B. UNE INDISPENSABLE REFONTE DE LA FORMATION DES AVOCATS
Les grands principes de la formation initiale des avocats résultent de la réforme de la nouvelle profession d'avocat issue de la loi du 31 décembre 1990, qui s'était elle-même largement inspirée des anciennes règles d'organisation de la profession d'avocat.
Depuis, l'évolution des pratiques, l'ouverture à l'Europe, la concurrence accrue avec d'autres professionnels du droit ou encore avec les avocats étrangers ont conduit les avocats, en concertation avec le ministère de la justice, à rechercher un système plus performant et plus adapté à leurs besoins .
1. Le cadre et l'organisation actuels de la formation initiale des avocats
A titre liminaire, il convient de rappeler brièvement les grandes étapes de la formation initiale.
L'accès à la formation est conditionné à la réussite à un examen d'entrée à un centre régional de formation professionnelle (CRFP) assez sélectif organisé par l'Université 40 ( * ) . Les candidats admis doivent alors suivre une formation théorique d'une durée d'un an dispensée par ce centre . A l'issue de cette période, le candidat doit subir un nouvel examen permettant l'obtention du certificat d'aptitude à la profession d'avocat (CAPA).
Enfin, préalablement à son inscription au barreau et bien qu'il ait prêté serment 41 ( * ) , l'élève avocat doit accomplir un stage d'une durée de deux ans pendant lequel il est inscrit sur une liste du stage, et à l'issue duquel il obtient un certificat de fin de stage délivré par le centre de formation. Ce stage comporte plusieurs obligations notamment la participation aux enseignements du centre, la fréquentation des audiences ainsi qu'une initiation à la profession pendant un an au moins en qualité de collaborateur, de salarié ou d'associé chez un avocat 42 ( * ) .
Le système de formation s'appuie actuellement sur un réseau de 22 centres régionaux de formation professionnelle institués en 1990 et situés dans les ressorts des cours d'appel. En 2002, ils ont accueilli 2 536 élèves . Leur rôle consiste à encadrer les élèves tout au long de leur formation. Durant l'année de formation théorique, ils les préparent au certificat d'aptitude à la profession d'avocat en dispensant des enseignements généraux et pratiques (en organisant des « pré-stages »). Durant le stage, ils en contrôlent le déroulement et organisent des enseignements relatifs aux règles, usages et pratiques de la profession.
En parallèle, le Conseil national des barreaux , également institué en 1990 43 ( * ) , est doté de prérogatives importantes en matière de formation professionnelle . En vertu de l'article 21-1 de la loi du 31 décembre 1971, il est chargé d'harmoniser les programmes de formation , de coordonner les actions des centres régionaux de formation professionnelle. Contestée dans les premières années de sa mise en place, cette institution a réussi à trouver sa place, notamment à investir pleinement le domaine de la formation dans lequel elle joue un rôle moteur essentiel qu'aucun représentant de la profession ne lui dénie.
2. Des critiques anciennes et consensuelles
Comme l'a déjà souligné le Conseil national des barreaux il y a quelques années, « toutes les composantes de la nouvelle profession du droit née de la réforme du 31 décembre 1990 s'accordent sur l'idée que la qualité des prestations de l'avocat dépend de la qualité de sa formation » 44 ( * ) . En 1997, la commission chargée de la formation au Conseil national des barreaux a mis en exergue les faiblesses du système de formation initiale des avocats tout en formulant de nombreuses propositions de réforme .
La mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, en juillet dernier s'est fait l'écho de cette situation et a formulé des recommandations en vue de réformer la formation des avocats (recommandation n° 24) après avoir souligné que le système était « à parfaire ».
a) Un déroulement de la formation initiale inadapté aux besoins de la profession
Outre son caractère trop théorique, la première critique adressée à la formation initiale, trop centrée sur les activités judiciaires, réside dans son inadaptation à la pluralité des compétences des avocats diversifiées et tournées vers les activités de conseil .
Le dispositif de formation institué en 1990 se fonde sur une vision traditionnelle du métier d'avocat dédié aux prétoires et ne semble pas avoir suffisamment pris en compte l'évolution de ses contours . Compte tenu du poids trop important de la culture judiciaire, elle affiche donc un décalage patent avec les nouvelles exigences de la profession .
L'examen d'entrée au centre régional de formation professionnelle est dominé par des matières très générales (note de synthèse, droit pénal, droit communautaire, droit civil, droit administratif, droit commercial, droit social), décourageant les candidats qui se destinent aux fonctions de conseil. L'évaluation des candidats n'est donc plus adaptée et aboutit à évincer certains étudiants ayant suivi une formation spécialisée, en matière fiscale par exemple.
La formation théorique d'un an dispensé dans les centres régionaux de formation professionnelle est elle-même trop axée sur les matières judiciaires et favorise la transmission d'une culture plus judiciaire que juridique , mettant l'accent sur la défense davantage que sur le conseil. Ces orientations contribuent à détourner les élèves qui se destinent aux fonctions de conseil. Les épreuves du certificat d'aptitude à la profession d'avocat paraissent également peu adaptées aux centres d'intérêt des candidats qui souhaitent se spécialiser.
Cette situation aboutit d'ailleurs au paradoxe selon lequel, alors que le taux d'absorption des avocats stagiaires par les barreaux semble avoir atteint ses limites 45 ( * ) , les cabinets de conseil éprouvent des difficultés à recruter des collaborateurs.
La deuxième critique concerne le régime ambigu du stage fondé sur la volonté, peut-être illusoire, de lier la formation et la collaboration . La faiblesse du contenu pédagogique du stage est manifeste. Les avocats stagiaires, déjà entrés dans la vie professionnelle, considèrent les sessions de formation organisées dans les centres régionaux de formation professionnelle comme une contrainte inutile et y accordent peu d'importance. En parallèle, l'avocat stagiaire se trouve souvent placé dans une position d'infériorité lors de la négociation des termes de sa collaboration, les conditions matérielles qui lui sont offertes n'étant pas toujours à la hauteur de ses attentes. Les maîtres de stage quant à eux ne sont soumis à aucune obligation pédagogique particulière. Insuffisamment sensibilisés à leur mission, ils ont trop peu de relations avec les centres régionaux de formation professionnelle.
A ces appréciations qualitatives s'ajoute une difficulté plus concrète liée à la pénurie de stages . Cette situation a d'ailleurs conduit à assouplir les modalités du stage en vue de permettre aux avocats d'effectuer leur stage à mi-temps, la période accomplie n'étant prise en compte que pour la moitié de sa durée (décret n° 95-1110 du 17 octobre 1995). Toutefois, la situation reste problématique pour un grand nombre d'avocats dépourvus de stage ou dotés d'un stage de complaisance.
b) Des structures chargées de la formation qui ne remplissent qu'imparfaitement leurs missions
Les 22 centres régionaux de formation professionnelle ne sont pas non plus à l'abri des critiques . La qualité des enseignements est parfois contestée compte tenu des disparités observées , l'autonomie de chaque centre, leur situation géographique ne permettant pas toujours de transmettre aux élèves avocats des connaissances adaptées à leurs aspirations professionnelles.
Il existe un net contraste entre les petits centres, dotés de moyens humains et pédagogiques modestes (celui de Pau compte par exemple moins d'une vingtaine d'élèves), et l'école de formation du barreau de Paris qui forme plus de 1 000 étudiants par an (près de la moitié des étudiants) 46 ( * ) . Comme l'a fait observer la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice en juillet 2002, « la formation de haut niveau dispensée à Paris jouit d'une très bonne réputation et attire de nombreux candidats » 47 ( * ) . Cette situation aboutit d'ailleurs à une répartition très inégale des élèves avocats sur le territoire , caractérisée par une hypertrophie de la région parisienne et une atrophie de la province .
Comme l'a souligné Me Pierre Lafont, président délégué de la commission chargée de la formation du Conseil national des barreaux, entendu par votre rapporteur, ces centres « se débattent pour gérer à des échelles trop réduites des enseignements qui sont partiellement innovants mais qui, quelquefois aussi constituent de pâles répliques du cursus universitaire . Leurs volontés sont contrariées par la dispersion de leurs moyens , la trop faible coordination de leurs recherches et de leurs efforts d'innovation ; cette coordination est elle-même rendue difficile par la trop grande hétérogénéité qui existe entre eux » 48 ( * ) .
Il existe donc aujourd'hui un profond décalage entre le cadre juridique prévu par la loi du 31 décembre 1971 qui dispose qu' « un centre régional de formation professionnelle est institué auprès de chaque cour d'appel » et l'impératif de remédier à l'éclatement des centres sur le territoire pour garantir un enseignement de qualité . Cette situation a conduit le Conseil national des barreaux à proposer de réduire de 22 à 10 environ le nombre des centres implantés sur le territoire.
Plusieurs centres régionaux de formation professionnelle ont tenté de se regrouper comme l'article 14 de la loi du 31 décembre 1971 les y autorise 49 ( * ) . Toutefois, si ce mouvement de rationalisation laissé à l'initiative des centres paraît acquis lorsque le consensus existe 50 ( * ) , il tarde à produire ses effets en raison des réticences de certains ou encore de la trop grande disparité des modes d'administration.
Enfin, en dépit du travail accompli en matière d'harmonisation des programmes et de son rôle fédérateur, si le Conseil national des barreaux détient un pouvoir réglementaire incitatif en matière de formation, son champ d'action limité à la coordination et à l'harmonisation s'avère étroit. Face aux pesanteurs locales, il ne dispose pas d'un pouvoir direct de décision non plus que d'un pouvoir de contrôle véritable.
c) La réforme du financement de la formation initiale, première étape d'un chantier plus ambitieux
A l'origine et jusqu'en 1991, le financement de la formation professionnelle des avocats était assuré par deux ressources principales , l'une émanant de la profession , l'autre de l'Etat , chacun contribuant à hauteur de 50 %.
La fusion des professions d'avocat et de conseil juridique ayant résulté de la loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques a engendré un accroissement continu des effectifs (passant de 997 en 1989 à 2 536 en 2002), sans pour autant que la dotation de l'Etat, demeurée stable, augmente en parallèle.
La profession d'avocat, à travers le versement aux ordres de cotisations, est donc progressivement devenue le contributeur principal de la formation initiale 51 ( * ) .
Face à cette situation, le ministère de la justice, en concertation avec le Conseil national des barreaux et les représentants de la profession, a engagé une réforme mise en oeuvre par la loi de finances pour 2002 n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 complétée par le décret n° 2002-324 du 6 mars 2002. Les principaux aménagements souhaités par la profession en vue de clarifier et de diversifier les règles en la matière ont ainsi été concrétisés.
Actuellement , en vertu de l'article 14-1 de la loi du 31 décembre 1971 52 ( * ) , le financement de la formation professionnelle d'un coût global de près de 10, 2 millions d'euros en 2002 53 ( * ) est assuré par trois types de ressources principales :
- une contribution de la profession d'avocat fixée annuellement par le Conseil national des barreaux. Cette participation représente environ 60 % du financement global de la formation ce qui représente un effort contributif de 15 à 45 euros par mois pour chaque professionnel comme l'indique l'exposé des motifs. Les caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA), grâce aux produits financiers des fonds déposés prennent toujours part à cet effort ;
- une contribution de l'Etat (moins de 20 % du total, soit 1,98 million d'euros en 2002) ; la dotation publique par élève avocat s'élève environ à 750 euros ;
- des droits d'inscription (moins de 20 % du total) ; le Conseil national des barreaux, chargé de percevoir ces frais, les répartit entre les centres de formation professionnelle. Le décret du 6 mars 2002 précité a plafonné le montant de ces droits à 900 euros, tout en réservant la possibilité de réviser cette somme par arrêté du garde des sceaux. En moyenne, elle oscille entre 230 et 884 euros.
La loi ne mentionne ces trois modes de financement qu'à titre indicatif , laissant ouverte la possibilité de diversifier les sources de financement de la formation par d'autres circuits et ainsi d'alléger la lourde charge financière actuellement supportée par la profession.
Les prérogatives du Conseil national des barreaux ont été renforcées. Initialement investi de la mission de répartir le financement de la formation professionnelle entre les centres régionaux de formation professionnelle, il est désormais expressément chargé :
- de fixer de manière impérative la participation de chaque barreau au financement de la formation professionnelle en fonction des effectifs ;
- de recouvrer ces cotisations obligatoires ;
- d'en répartir le produit selon les besoins de chaque centre de formation professionnelle.
Ce nouveau dispositif paraît répondre aux souhaits de la profession même s'il est encore trop tôt pour en mesurer les effets sur le long terme.
3. Les réponses apportées par le projet de loi
Le titre II du présent projet de loi concrétise la plupart des préconisations du Conseil national des barreaux concernant la formation professionnelle en proposant une réforme ambitieuse du cursus , du contenu et de l'organisation de la formation initiale .
a) Un cursus rénové de la formation initiale
Le texte propose un allongement de la durée de la formation initiale , qui serait portée de douze à dix-huit mois et en parallèle la suppression du stage sous sa forme actuelle et de la liste du stage ( artic1e 13 ). La période supplémentaire de six mois pourrait être mise à profit pour effectuer un stage d'une durée équivalente dans un cabinet d'avocat afin d'assurer l'intégration professionnelle de l'élève avocat. Seraient maintenus l'examen d'accès au centre régional de formation professionnelle (CRFP), ainsi que le certificat d'aptitude à la profession d'avocat (CAPA), dont les contenus devraient être modifiés par voie réglementaire.
Le texte tend à promouvoir la mise en place d'une véritable formation en alternance ponctuée d'enseignements théoriques et de stages pratiques , qui resterait organisée par les centres régionaux de formation professionnelle .
Il consacre la possibilité pour l'élève avocat d'accomplir sa formation dans le cadre d'un contrat d'apprentissage dans les conditions prévues par le code du travail ( article 13 ). Il serait donc rémunéré par un maître de stage auquel seraient assignés des objectifs précis et encadré par le centre régional de formation professionnelle qui pourrait être reconnu comme centre de formation d'apprentis ( article 16 ). Cette modalité nouvelle d'accès au certificat d'aptitude à l'accès à la profession d'avocat permettrait aux centres régionaux de formation professionnelle d'accéder aux sources de financement classiques de tout centre de formation d'apprentis 54 ( * ) et donc de diversifier le circuit actuel du financement de la formation professionnelle des avocats . Comme l'indique l'exposé des motifs, « le texte se borne à poser le principe de l'apprentissage », laissant aux centres régionaux de formation professionnelle et aux barreaux le soin d'engager les démarches prévues par le code du travail pour rendre ce dispositif effectif 55 ( * ) et qui ne relèvent pas du domaine de la loi.
En contrepartie de la suppression du stage actuel de deux ans, le projet de loi institue un tutorat , durant les dix-huit mois suivant la prestation de serment afin d'encadrer la première période de plein exercice des jeunes avocats, titulaires de leur certificat d'aptitude à la profession avocat ( article 12 ). Le conseil de l'ordre serait chargé de sa mise en oeuvre en déléguant un avocat (de plein exercice ou honoraire) missionné pour apprécier la pratique du débutant ( article 20 ).
Tirant les conséquences de la réforme du contenu de la formation professionnelle appelée à se démarquer plus nettement de l'enseignement dispensé à l'Université, le projet de loi impose aux docteurs en droit l'obligation nouvelle de suivre la formation initiale dispensée dans les centres régionaux de formation professionnelle tout en maintenant la possibilité actuelle d'être dispensé de l'examen d'entrée à un centre régional de formation professionnelle ( article 14 ) 56 ( * ) .
b) Une rationalisation de l'implantation des centres régionaux de formation professionnelle conjuguée au renforcement des prérogatives du Conseil national des barreaux
Le projet de loi innove en définissant un cadre légal rénové destiné à faciliter le regroupement des centres régionaux de formation professionnelle ( article 17 ).
Tout en conservant leur dénomination actuelle, conforme à leur vocation régionale, le texte prévoit que le siège et le ressort de chaque centre sont définis par un arrêté du garde des sceaux , sur proposition du Conseil national des barreaux . Ainsi, leur ressort ne serait plus pré-déterminé, mais pourrait être plus large que celui de la cour d'appel et s'adapter aux spécificités locales. En vue d'accélérer le processus de regroupement des centres de formation professionnelle, le projet de loi transfère le pouvoir de décision relatif au regroupement des centres vers le garde des sceaux sur proposition du Conseil national des barreaux après avis des centres concernés ( article 17 ).
Les pouvoirs du Conseil national des barreaux seraient élargis . Outre son rôle de proposition en matière d'implantation et de regroupement des centres régionaux de formation professionnelle, il serait chargé de les contrôler et investi d'un pouvoir décisionnel plus large , étendu à la définition des principes d'organisation de la formation ( article 22 ). Ainsi les centres régionaux de formation professionnelle seraient-ils plus clairement qu'aujourd'hui placés sous son autorité. Dans la logique du renforcement des prérogatives du Conseil national des barreaux, le projet de loi propose également de lui attribuer un véritable pouvoir réglementaire en matière d'harmonisation des règles et usages de la profession d'avocat ( article 22 ).
4. La position de votre commission des Lois : souscrire pleinement à la réforme de la formation tout en proposant quelques améliorations
a) Souscrire pleinement aux objectifs poursuivis par le projet de loi
Votre commission souscrit pleinement aux objectifs poursuivis par le titre II du projet de loi. La réforme proposée permettra des avancées notables en faveur d'une formation de meilleure qualité et donc plus performante .
Votre rapporteur souhaite que sans attendre, le Conseil national des barreaux puisse formuler des propositions en vue d'accélérer les regroupements entre les centres régionaux de formation professionnelle. La rationalisation de leur implantation paraît constituer un outil précieux pour remédier à l'engorgement de l'école de formation du barreau de Paris et faire émerger des écoles spécialisées (en droit européen par exemple ou en matière de nouvelles technologies) suffisamment attractives . Cette perspective permettrait de rétablir un indispensable équilibre entre Paris et la province.
Tout en approuvant l'institution d'un tutorat des jeunes avocats débutant dans la vie professionnelle, votre rapporteur s'interroge sur la mise en oeuvre d'un dispositif basé sur le volontariat. En effet, il reviendra aux conseils de l'ordre de susciter des candidatures qui risquent d'être trop rares et de convaincre des professionnels expérimentés de la nécessité de participer à cette mission nouvelle.
Votre commission estime souhaitable que le ministère de la justice engage également une réforme des contenus de l'examen d'entrée au centre régional de formation professionnelle et du certificat d'aptitude à la profession d'avocat. Elle est co-substantielle à la refonte de la formation proposée par le présent projet de loi. De même, il paraît important de donner une plus grande cohérence à la liste des dispenses partielles d'une partie de l'examen d'entrée au centre régional de formation professionnelle 57 ( * ) .
Enfin, votre rapporteur tient à souligner la nécessité de donner une véritable dimension européenne à la formation initiale . La mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice a pu constater que la situation paraissait insuffisante à cet égard, certains centres régionaux de formation professionnelle ne dispensant pas de formation théorique générale en droit communautaire 58 ( * ) . Il paraît important, surtout dans le contexte actuel de la mise en oeuvre de la directive 98/5, de donner aux avocats français les moyens de s'exporter sur le marché du droit européen et de faire face à la concurrence des avocats étrangers . Une réforme réussie ne saurait faire l'économie d'un renforcement des enseignements en droit communautaire.
b) Compléter le dispositif proposé
Votre commission vous propose de compléter le projet de loi en vue de garantir aux avocats une formation de qualité et vous soumet des amendements ayant pour objet, outre de procéder à un certain nombre d'améliorations rédactionnelles :
- de faciliter la procédure de regroupement des centres régionaux de formation professionnelle en assurant la neutralité fiscale de leur fusion notamment s'agissant de la dévolution de leur patrimoine nécessairement soumis aux droits de mutation ;
- de donner un prolongement à la formation initiale par l'institution d'une formation continue obligatoire pour tous les avocats ; le Conseil national des barreaux et tous les représentants de la profession entendus par votre rapporteur ont fait part de leur attachement à ce principe. Ce dispositif se justifie par le souci de garantir aux justiciables et aux usagers du droit une prestation de qualité et constitue le corollaire de la suppression du stage de deux ans proposé par le projet de loi. En outre, la formation continue se présente comme un moyen de donner aux avocats français les moyens d'être compétitifs en étendant le champ de leurs compétences et en garantissant l'actualisation de leur savoirs.
* 40 L'inscription à cet examen d'entrée est subordonnée à l'obtention d'un diplôme du niveau de la maîtrise en droit ou d'un diplôme équivalent.
* 41 Il est alors avocat de plein exercice, ce qui signifie qu'il peut accomplir tous les actes de la profession.
* 42 Durant le reste de la durée du stage, l'initiation professionnelle est définie selon les modalités fixées par le centre régional de formation professionnelle.
* 43 Le Conseil national des barreaux doté de la personnalité morale est un organe institutionnel ayant pour vocation de représenter la profession d'avocat. Outre ses attributions dans le domaine de la formation professionnelle, il est également chargé de veiller à l'harmonisation des règles et usages de la profession, prérogative que le projet de loi propose de renforcer (voir l'examen de l'article 22).
* 44 Rapport du Conseil national des barreaux sur la formation des stagiaires adopté le 18 novembre 1995.
* 45 La mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice a donné une illustration de cette situation à travers l'exemple du barreau de Bordeaux en indiquant qu'en 2002, 7 avocats stagiaires sur 143 étaient dépourvus de stage en raison des capacités d'accueil limitées de ce barreau. Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) précité - pp. 135 et 136.
* 46 Cette année, la promotion de l'école française du barreau du conseil de l'ordre de Paris comprend 1 164 lauréats (contre 1 103 en 2002, 970 en 2001 et 1 001 en 2000).
* 47 Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) - p. 118.
* 48 Libre propos paru dans la Gazette du palais - 15/17 septembre 2002 - pp. 3 à 7.
* 49 Les centres régionaux de formation professionnelle d'Aix-en-Provence - Nice - Marseille par exemple, se sont regroupés en un seul centre, celui de Marseille en maintenant des antennes locales à Aix-en-Provence et à Nice.
* 50 Tel est le cas par exemple en région Rhône-Alpes : Lyon, Grenoble et Chambéry ayant réussi à s'accorder sur les modalités de leur regroupement.
* 51 Pendant plusieurs années, les produits financiers des fonds déposés ont permis aux caisses de règlements pécuniaires des avocats de dégager des produits financiers suffisants pour couvrir largement le coût de la formation des avocats, grâce aux taux d'intérêt élevés. La baisse du rendement de ces ressources conjuguée aux besoins financiers croissants liés à l'attractivité de la profession auprès des jeunes diplômés, a conduit les professionnels à supporter directement cette lourde charge.
* 52 Cet article a été inséré par la loi de finances pour 2002 n° 2001-1275 du 28 décembre 2001.
* 53 Selon les informations fournies à votre rapporteur, le montant du financement en 2003 devrait s'élever à 14 millions d'euros dont 9,5 millions provenant de la profession, 2,5 millions des droits d'inscription et 1,2 million de l'Etat.
* 54 Le financement des centres de formation d'apprentis est assuré par quatre types de ressources provenant des régions (près de 57 %), de la taxe d'apprentissage (près de 33 %), de l'apport des branches professionnelles (8 %) et des organismes gestionnaires (2 %).
* 55 L'accès au certificat d'aptitude à la profession d'avocat par la voie de l'apprentissage suppose l'accomplissement par les centres régionaux de formation professionnelle en concertation avec les barreaux locaux de deux formalités : l'enregistrement de ce diplôme au répertoire national des métiers et l'obtention par les centres du statut de centre de formation d'apprentis (voir l'examen de l'article 13 du projet de loi).
* 56 Actuellement, ils ont la faculté et non l'obligation de suivre la formation initiale dispensée dans les centres régionaux de formation professionnelle.
* 57 Le nombre d'épreuves orales est susceptible de varier fortement selon le cursus du candidat et notamment s'il est titulaire d'un diplôme national sanctionnant un second cycle en sciences juridiques et s'il justifie avoir suivi les enseignements correspondant aux matières orales et obtenu des notes supérieures à la moyenne dans ces matières.
* 58 Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) précité - p. 135.