération et prévoit une nouvelle sanction applicable à la fourniture d'informations inexactes.

En première lecture, le Sénat a apporté à cet article des modifications de forme.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a élargi le délit d'entrave à toutes les enquêtes faites pour le compte de l'Autorité des marchés financiers.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II :
AUTORITÉS DE RÉGULATION DES ENTREPRISES D'ASSURANCE, DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT ET DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT

Section 1
Comités consultatifs

ARTICLE 21

Comité consultatif du secteur financier

Commentaire : le présent article prévoit la création d'un Comité consultatif du secteur financier commun au secteur de la banque, de l'assurance et des entreprises d'investissement. Il a pour objet d'étudier les relations entre les entreprises et les usagers et associe les représentants de ces deux groupes.

Le comité consultatif du secteur financier reprenant les compétences de la commission consultative de l'assurance, le Sénat a, en première lecture, remplacé à l'article L. 310-8 du code des assurances la référence à la commission consultative de l'assurance par celle au Comité consultatif du secteur financier.

A l'initiative de notre collègue député Pierre Hériaud, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du gouvernement, un amendement qui porte à la majorité des deux tiers, au lieu de la majorité simple, le seuil d'autosaisine du comité consultatif du secteur financier.

L'objet de cet amendement était d'éviter des situations de blocage.

Votre commission des finances vous propose un amendement de retour au texte du gouvernement concernant le seuil d'autosaisine du comité consultatif du secteur financier.

Le retour au seuil de la majorité simple est de nature à favoriser la concertation, dans la mesure où il s'agit seulement de permettre aux membres du comité de se réunir pour délibérer sur des sujets spécifiques, et non d'adopter sans débats des décisions à la majorité simple des voix.

En outre, le comité a une composition paritaire, étant formé en parts égales de représentants des clientèles d'une part, des établissements de crédits, des entreprises d'investissement, des entreprises d'assurance, des agents généraux et courtiers d'assurance d'autre part. L'adoption de décisions à la majorité simple requiert de réunir davantage de voix que celles d'une seule catégorie de représentants.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 21 bis (nouveau)

Composition du comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement

Commentaire : le présent article additionnel modifie la composition du Comité des établissements de crédits et des entreprises d'investissement (CECEI).

I. LE DROIT ACTUEL

La rédaction actuelle de l'article L. 612-3 du code monétaire et financier prévoit que le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement comprend, outre le gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire, ou son représentant, qui préside le Comité des établissements de crédits et des entreprises d'investissement ( CECEI) :

- le directeur du Trésor ou son représentant,

- le président de la Commission des opérations de bourse ou son représentant,

- le président du Conseil des marchés financiers ou son représentant,

- le président du directoire du fonds de garantie des dépôts, ou un membre du directoire le représentant,

- huit membres ou leurs suppléants, nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie pour une durée de trois ans, à savoir : un conseiller d'Etat, un conseiller à la Cour de cassation, un dirigeant d'établissement de crédit et un dirigeant d'entreprise d'investissement, représentant tous deux l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (AFECEI), deux représentants des organisations syndicales représentatives du personnel des entreprises ou établissements soumis à l'agrément du comité et deux personnalités choisies en raison de leur compétence.

Le CECEI délivre des agréments aux entreprises d'investissement et aux établissements de crédit en appréciant la viabilité des projets qui lui sont présentés.

Les représentants de la profession sont actuellement un « dirigeant » d'établissement de crédit et un « dirigeant » d'entreprise d'investissement . Cette règle pose des difficultés pour trouver des candidats . Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle introduit le présent article afin de l'assouplir.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Pierre Hériaud, le présent article modifie la composition du comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement à l'article L. 621-3 du code monétaire et financier.

Afin d'harmoniser les représentations professionnelles au CECEI et à la commission bancaire, il est proposé de remplacer au CECEI les « dirigeants » d'un établissement de crédit et d'une entreprise d'investissement, représentant l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (AFECEI), par deux « représentants » de l'AFECEI, dont l'un au titre des établissements de crédit et l'autre au titre des entreprises d'investissement.

A l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, le présent article précise que ces représentants sont choisis « en raison de leur compétence bancaire et financière » .

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale soulèvent la question des critères de représentation au CECEI. La notion de « compétence bancaire et financière » retenue par l'Assemblée nationale pourrait ne pas forcément impliquer une expérience de direction.

Pour cette raison, le gouvernement s'est opposé à la rédaction du présent article et a proposé qu'il puisse s'agir non seulement de dirigeants, ainsi que le précisent les dispositions législatives en vigueur, mais aussi d'anciens dirigeants d'établissement de crédit ou d'entreprise d'investissement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est attachée à une représentation des dirigeants tant des entreprises d'investissement que des établissements de crédit au sein du CECEI.

Le dispositif proposé par le présent article est justifié par la volonté d'harmoniser les régimes de représentation au CECEI et à la Commission bancaire. Toutefois, la commission bancaire ne comprend pas de représentant de la profession, mais seulement des personnalités qualifiées, alors que les représentants de l'AFECEI au sein du CECEI le sont au titre de leur profession.

Le rôle du CECEI dans la délivrance d'agréments aux entreprises d'investissement et aux établissements de crédit rend particulièrement souhaitable la présence de représentants professionnels ayant une expérience de direction, conformément à la règle actuelle. Celle-ci pourrait toutefois être assouplie en permettant la présence d'anciens dirigeants, compte tenu des difficultés actuelles rencontrées par l'AFECEI pour trouver des dirigeants en activité.

Votre commission des finances vous propose ainsi un amendement prévoyant que les représentants de l'AFECEI au CECEI exercent ou ont exercé des « fonctions de direction » au sein des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 22

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières

Commentaire : le présent article prévoit la création d'un Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières (CCLRF) commun au secteur de la banque, de l'assurance et des entreprises d'investissement, saisi de tout projet de texte (loi, ordonnance, directive, décret, arrêté) en matière financière.

En première lecture, le Sénat a adopté cet article sans modification.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a apporté trois modifications principales au présent article, ayant reçu un avis favorable du gouvernement, et tendant à :

- réparer un oubli, en incluant également les propositions de règlement communautaire parmi les textes soumis à l'avis du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières (CCLRF), alors que le texte initial ne mentionnait que les projets de directive ;

- exclure les textes réglementaires à caractère individuel du champ des projets de décret ou d'arrêté soumis pour avis au CCLRF ;

- supprimer à deux reprises une référence redondante à la saisine du CCLRF par le ministre chargé de l'économie, la rédaction issue du Sénat pouvant de surcroît être interprétée comme offrant une faculté au ministre alors que l'intention du législateur est clairement qu'elle soit obligatoire ; en effet, le texte initial était ainsi rédigé : le CCLRF « peut » être saisi par le ministre chargé de l'économie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Section 2
La réglementation

ARTICLE 24

Transfert au ministre du pouvoir normatif
du Comité de la réglementation bancaire et financière

Commentaire : le présent article transfère au ministre le pouvoir normatif qui appartient aujourd'hui au Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF).

En première lecture, le Sénat a adopté le présent article sans modification.

L'Assemblée nationale a apporté des améliorations rédactionnelles.

L'une d'entre elles pourrait cependant entraîner des difficultés d'interprétation au paragraphe 3° du II, qui propose une nouvelle rédaction pour le premier alinéa de l'article L. 611-3 du code monétaire et financier.

Ces dispositions concernent la compétence du ministre à l'égard des prestataires des services d'investissement et réservent la compétence de l'Autorité des marchés financiers (AMF) sur ces prestataires.

Toutefois, les prestataires de services d'investissement relèvent à la fois du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières (CCLRF) pour leurs activités bancaires et de l'Autorité des marchés financiers pour leurs activités financières.

Votre commission des finances vous propose ainsi un amendement de clarification, rétablissant le texte initial au 3° du II du présent article, pour confirmer que le transfert des compétences du Comité de la réglementation bancaire et financière au ministre n'entraîne pas de changement dans la répartition des compétences entre les autorités des secteurs bancaire et financier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Section 3
L'agrément

ARTICLE 25

Le Comité des entreprises d'assurances

Commentaire : le présent article a pour objet d'aligner le mode de délivrance des agréments aux entreprises d'assurance sur celui des banques. L'agrément des entreprises d'assurance ainsi que les transferts de portefeuille relèveront désormais du Comité des entreprises d'assurance (CEA), qui jouait auparavant un rôle consultatif, et non plus du seul ministre chargé de l'économie.

En première lecture, le Sénat, concernant la composition du Comité des entreprises d'assurance (CEA), a prévu que :

- le président du CEA, le président et le secrétaire général de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP) et les présidents des fonds de garantie peuvent se faire représenter ;

- les huit membres autres que le président et les personnes siégeant ès qualités exercent un mandat d'une durée de trois ans, leur nomination procédant d'un arrêté du ministre chargé de l'économie.

L'Assemblée nationale a apporté des améliorations rédactionnelles au texte issu du Sénat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Section 4
Le contrôle

ARTICLE 26

Missions et composition de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance

Commentaire : le présent article fusionne les actuelles Commission de contrôle des assurances (CCA) et Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) en une Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP).

I. LE VOTE DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Le Sénat a aligné le statut de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP) sur celui de l'Autorité des marchés financiers (AMF), la CCAMIP étant qualifiée d' « autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale » au 1° du I de cet article.

En conséquence, il a adapté le cadre juridique proposé par cette commission à son nouveau statut :

- le président de la CCAMIP a qualité pour agir au nom de la Commission, et non de l'Etat, devant toute juridiction ;

- la composition du personnel à laquelle peut recourir la CCAMIP a été élargie, en prévoyant la possibilité d'employer des « salariés de droit privé » et en précisant qu'elle peut disposer d' « agents publics mis à disposition », alors que la rédaction initiale de l'article 27 du projet de loi ne mentionnait explicitement que des « fonctionnaires » et des agents contractuels de droit public, tout en laissant ouverte la possibilité de « faire appel à toute personne compétente dans le cadre de conventions établies à cet effet par (le) secrétaire général » ;

- la CCAMIP est dotée de l'autonomie financière, à l'instar de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) dans le régime actuel ;

- les mutuelles et unions pratiquant la prévention, l'action sociale et la gestion de réalisations sanitaires et sociales, à l'exclusion des opérations de contrôle et d'assurance (dites mutuelles « du livre III » du code de la mutualité) peuvent se voir fixer un taux distinct de la contribution pour frais de contrôle ; cette « contribution est liquidée, ordonnancée et recouvrée selon les modalités prévues pour le recouvrement des recettes des établissements administratifs de l'Etat » ; les contestations relèvent de la compétence du juge administratif ; « les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables » à la CCAMIP.

Les modalités de liquidation, d'ordonnancement et de recouvrement prévues, l'absence de contrôle a priori des dépenses, ainsi que la fixation des modalités du régime comptable par décret en Conseil d'Etat découlent directement de la personnalité morale conférée à la CCAMIP.

Le Sénat a également précisé que sont exclues du contrôle de la CCAMIP les entreprises d'assurance ayant leur siège social dans un Etat membre de l'Union européenne et présentes en France par une succursale ou en libre prestation de services.

Les opérations de retraite complémentaire obligatoires ne relevant pas du contrôle de la CCAMIP, les opérations de gestion de régimes obligatoires de sécurité sociales effectuées par les organismes mutualistes ont également été exclues.

Il a été clarifié que la CCAMIP comprend neuf membres, y compris le président et le gouverneur de la Banque de France qui sont donc explicitement soumis aux règles relatives aux conflits d'intérêts qui s'imposent à l'ensemble des membres de la CCAMIP.

A l'initiative de notre collègue Paul Loridant, le Sénat a précisé que les « décisions de la Commission de contrôle sont prises à la majorité des voix ».

A l'instar de son homologue de l'AMF, le secrétaire général doit être désigné à l'issue d'une procédure d'avis concerté avec le collège, et non par le seul président.

Les dispositions relatives au secrétaire général adjoint, d'ordre réglementaire, ont été supprimées.

Enfin, il a été précisé que les règles déontologiques applicables au personnel sont fixées par la commission sur proposition du secrétaire général. La diversité des statuts rend utile cette précision.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition du gouvernement, et contre l'avis de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement principal puis quatre amendement de conséquence revenant au texte initial du gouvernement en qualifiant la CCAMIP d'autorité administrative indépendante, dépourvue de la personnalité morale.

Avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement a levé certaines ambiguïtés concernant les dispositions adoptées par le Sénat relatives aux pouvoirs exercés par la CCAMIP à l'égard des entreprises dont le siège social n'est pas en France.

L'exclusion du champ de contrôle de la CCAMIP de l'ensemble des régimes obligatoires d'assurance maladie et maternité, d'une part, d'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles d'autre part, a étendu l'exemption adoptée par le Sénat et qui concernait les seuls régimes obligatoires gérés par des organismes mutualistes. Cette rédaction répare un oubli, les entreprises d'assurance gérant certains régimes obligatoires. Le gouvernement a émis un avis favorable sur cet amendement.

Malgré l'avis défavorable du gouvernement, l'obligation de réunions conjointes entre la CCAMIP et la Commission bancaire a été supprimée, car considérée comme inutile au motif, d'une part, qu'il existerait déjà une charte permettant des échanges entre les deux organismes et, d'autre part, que des groupes de travail conjoints se sont constitué.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances vous propose cinq amendements liés au rétablissement de la personnalité morale de la CCAMIP.

Votre commission des finances ne partage pas l'opinion du gouvernement selon laquelle qualifier un autre organisme que l'AMF d'autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale traduirait une banalisation de ce statut. Il s'agit au contraire de donner à la CCAMIP les moyens d'exercer sa mission, tout en alignant son statut sur celui de l'Autorité des marchés financiers.

Votre commission des finances vous propose par ailleurs un amendement de retour au texte voté par le Sénat en rétablissant l'obligation de réunions conjointes entre la Commission bancaire et la CCAMIP afin de favoriser les échanges entre deux institutions ayant vocation à coopérer, compte tenu de leurs champs de compétence respectifs et du mouvement d'unification des autorités de régulation en Europe, dans lequel notre pays a vocation à s'inscrire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 27

Pouvoirs de contrôle de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance

Commentaire : le présent article précise les différents pouvoirs de contrôle dont dispose la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP).

En première lecture, le Sénat a précisé les modalités d'échanges d'information entre la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance et l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et de coordination.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28

Dispositions diverses relatives à la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance

Commentaire : le présent article propose diverses dispositions relatives à la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP).

En première lecture, le Sénat a précisé que l'extension de l'obligation de produire un rapport de solvabilité aux entreprises de réassurance et aux entreprises étrangères hors de l'Espace économique européen (EEE) ne devait pas conduire à exonérer de cette obligation les entreprises d'assurance agréées en France et ayant leur siège social dans notre pays.

Par ailleurs, il a été précisé que le niveau d'exigence supplémentaire de marge de solvabilité que pouvait demander la CCAMIP devait être déterminé non « par décret en Conseil d'Etat », mais « selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat ». L'objectif poursuivi consiste à permettre des interventions au cas par cas, le décret fixant seulement les modalités générales.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a clarifié l'amendement du Sénat relatif à l'obligation de produire un rapport de solvabilité. En effet, la rédaction du Sénat devait être précisée concernant l'entrée ou non dans le champ d'application des présentes dispositions des succursales des entreprises étrangères ayant leur siège dans un Etat membre de l'EEE (hors Union Européenne). L'Assemblée nationale a ainsi adopté un critère de référence géographique qui permet d'inclure ces entreprises dans le champ d'application du projet de loi, conformément au droit existant.

En deuxième lecture, votre commission des finances vous propose un amendement visant à soumettre les intermédiaires en assurance aux sanctions de la CCAMIP. Les intermédiaires en assurance entrent actuellement dans le champ de contrôle de la CCAMIP, mais celle-ci ne peut pas leur infliger de sanctions. Cet amendement vise ainsi à rendre effective cette capacité de contrôle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

ARTICLE 29

Prise en compte de la création de Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance dans les codes de la sécurité sociale et de la mutualité

Commentaire : le présent article propose diverses modifications des codes de la sécurité sociale et de la mutualité pour prendre en compte la fusion entre la Commission de contrôle des assurances (CCA) et la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP).

Le I du présent article propose des modifications dans le code de la sécurité sociale, tandis que le II propose des modifications dans le code de la mutualité. Il s'agit d'insérer dans ces deux codes les modifications intervenues dans le code des assurances, avec parfois quelques différences mineures liées aux particularités des institutions de prévoyance ou des mutuelles.

I. LE VOTE DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Le Sénat a adopté deux amendements symétriques à un amendement adopté à l'article 28 qui précisait que le niveau de l'exigence supplémentaire de solvabilité serait fixé non « par décret en Conseil d'Etat », mais « selon des modalités définies » par décret en Conseil d'Etat.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement soumettant les « petites » mutuelles ^{7 ( * )} effectuant des opérations de contrôle et d'assurance (dites mutuelles du livre II du code de la mutualité) au contrôle non plus des directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS), mais de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance ( CCAMIP ).

En revanche, les mutuelles et unions pratiquant la prévention, l'action sociale et la gestion de réalisations sanitaires et sociales (dites mutuelles « du livre III » du code de la mutualité) restent soumises au contrôle du ministère des affaires sociales.

Cet amendement a été justifié par les limites de contrôle des petites mutuelles du livre II par les DRASS dans le régime juridique actuel, faute de moyens et de compétences des DRASS. Le gouvernement a entendu pour sa part privilégier le renforcement des DRASS et s'est ainsi opposé à cet amendement.

Le rapporteur au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale a toutefois observé que la nature des activités des mutuelles du livre II justifiait qu'elles relèvent du contrôle de la CCAMIP. En outre, la CCAMIP dispose des compétences lui permettant d'opérer un contrôle avec davantage d'efficacité que les DRASS.

Par ailleurs, sur la proposition de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté avec l'avis favorable du gouvernement un amendement qui substitue une capacité de recommandation à un pouvoir d'injonction de la CCAMIP tendant à faire cesser les opérations de transfert .

Cette rédaction apparaît conforme avec l'interprétation par le Conseil d'Etat de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment dans l'arrêt Laurent du 10 mars 2003.

En effet, l'injonction apparaît constitutive d'une sanction avant que la CCAMIP ne se soit prononcée au fond.

La nouvelle rédaction consiste à inviter l'entreprise à faire cesser une situation susceptible de conduire à une décision de sanction de la CCAMIP, garantissant ainsi l'efficacité de la procédure.

Deux amendements ayant reçu un avis favorable du gouvernement ont permis d'insérer respectivement dans le code de la mutualité et le code de la sécurité sociale les dispositions relatives à la composition et à l'organisation de la CCAMIP. Le texte de loi initial retenait la méthode dite du « code pilote » (en l'espèce, le code de la sécurité sociale) et du « code suiveur » (en l'occurrence, le code de la mutualité). Suivant cette méthode, dans le texte initial, les dispositions nouvellement introduites par le projet de loi avaient été insérées dans le code pilote auquel se référait le code suiveur.

Conformément au nouveau champ de compétences de la CCAMIP, deux amendements ont transféré du ministre à la Commission de contrôle la notification obligatoire par un organisme de son projet d'ouvrir une succursale dans un Etat partie à l'Espace économique européen.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur se félicite des améliorations apportées par l'Assemblée nationale au présent article.

Le contrôle de la CCAMIP sur les petites mutuelles du livre II du code de la mutualité devrait permettre d'assurer une homogénéité accrue des contrôles tout en en renforçant l'efficacité, même si la CCAMIP sera probablement conduite à cibler ses contrôles pour prévenir tout risque d'engorgement.

La substitution d'un pouvoir de recommandation à un pouvoir d'injonction de la CCAMIP concernant les opérations de transfert écarte très utilement des risques de contentieux.

Enfin, l'insertion tant dans le code de la sécurité sociale que dans le code de la mutualité des règles relatives à la composition et à l'organisation de la CCAMIP, assure une plus grande sécurité juridique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30

Rapprochement de la Commission bancaire et de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance

Commentaire : le présent article permet un léger rapprochement entre la Commission bancaire (CB) et la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP).

En première lecture, le Sénat a adopté un amendement permettant au président de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP) de se faire représenter à la Commission bancaire (CB), le président de la CB disposant d'une faculté analogue au sein de la CCAMIP.

Par symétrie avec la solution retenue à l'article 26, l'Assemblée nationale a adopté contre l'avis du gouvernement, un amendement de son rapporteur supprimant l'obligation de réunions conjointes entre la CCAMIP et la CB.

Comme à l'article 26, votre commission des finances vous propose un amendement de retour au texte voté par le Sénat. L'obligation de réunions conjointes entre la CB et la CCAMIP est de nature à favoriser les échanges entre deux institutions ayant vocation à coopérer, compte tenu de leurs champs de compétence respectifs et du mouvement d'unification des organismes de régulation en Europe, au sein duquel notre pays a vocation à s'inscrire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 30 bis (nouveau)

Inscription des opérations de caution mutualiste dans le code de la mutualité

Commentaire : le présent article a inscrit les opérations de caution mutualiste dans le Code de la mutualité.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, le présent article qui vise à ce que figurent dans le code monétaire et financier les opérations dites de caution mutualiste.

Dans le régime juridique actuel, l'article L. 511-6 du code monétaire et financier, relatif aux dérogations à l'interdiction d'effectuer des opérations bancaires, mentionne les sociétés d'assurance mais omet les mutuelles effectuant des opérations de contrôle et d'assurance (dites mutuelles du livre II du code de la mutualité).

Dans la mesure où elles conduisent des opérations d'assurance, les mutuelles du livre II ont la possibilité d'apporter leur caution mutualiste à leurs adhérents pour des opérations relatives à l'habitat, ainsi que le prévoit l'article L. 111-1 du code de la mutualité.

Le présent article procède ainsi de l'adaptation du code de la mutualité à la réalité, et non d'un élargissement du champ de compétences des mutuelles.

Ces dispositions permettent de surcroît de lever les risques actuels de poursuites juridiques en l'absence de base légale aux opérations de caution mutualiste, pourtant inhérentes aux activités d'assurance des mutuelles du livre II du code de la mutualité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III :
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Section 1
Dispositions diverses

ARTICLE 31 bis

Elargissement du mécanisme de résiliation et de compensation des créances

Commentaire : le présent article, introduit par le Sénat en première lecture, vise à aménager le mécanisme de résiliation et de compensation des créances ( close-out netting ).

Le mécanisme de compensation des créances (dit du close-out netting ) , prévu au premier alinéa de l'article L. 431-7 du code monétaire et financier dans sa rédaction issue de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, permet d'établir un solde unique compensé entre :

- « les dettes et les créances afférentes aux opérations sur instruments financiers lorsqu'elles sont effectuées dans le cadre du règlement général du CMF » ;

- ainsi qu'entre « les dettes et les créances afférentes aux opérations sur instruments financiers ou transferts temporaires de propriété d'instruments financiers lorsqu'elles sont régies par une ou plusieurs conventions-cadres respectant les principes généraux de conventions-cadres de place, nationales ou internationales, et organisant les relations entre deux parties au moins, dont l'une est un prestataire de services d'investissement, ou un établissement public ou une institution, entreprise ou un établissement [pouvant fournir des services d'investissement sans être agréé ^{8 ( * )} ] ou un établissement non résident ayant un statut comparable ».

Les dispositions du présent article permettent de lever certaines ambiguïtés du dispositif issu de la loi relative aux nouvelles régulations économiques, soulignées par votre commission des finances à l'occasion de la discussion de ce texte.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.

A l'occasion de la discussion en séance publique, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a admis que les dispositions proposées levaient des ambiguïtés, mais il a ajouté qu'il souhaitait procéder aux clarifications nécessaires dans le cadre du futur projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire.

Votre rapporteur relève que des dispositions similaires à celles proposées existent dans les législations d'autres pays européens, en particulier l'Allemagne et l'Angleterre. Un alignement rapide de notre législation sur celle des autres grandes places financières européennes est indispensable à la compétitivité de nos instruments financiers.

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

ARTICLE 31 ter

Elargissement du mécanisme de compensation généralisée des créances

Commentaire : le présent article propose des améliorations du régime de compensation généralisée des créances ( global netting ).

Le mécanisme de compensation généralisée des créances (dit du global netting ) , prévu au deuxième alinéa de l'article L. 431-7 du code monétaire et financier, permet, « s'il existe deux conventions-cadres ou plus entre les parties », et « pour autant que ces parties soient un établissement de crédit, une entreprise d'investissement, une institution [pouvant fournir des services d'investissement sans être agréée] ou un établissement non résident ayant un statut comparable », à ces parties de lier entre elles les conventions-cadres « en sorte que les soldes résultant de la compensation qui viendrait à être effectuée pour chaque convention-cadre [conformément au mécanisme du close-out netting exposé précédemment] fassent à leur tour l'objet d'une compensation entre eux ».

Contrairement à la compensation simple des créances qui peut se faire entre un établissement financier et un établissement non financier, cette possibilité de compensation généralisée est donc réservée aux seuls établissements financiers établissant une « convention chapeau » entre eux pour compenser le solde de leurs autres conventions-cadres.

Il apparaît que la distinction établie par la loi entre le close-out netting (ouvert aux établissements non financiers) ^{9 ( * )} et le global netting (réservé aux établissements financiers établissant entre eux une « convention chapeau ») a en pratique été aisément contournée.

Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture visaient ainsi à lever la restriction du global netting aux seuls établissements financiers.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement de suppression de cet article.

A l'occasion de la discussion en séance publique, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué qu'il souhaitait procéder aux aménagements nécessaires de la législation dans le cadre du futur projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire.

Votre commission des finances estime que la nécessité et l'urgence de cette réforme justifient son adoption dans le cadre du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

ARTICLE 33 bis

Dispositions relatives à l'analyse financière et aux agences de notation

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative du Sénat, a pour objet de fixer des principes déontologiques minimaux dans la loi pour les analystes financiers et les agences de notation. Ces principes pourront être déclinés de manière plus précise dans le règlement général de l'AMF.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances, et par coordination avec son vote sur l'article 8, l'Assemblée nationale a ajouté au présent article un article L. 544-1-A du code monétaire et financier portant définition de l'activité d'analyse financière.

Il s'agit de définir comme analystes financiers ceux qui produisent et diffusent ^{10 ( * )} leurs analyses financières et de lever une ambiguité en ne mentionnant plus les « cours de bourse », qui pouvaient laisser croire que les agences de notation seraient visées.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a également supprimé l'article L. 544-2 du code monétaire et financier , créé par le Sénat et faisant obligation pour les analystes financiers et les agences de notation de conserver pendant trois ans les documents sur lesquels ils auront fondé leurs travaux, au motif que les opinions émises par les analystes reposent sur des informations obtenues par des canaux très divers et qui ne pourraient être rassemblées, dossier par dossier.

Enfin, à l'initiative de notre collègue député Philippe Auberger, l'Assemblée nationale a chargé l'AMF de « suivre l'activité des agences de notation », ainsi que « leurs méthodes et les règles déontologiques appliquées aux personnels travaillant en leur sein », en plus de publier un rapport annuel sur le sujet.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne voit pas d'inconvénient à ce que la définition des analystes financiers figure au nouvel article L. 554-1-A du code monétaire et financier.

Par contre, elle souhaite rétablir l'article 544-2 du code monétaire et financier concernant la conservation des documents d'analyse financière, et en particulier préciser que tous les documents préparatoires à l'élaboration des publications diffusées sous la responsabilité d'un service d'analyse financière ou d'une agence de notation doivent être conservés pendant un délai de trois ans et tenus à disposition de l'Autorité des marchés financiers dans le cadre de sa mission définie au II de l'article L. 621-9 du code monétaire et financier.

Par ailleurs, votre commission des finances vous soumet un amendement qui propose une nouvelle rédaction pour le rapport annuel de l'AMF sur les agences de notation : tout en revenant à la rédaction du Sénat de première lecture, cette nouvelle rédaction préciserait que le rapport comporterait également des informations sur les règles déontologiques des agences de notation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Section 2
Dispositions d'abrogation, de coordination et d'entrée en vigueur.

ARTICLE 35

Dispositions diverses

Commentaire : le présent article propose diverses dispositions d'abrogation et de coordination, ainsi que quelques modifications de l'état du droit.

En première lecture, le Sénat a adopté un amendement de coordination ainsi que, sur l'initiative de notre collègue Pierre Hérisson, un amendement clarifiant le dispositif de transposition des arrêtés du ministre à la Caisse des dépôts et consignations et aux services financiers de la Poste.

L'Assemblée nationale a apporté des modifications rédactionnelles au présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37

Diverses abrogations

Commentaire : le présent article prévoit, par coordination avec les articles précédents, diverses dispositions d'abrogation.

En première lecture, le Sénat a adopté deux amendements de coordination au présent article.

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements de coordination.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38

Mesures transitoires

Commentaire : le présent article prévoit les mesures nécessaires à la transition entre les anciennes et les nouvelles autorités.

En première lecture, le Sénat a apporté des modifications rédactionnelles au présent article.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a précisé les modalités du dispositif de renouvellement par moitié du collège et de la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers (AMF) à chaque mi-mandat.

En deuxième lecture, et en poursuivant la même idée de transition harmonieuse entre les autorités, votre commission des finances vous propose deux amendements concernant :

- le transfert à titre gratuit « de plein droit et en pleine propriété » du patrimoine immobilier de la Commission des opérations de bourse (COB) à l'Autorité des marchés financiers (AMF) ;

- la continuité des contrats de travail des salariés du Conseil des marchés financiers (CMF) ;

- la continuité des ressources de l'AMF, afin qu'elle perçoive les redevances et les cotisations dues à la COB et au CMF, dans l'attente des avis de son collège sur les décrets relatifs à ses ressources.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* ¹ Le dispositif proposé par le présent article pour l'article L. 621-4 du code monétaire et financier désigne par « membres » de l'AMF à la fois les membres du collège et ceux de la commission des sanctions.

* ² Ainsi que l'a précisément décrit notre collègue député Charles de Courson : «  l'article L. 621-5-3-II-2° fusionne les dispositions actuelles applicables aux opérations d'appel public à l'épargne et de rachat de titres. Or les modalités d'exigibilité de la contribution sont différentes. Dans le premier cas, la contribution est exigible le jour de la clôture de l'opération et est assise sur la quotité des titres émis, admis ou cédés, alors que, donc le second cas, il n'y a pas de clôture de l'opération qui s'effectue en quelque sorte au fil de l'eau. Il est donc proposé de reprendre les dispositions actuelles applicables en matière de rachat de titres : la contribution est assise sur la valeur des titres rachetés par l'émetteur et est exigible le jour de la publication du résultat de l'opération, étant rappelé que les émetteurs qui rachètent leurs propres titres sont assujettis à une déclaration mensuelle précisant le nombre d'actions rachetées et leur coût d'achat pour les programmes de rachat d'actions. Ces questions ayant donné lieu à des contentieux qui ont fini en justice, il est nécessaire de trancher dans la loi la date d'exigibilité » (Assemblé nationale, Journal officiel des débats, 3 ^ème séance du mardi 29 avril 2003).

* ³ L'objet de cet amendement a également été exposé par notre collègue Charles de Courson : «  Notre objectif est d'alléger le formalisme des émissions de warrants. Comme en matière d'émission de titres de créance, les textes applicables seront en effet modifiés pour prévoir le visa d'un document d'information initial à partir duquel les émetteurs pourront émettre différentes tranches de warrant au cours de l'année, l'assiette de la taxe restant comme aujourd'hui la tranche d'émission à raison d'un droit dû fixé à 150 euros par tranche. Il s'agit d'un petit amendement technique de simplification. En général, une fois le plafond fixé, il est possible d'émettre, sans qu'il soit nécessaire de suivre à nouveau la même procédure » (ibid.).

* ⁴ Suivant le nombre de conseillers en investissements financiers, au taux médian de 750 euros, cette mesure devrait rapporter entre 1,5 million et 7,5 millions d'euros (soit 3 % à 20 % des ressources totales de l'AMF). Comme en première lecture, il est proposé de différer l'entrée en vigueur de ces dispositions au 1 ^er janvier 2005 pour permettre à l'AMF de mieux connaître la population des conseillers en investissements financiers.

* ⁵ Directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil, du 3 décembre 2002, sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché.

* ⁶ Directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil, du 3 décembre 2002, sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché.

* ⁷ Il s'agit des mutuelles ayant souscrit une convention de substitution en application de l'article L. 211-5 du code de la mutualité ou ayant contracté des engagements qui sont inférieurs à des seuils déterminés par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé de la mutualité.

* ⁸ Liste à l'article L. 531-2 du code monétaire et financier.

* ⁹ Voir définition à l'article 31 bis.

* ¹⁰ Au sens du commentaire de l'article 8 ci-dessus.