II. LE CADRE GÉNÉRAL DE LA DIRECTIVE
A. LE CONTENU DES PROPOSITIONS DE DIRECTIVE
Dans sa version actuelle, la proposition entraînerait des modifications profondes dans les systèmes juridiques des Etats membres. Elle introduit un grand nombre de concepts nouveaux, dont les effets sont, pour certains d'entre eux, mal évalués . Compte tenu des délais nécessaires à l'intégration au sein de l'ordre juridique et à l'interprétation de ces dispositions, de nombreuses années pourraient s'écouler avant que les changements proposés soient pleinement mis en oeuvre.
1. Le système de responsabilité environnementale proposée par la directive
Le régime de responsabilité préconisé dans la proposition de directive vise à permettre la réparation des dommages causés à l'environnement par les activités économiques. En France, une obligation de réparer, résultant pour l'essentiel du droit commun de la responsabilité civile et de la police des installations classées, existe déjà. Toutefois, il s'agit uniquement de réparer les atteintes, dans une acception patrimoniale, aux biens et aux personnes .
En revanche, la réparation des dommages environnementaux ne fait pas l'objet d'un régime spécifique, ni en droit français, ni en droit communautaire.
La directive exclut de son champ d'application les dommages aux biens et aux personnes, même si ces dommages sont issus de la dégradation du milieu environnant. Elle vise donc spécifiquement les atteintes à l'environnement, dans une conception non patrimoniale. Le système peut donc être qualifié comme un régime de responsabilité environnementale « pure ».
Les dommages à l'environnement recouvrent trois notions différentes :
- les atteintes à la biodiversité . Cette notion doit s'apprécier au regard des espèces protégées par la directive relative à la conservation des oiseaux sauvages 3 ( * ) et des types d'habitats naturels, espèces animales et espèces végétales protégés par la directive relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage 4 ( * ) ;
- les dommages affectant les eaux , c'est-à-dire ceux qui détériorent l'état écologique, le potentiel ou l'état chimique des eaux au regard des critères de la directive établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau 5 ( * ) ;
- les atteintes aux sols et aux sols qui peuvent avoir des effets néfastes pour la santé humaine.
Les dommages à l'air ont été explicitement exclus du champ de la directive, la Commission considérant que cette proposition ne constituait pas le cadre juridique pertinent pour traiter ce problème.
Sur ces fondements, la directive mettrait en place un régime de responsabilité sans faute pour des activités spécifiques -en pratique les plus dangereuses-, définies dans une de ses annexes, qui ont occasionné des pollutions. Pour toutes les autres activités, un régime de responsabilité pour faute serait institué dans le cas des pollutions trouvant leur origine dans une négligence ou une erreur de l'exploitant.
La directive traite également de la prévention des pollutions. Il est ainsi précisé que s'il existe une menace de dommage environnemental, l'exploitant doit prendre les mesures préventives nécessaires, sans que l'Etat le lui demande. En outre, l'autorité publique peut obliger l'exploitant à prendre ces mesures en cas de carence ou doit les prendre elle-même.
2. Quelles activités sont concernées ?
La quasi-totalité des activités économiques peut être, à terme, concernée par le champ de la directive. Une annexe fixe la liste des activités qui donneraient lieu à un engagement de la responsabilité sans faute . Seraient ainsi concernées les exploitations les plus dangereuses soumises à autorisation ou à un permis, les opérations de gestion de déchets, la fabrication, l'utilisation, le stockage et le transport de substances dangereuses, et les utilisations et la dissémination des organismes génétiquement modifiés (OGM).
L'utilisation des produits serait a priori exclue du champ d'application. Ce point est néanmoins ambigu. Le Parlement européen a précisé que la directive devait s'appliquer aux dommages susceptibles d'être causés par toute substance utilisée dans l'une des activités professionnelles énumérées à l'annexe. Cet élargissement entraînerait, entre autres, une inclusion des activités agricoles, soumises à autorisation, dans le champ de la directive, pour autant que ces dernières soient utilisatrices de produits phytosanitaires, biocides ou d'OGM.
Pour toutes les autres activités économiques, non définies explicitement dans l'annexe de la directive, les exploitants ne verraient leur responsabilité engagée qu'en cas de faute ou négligence causant des dommages environnementaux.
3. Les activités exclues du champ de la directive
La proposition de directive prévoit un certain nombre d'exemption au champ d'application du régime de responsabilité sans faute . Le Parlement européen a précisé que ces exclusions étaient énumérées de manière limitative.
Il s'agit des dommages environnementaux causés par :
- un conflit armé, une guerre civile ou des actes de terrorisme (ajout du Parlement européen) ;
- un phénomène naturel exceptionnel ;
- les activités conformes aux bonnes pratiques agricoles et sylvicoles (ajout du Parlement européen) ;
- une émission ou une activité expressément autorisée par les lois et règlement applicables, ou par le permis ou l'autorisation délivré à l'exploitant ;
- les émissions ou les activités qui n'étaient pas considérées comme néfastes conformément à l'état des connaissances scientifiques et techniques au moment où l'émission ou l'activité a eu lieu.
Par ailleurs, il convient de préciser que le transport d'hydrocarbures et les activités nucléaires sont exclus du champ de la directive, car ces activités font l'objet de conventions internationales spécifiques.
Le Parlement européen a néanmoins introduit des amendements affaiblissant la valeur juridique de cette exclusion. En effet, la directive trouverait à s'appliquer si les conventions internationales spécifiques n'étaient pas encore entrées en vigueur ou s'il était jugé que ses dispositions étaient plus favorables que celles des conventions.
On imagine quelle perturbation une telle mesure serait de nature à entraîner dans l'ordre juridique de l'Union. Si les conventions ne sont pas encore entrées en vigueur, deux droits distincts peuvent se succéder, ce qui n'est pas à même d'en favoriser la compréhension et l'application. Surtout, s'il y a concurrence entre le régime de la convention et celui de la directive, lequel sera mis en oeuvre tant que n'aura pas été tranchée la question préjudicielle relative au plus favorable ?
En outre, le Parlement a adopté un amendement précisant que les rayonnements (notamment ionisants) sur les sols pourraient donner lieu à réparation, ce qui contredit précisément l'exclusion, prévue par ailleurs, des activités nucléaires du champ d'application de la directive.
4. La réparation du dommage environnemental
En premier lieu, la directive précise qu'il doit exister un lien de causalité entre l'activité polluante et le dommage environnemental.
D'autre part, la directive n'est pas d'application rétroactive, ce qui signifie que les dommages antérieurs à son entrée en vigueur ne seront pas couverts. La proposition rappelle que, conformément au principe pollueur-payeur, un exploitant qui cause un dommage doit supporter le coût des mesures de prévention ou de réparation. Le débiteur est donc en principe l'auteur du dommage.
La réparation des dommages environnementaux à la biodiversité et à l'eau s'effectuerait par la remise en l'état originel de l'environnement. Elle est alors effectuée par une réhabilitation , un remplacement ou l'acquisition de l'équivalent des ressources naturelles . Elle impose également, le cas échéant, l'élimination de tout danger grave pour la santé humaine.
La réparation des sols et sous-sols pollués implique que des mesures soient prises pour assurer que les polluants soient contrôlés, contenus réduits ou éliminés de façon à ce qu'ils ne posent aucun risque pour la santé humaine.
Le texte prévoit par ailleurs que lorsqu'un même dommage a été causé par les actions ou omissions de plusieurs exploitants, les Etats membres peuvent prévoir que les exploitants concernés sont tenus solidairement et individuellement responsables du dommage .
Dans tous les cas, la réparation des dommages implique des « actions de réparation primaires » qui seraient susceptibles d'accélérer le retour à l'état initial, même si les effets de la restauration naturelle doivent être pris en compte. En attendant ce rétablissement, des « actions réparatrices compensatoires » devront être mises en oeuvre.
5. Le rôle de la puissance publique
La puissance publique est chargée d'un rôle majeur dans ce système. Elle est, en effet, investie d'une responsabilité subsidiaire.
En l'état de la proposition, l'Etat devrait prendre les mesures de prévention ou de réparation nécessaires si l'exploitant ne s'est pas conformé aux obligations de la directive, même après injonction.
Il y a donc une dérive potentielle grave dans ce principe qui pourrait conduire à une substitution de la notion de contribuable-payeur à celle de pollueur-payeur, même si la directive précise très clairement que l'autorité compétente recouvre auprès du responsable les coûts qu'elle a supportés pour les mesures de prévention et de réparation.
6. Développer les systèmes d'assurance environnementale
Le dernier volet important de la directive est constitué par les mesures d'incitation pour les entreprises à souscrire des produits d'assurance pour les dommages environnementaux.
La proposition prévoit que les Etats membres encouragent la prise par les opérateurs de toute assurance ou autres formes de garantie financière appropriées et qu'ils encouragent le développement d'assurances ou d'autres produits financiers pertinents.
En ce domaine, la Commission européenne s'est fondée sur l'approche retenue par les Etats-Unis avec la loi générale sur les mesures correctives et compensatoires et la responsabilité dans le domaine de l'environnement, qui a créé un fonds de réparation des dommages environnementaux (le « Superfund »). L'expérience américaine n'est cependant pas si concluante que la Commission européenne l'affirme, compte tenu des dérives du système, qui ont suscité de nombreuses procédures contentieuses.
En outre, le Parlement européen a amendé cette disposition en lui substituant une obligation d'assurance à terme (trois ans pour les installations classées et soumises à autorisation, six ans pour toutes les activités mentionnées à l'annexe de la directive).
Le texte de compromis de la présidence reste dans le domaine de l'incitation mais prévoit l'élaboration de lignes directrices pour développer les systèmes d'assurance, dans les mêmes délais que ceux définis par le Parlement européen. En outre, ces mesures d'incitation seraient assorties d'une obligation d'assurance qui s'appliqueraient cinq ans après la date-limite de transposition de la directive.
Ces dispositions ne sont pas sans poser des problèmes importants eu égard à la nouveauté du sujet et au degré d'impréparation des acteurs économiques en la matière.
* 3 Directive n° 79/409 du 2 avril 1979
* 4 Directive n° 92/43 du 21 mai 1992 modifiée par la directive n° 97/62 du 27 octobre 1997, portant adaptation au progrès technique et scientifique
* 5 Directive n° 2000/60 du 23 octobre 2000