C. UN CHAMP DES POSSIBLES ÉLARGI PAR LA RÉCENTE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE
La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a posé les fondations de la « nouvelle architecture des pouvoirs » voulue par le Président de la République dans son message au Parlement du 2 juillet 2002.
Elle a élargi le champ des possibilités offertes aux collectivités territoriales en créant, selon l'expression du Premier ministre, cinq leviers de changement : le principe de subsidiarité et de proximité, le droit à la spécificité, le droit à l'expérimentation, l'autonomie financière locale et la participation populaire.
1. Le principe de subsidiarité et de proximité
La révision constitutionnelle a permis d'inscrire à l' article premier de la Constitution, aux côtés de l'indivisibilité du territoire et de l'égalité des citoyens devant la loi, le principe selon lequel l' organisation de la République est décentralisée . Cette disposition consacre symboliquement la décentralisation et marque l'irréversibilité du processus.
En conséquence, et en application du principe de subsidiarité , les collectivités territoriales ont désormais « vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à l'échelle de leur ressort » ( article 72 ).
Elles se voient en outre reconnaître, dans les conditions prévues par la loi, un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. En l'absence de modification de l'article 21 de la Constitution, ce pouvoir réglementaire, qui était déjà reconnu mais encadré par les jurisprudences du Conseil d'Etat et du Conseil constitutionnel 4 ( * ) , demeure subordonné à celui du Premier ministre.
Une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales pourra se voir confier le rôle de « chef de file » pour l'exercice de compétences croisées, la Constitution autorisant la loi à « confier à l'une d'entre elles ou à un de leurs groupements, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités, le pouvoir d'organiser les modalités de leur action commune ».
Tout en acceptant cette disposition destinée à remédier à l'enchevêtrement des compétences, le Sénat a inscrit dans la Constitution le principe, déjà consacré par le Conseil constitutionnel 5 ( * ) mais qui aurait pu être contredit par les nouvelles dispositions, de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre.
Par ailleurs, la Constitution dispose désormais, afin de marquer l'unité de l'Etat et l'autorité du préfet sur l'ensemble des services déconcentrés, que le représentant de l'Etat dans les collectivités territoriales, auparavant appelé délégué du Gouvernement, est le représentant de chacun des membres du Gouvernement . Il conserve la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.
2. Le droit à la spécificité
Les régions figurent enfin, aux côtés des communes, des départements et des collectivités d'outre-mer, parmi les collectivités territoriales de la République reconnues par la Constitution ( article 72 ).
Le Sénat a ajouté à cette liste les collectivités à statut particulier , catégorie consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel à laquelle appartiennent déjà la collectivité territoriale de Corse et la ville de Paris.
Le Constituant a, en revanche, jugé prématuré de reconnaître la qualité de collectivité territoriale aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre , au motif qu'ils restent régis par le principe de spécialité et sont administrés par des représentants désignés par leurs communes membres, alors que les collectivités territoriales disposent d'une compétence générale et sont administrées par des conseils élus au suffrage universel.
Est également absente de cette énumération la Nouvelle-Calédonie , régie par le titre XIII de la Constitution, même si la ministre de l'outre-mer, Mme Brigitte Girardin, a confirmé au Sénat qu'il s'agissait bien d'une collectivité territoriale de la République.
Toute autre collectivité territoriale restera créée par la loi, celle-ci pouvant désormais la substituer à des collectivités reconnues par la Constitution . Deviennent possibles, par exemple, outre la création d'une collectivité unique de Corse se substituant aux deux départements et à la collectivité territoriale de Corse, la fusion du département et de la commune de Paris ou encore celle des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la région Alsace.
3. Le droit à l'expérimentation
Disposant d'un pouvoir réglementaire, les collectivités territoriales pourront déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences ( article 72 ).
Ce droit sera triplement encadré : les conditions générales des expérimentations seront définies par une loi organique ; le droit de déroger aux lois et aux règlements sera subordonné à une habilitation préalable, selon les cas, de la loi ou du règlement ; enfin, l'habilitation ne pourra intervenir lorsque seront en cause les conditions essentielles d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.
Le Sénat a étendu le bénéfice de cette disposition aux groupements de collectivités territoriales. L'Assemblée nationale a, quant à elle, précisé que les expérimentations devraient avoir un objet et une durée limités.
D'une manière plus générale, les lois et règlements pourront comporter , pour un objet et une durée limités (ainsi que l'a précisé le Sénat), des dispositions à caractère expérimental ( article 37-1 ). Ces expérimentations, destinées à engager la réforme de l'Etat, permettraient par exemple de développer le recours à l'échevinage dans les juridictions.
Rappelons que les expérimentations constituent une pratique ancienne et fréquente au service de la modernisation de l'Etat 6 ( * ) . Elles permettent de tester une nouvelle norme avant de l'adopter, éventuellement après l'avoir modifiée. Elles peuvent être menées sur tout ou partie du territoire et porter sur un ou plusieurs dispositifs. Mais, dans la mesure où elles dérogent au principe d'égalité, leur base juridique était jusqu'à présent fragile.
Le Conseil d'Etat 7 ( * ) puis le Conseil constitutionnel 8 ( * ) avaient fixé les conditions de la légalité de leur mise en oeuvre : les expérimentations devaient être limitées dans le temps ; elles devaient avoir pour objectif la généralisation , à terme, des dispositifs testés ; le législateur devait « définir précisément la nature et la portée des expérimentations, les cas dans lesquels celles-ci peuvent être entreprises, les conditions et les procédures selon lesquelles elles doivent faire l'objet d'une évaluation conduisant à leur maintien, à leur modification ou à leur abandon . »
Dans certains domaines, en particulier ceux ayant trait aux libertés publiques , le Conseil constitutionnel veillait toutefois à une stricte application du principe d'égalité . Ainsi, dans le domaine judiciaire, le Conseil a-t-il posé le principe selon lequel une même catégorie d'infractions, et donc de contrevenants, ne peut être jugée par des juridictions composées différemment 9 ( * ) . La révision constitutionnelle permet donc de garantir la sécurité juridique des expérimentations.
4. L'autonomie financière
Le nouvel article 72-2 de la Constitution, entièrement réécrit par le Sénat sur un amendement du Gouvernement prenant en compte plusieurs propositions de votre commission des Lois puis légèrement modifié par l'Assemblée nationale, pose le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales .
Elles se voient ainsi reconnaître une liberté de dépenses qui restera toutefois encadrée par la loi, celle-ci pouvant notamment prévoir des dépenses obligatoires. En revanche est désormais posée la question de la constitutionnalité des concours de l'Etat affectés à des projets particuliers, tels que la dotation globale d'équipement.
Le Conseil constitutionnel avait déjà posé les limites dans lesquelles le législateur pouvait imposer des charges aux collectivités territoriales, en précisant que « si le législateur est compétent pour définir les catégories de dépenses qui revêtent pour les collectivités territoriales un caractère obligatoire (...), toutefois les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration. »
Les collectivités territoriales se verront reconnaître la possibilité de recevoir tout ou partie des impositions de toutes natures et, dans les limites fixées par la loi, d'en fixer l'assiette et le taux .
Aux termes de l'article 34 de la Constitution, il revient toujours à la loi de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Le Conseil constitutionnel n'en avait pas moins admis que « le législateur [puisse] déterminer les limites à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée à fixer elle-même le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses 10 ( * ) . »
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales, c'est-à-dire les produits des domaines et d'exploitation, devront représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Une loi organique fixera les conditions de mise en oeuvre de cette règle. Le projet initial incluait les dotations entre collectivités dans calcul de leurs ressources propres , mais le Sénat, suivi par l'Assemblée nationale, a supprimé cette mention.
Jusqu'à présent, le Conseil constitutionnel avait clairement affirmé que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration 11 ( * ) », mais s'était refusé à définir le seuil en deçà duquel toute nouvelle suppression de recettes fiscales serait considérée comme une entrave à la libre administration.
Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales devra s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Cette disposition, qui figurait à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, revêt désormais une valeur constitutionnelle.
Le Sénat et l'Assemblée nationale ont également prévu la compensation, dans les conditions déterminées par la loi, des charges induites par toute création ou toute extension de compétence pour les collectivités territoriales, telle que l'allocation personnalisée d'autonomie.
Enfin, la loi devra prévoir des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. Cette rédaction, retenue par l'Assemblée nationale, est inspirée de celle du dernier alinéa de l'article 3 de la Constitution, issue de la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999, aux termes de laquelle « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives »
Jusqu'à présent, le Conseil constitutionnel avait simplement admis, dans une décision relative au Fonds de solidarité de la région Ile-de-France, que la mise en place de dispositifs de péréquation n'était pas contraire au principe de libre administration des collectivités locales 12 ( * ) .
5. La participation populaire
La révision constitutionnelle a institué, parallèlement au renforcement des pouvoirs des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de nouveaux mécanismes de démocratie directe , destinés à associer les électeurs à la prise de décision ( article 72-1 ).
Ces derniers bénéficieront d'un droit de pétition leur ouvrant la possibilité de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de leur collectivité d'une question relevant de sa compétence, mais l'assemblée restera libre d'y donner suite. Le projet initial tendait à permettre aux électeurs d'obtenir, et non de demander une telle inscription, mais le Sénat, suivi par l'Assemblée nationale, a souhaité concilier le droit de pétition avec le bon fonctionnement des assemblées délibérantes des collectivités territoriales.
Les collectivités territoriales pourront également prendre l'initiative d'organiser des référendums locaux , à valeur décisionnelle , sur des projets de délibération ou d'acte relevant de leur compétence. Une loi organique en fixera les conditions.
La loi pourra soumettre à une consultation locale la création d'une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier se substituant à des collectivités existantes ou la modification de son organisation .
Enfin, il reviendra également à la loi de déterminer les conditions dans lesquelles les électeurs pourront être consultés sur la modification des limites des collectivités territoriales , cette consultation n'ayant que la valeur d'un avis. Notons que, depuis la loi n°71-588 du 16 juillet 1971, les fusions de communes peuvent déjà être soumises au consentement de leurs électeurs.
Ces consultations locales ne seront pas soumises au contrôle du Conseil constitutionnel mais à celui du juge administratif ( article 60 ).
Le présent projet de loi s'inscrit pleinement dans le nouveau cadre constitutionnel fixé par la loi du 28 mars 2003.
* 4 Décision du Conseil constitutionnel n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse.
* 5 Même décision.
* 6 La loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 instituant le revenu minimum d'insertion en constitue l'illustration majeure. Si la reconduction du dispositif était, dès 1988, évidente, le caractère expérimental de la loi et l'évaluation qui en a été faite ont permis d'apporter de nombreuses améliorations lorsque la législation a été pérennisée par la loi n° 92-522 du 29 juillet 1992.
* 7 Conseil d'Etat, 13 octobre 1967, Peny et Conseil d'Etat, 21 février 1968, ordre des avocats de la cour d'appel de Paris.
* 8 Décision du Conseil constitutionnel n° 93-322 du 28 juillet 1993.
* 9 Décision n° 75-56 DC du 23 juillet 1975.
* 10 Décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990.
* 11 Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.
* 12 Décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991.