Projet de loi autorisant l'établissement d'une association entre les Communautés européennes et l'Egypte

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Rapport n° 191 (2002-2003) de Mme Paulette BRISEPIERRE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 26 février 2003

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N° 191

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 février 2003

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification de l' accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et la République arabe d' Egypte , d'autre part,

Par Mme Paulette BRISEPIERRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Ernest Cartigny, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, André Ferrand, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12 ^ème législ.) : 239 , 506 et T.A. 72

Sénat : 133 (2002-2003)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'accord euro-méditerranéen d'association avec l'Egypte, signé le 25 juin 2001 à Luxembourg s'inscrit dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen lancé à Barcelone en novembre 1995 pour refonder les relations entre les quinze états membres de l'Union européenne et douze partenaires méditerranéens ^{1 ( * )} .

Le partenariat euroméditerranéen avait vocation à repenser les formes de coopération des Communautés européennes avec les bénéficiaires pour les rendre compatibles avec les règles du commerce mondial tout en renforçant les liens avec le Sud alors même que se concrétisait le processus d'élargissement à l'Est de l'Union européenne.

Il se décline en un partenariat global composé de trois volets : politique et de sécurité, économique et financier, social et humain et dans des accords bilatéraux d'association avec chacun des pays partenaires ^{2 ( * )} .

L'élaboration d'une charte de stabilité et la création d'une zone de libre échange figurent au nombre des objectifs arrêtés à Barcelone. Force est de constater que la situation au sud de la Méditerranée n'a pas permis de progresser notablement dans ce sens.

En revanche, la signature d'accords bilatéraux entre les Communautés européennes et les différents pays partenaires se fait à un rythme relativement soutenu, puisque tous les accords bilatéraux ont été signés, à l'exception de l'accord avec la Syrie, dont les négociations sont en cours, et que cinq d'entre eux sont d'ores et déjà en vigueur ^{3 ( * )} .

Tant au Maghreb qu'au Proche-orient, la situation n'invite pas à l'optimisme : la situation politique est souvent bloquée, dans un climat économique dégradé et dans un contexte de tensions régionales. L'Egypte ne fait pas exception à ce modèle. Tous ces éléments justifient cependant de renforcer un partenariat qui mette en place les conditions d'un dialogue et d'une ouverture, même si elle doit dans un premier temps, emprunter l'unique voie du commerce et de la libéralisation des échanges.

I. L'ACCORD EUROMÉDITERRANÉEN D'ASSOCIATION

Les relations entre les Communautés européennes et l'Egypte étaient jusqu'alors régies par l'accord de coopération du 18 janvier 1977. Une série de protocoles financiers, pour un montant global, de 1977 à 1996, de 661 millions d'euros, a principalement porté sur le soutien à la modernisation du secteur privé, sur le renforcement de l'économie de marché et sur le développement de coopérations sectorielles.

Ces orientations se poursuivent dans l'accord d'association qui couvre un champ de coopération extrêmement large.

A. LE VOLET POLITIQUE : DROITS DE L'HOMME ET PROBLÈMES INTERNATIONAUX.

Le volet politique de l'accord, qui ressortit à la politique étrangère et de sécurité commune des Communautés européennes, témoigne d'une volonté de la part de l'union, de ne pas se limiter aux questions économiques dans ses relations avec les bénéficiaires d'accords d'association mais de proposer un partenariat global qui contribue au développement dans tous les secteurs.

C'est précisément l'existence d'un volet politique qui rend nécessaire une ratification de la part des Etats membres.

Le titre premier de l'Accord prévoit un dialogue politique régulier qui porte sur tous les sujets « présentant un intérêt commun ». Un accent particulier est mis en préambule sur le « respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et des libertés politiques qui constituent le fondement même de l'association ». L'article 2 précise que « le respect des principes démocratiques et des droits fondamentaux de l'homme  (...) constitue un élément essentiel du présent accord ».

Les objectifs assignés au dialogue politique sont notamment  d'améliorer la compréhension réciproque et accroître la convergence des positions sur les problèmes internationaux et de consolider la sécurité et la stabilité régionales.

Afin de permettre l'institutionnalisation du dialogue politique, l'accord crée un conseil d'association au niveau ministériel et prévoit le développement du dialogue entre les hauts fonctionnaires égyptiens et ceux de la présidence du Conseil et de la Commission. Un dialogue politique entre le Parlement européen et l'Assemblée du peuple de l'Egypte est également prévu.

B. UN ACCORD DE LIBRE ÉCHANGE ET DE COOPÉRATION ÉCONOMIQUE

Le titre II de l'accord est relatif à la libre circulation des marchandises. L'objectif général est l'établissement par étapes d'une zone de libre-échange douze ans après l'entrée en vigueur de l'accord. Il s'inscrit d'emblée sous le régime des règles fixées par l'organisation mondiale du Commerce.

Les deux parties s'engagent à n'introduire aucune nouvelle mesure de restriction dans leurs échanges.

Un traitement différent est réservé aux produits industriels et aux produits agricoles.

1. Les produits industriels

Les produits industriels égyptiens bénéficient du libre accès au marché communautaire, en exemption de droits de douane et de restrictions quantitatives. Dans un premier temps, cette libéralisation des échanges est asymétrique et effective dès l'entrée en vigueur de l'accord..

S'agissant des produits industriels originaires de la Communauté, l'article 9 de l'accord détaille un calendrier par étapes pour l'élimination de tous droits et taxes, en trois, neuf, douze ou quinze ans selon les produits.

Les parfums, ainsi que certains produits textiles sont exclus des dispositions de l'accord relatives aux produits industriels et relèvent du régime des produits agricoles.

L'article 11 précise les conditions dans lesquelles l'Egypte peut majorer ou rétablir des droits de douane : il doit s'agir de secteurs confrontés à de réelles difficultés « en particulier lorsque ces difficultés entraînent de graves problèmes sociaux ». ces mesures sont limitées dans le temps : elles ne peuvent excéder cinq ans, et ne peuvent concerner des produits pour lesquels l'élimination des droits est effective depuis plus de trois ans. En valeur, les importations concernées ne doivent pas excéder 20 % des importations totales de la communauté en produits industriels, les droits de douanes ne devant pas excéder 25 %.

2. Les produits agricoles

S'agissant des produits agricoles, un objectif général est défini à l'article 13 : « la Communauté et l'Egypte mettent progressivement en oeuvre une plus grande libéralisation de leurs échanges de produits agricoles, de produits de la pêche et de produits agricoles transformés présentant un intérêt pour les deux parties ».

Le régime des produits agricoles est défini par trois protocoles annexés à l'accord, détaillés produit par produit. Les produits agricoles originaires d'Egypte concernés par le Protocole, à l'exception du riz, bénéficient de la réduction de 100% des droits de douane mais sont pour la plupart soumis à des contingents tarifaires. Les produits originaires de la Communauté importés en Egypte bénéficient de réduction de droits de douane qui peuvent également aller jusqu'à 100% et sont pour certains soumis à des contingents tarifaires.

Le régime des produits agricoles transformés est fixé par le protocole n° 3 qui définit un calendrier de réduction progressive des droits de douanes par produit. Pour certains produits, les droits sont totalement éliminés deux ans après l'entrée en vigueur de l'accord. Le protocole prévoit en outre une réduction de 15 % à 25 % du droit de base en quatre ans pour d'autres produits.

Il s'agit donc d'une libéralisation imparfaite des échanges et l'objectif général fixé à l'article 13 fait l'objet d'une clause de rendez-vous au cours de la troisième année de la mise en oeuvre de l'accord pour définir de nouvelles mesures. Cette libéralisation partielle des échanges agricoles figurent au nombre des griefs de l'Egypte au sujet de l'accord d'association et se heurte aux mécanismes de la politique agricole commune qui rendront certainement difficile les négociations à venir pour la poursuite de la libéralisation des échanges.

L'Accord renvoie aux règles de l'OMC pour le règlement des différends relatifs aux pratiques anti-concurrentielles : dumping, mesures de sauvegarde...

3. Une définition de l'origine des produits favorable à l'intégration des échanges régionaux.

L'article 27 de l'accord renvoie à un protocole n° 4 pour préciser la notion de « produits originaires ».

Afin de favoriser l'intégration des échanges et des économies, le protocole fixe une double règle de « cumul bilatéral de l'origine » et de « cumul diagonal de l'origine ».

La règle du cumul bilatéral permet de considérer les matières originaires de la Communauté comme des matières originaires d'Egypte, et inversement, « lorsqu'elles sont incorporées dans un produit y obtenu ».

Plus significative pour l'intégration économique de la zone euroméditerranéenne, visée à terme par le Partenariat global, la règle du cumul diagonal de l'origine permet de considérer un produit comme originaire de la Communauté ou d'Egypte, s'il est obtenu à partir de matières originaires d'Algérie, de Chypre, de Cisjordanie et de la bande de Gaza, d'Israël, de Jordanie, du Liban, de Malte, du Maroc, de Syrie, de Tunisie ou de Turquie. La valeur ajoutée du produit doit cependant dépasser la valeur des matières utilisées originaires de l'un de ces pays, faute de quoi il serait considéré comme en étant originaire.

L'Egypte étant le premier pays avec lequel les négociations bilatérales ont été engagées, cette clause a vocation à figurer dans tous les accords d'association avec les pays du partenariat euroméditerranéen.

4. Les domaines de coopération

L'établissement progressif d'une zone de libre échange s'accompagne du développement d'une coopération dans de nombreux domaines à laquelle trois objectifs principaux sont assignés : encourager la mise en oeuvre des objectifs de l'accord, promouvoir des relations économiques équilibrées entre les Parties, soutenir l'action de l'Egypte en vue de son développement économique et social durable.

Le champ de cette coopération est prioritairement concentré sur les secteurs affectés par la libéralisation des échanges. Elle concerne notamment la formation, l'environnement, le rapprochement des législations, l `agriculture, les transports, l'énergie, le tourisme ou les douanes.

Sous le titre relatif à la coopération économique figurent également des dispositions relatives au blanchiment d'argent, à la lutte contre la drogue et contre le terrorisme. Sur ce dernier point, l'Accord s'écarte partiellement du texte des accords proposés aux autres partenaires : seul l'accord signé avec l'Algérie comprend une clause relative à la lutte antiterroriste dont il convient de noter qu'elle est plus extensive que le texte signé avec l'Egypte qui se borne à un échange d'informations sur les méthodes.

L'accord comprend également un volet social qui met l'accent sur la question des migrations avec pour objectif de réduire la pression migratoire par le développement de politiques sociales. L'accord comprend une clause de réadmission des migrants illégaux qui ne touche, dans un premier temps que les ressortissants des Etats Parties, les ressortissants des pays tiers devant faire l'objet d'accords bilatéraux.

C. LES MODALITÉS DE LA COOPÉRATION FINANCIÈRE

Sous le régime du précédent accord de coopération, décliné par quatre protocoles financiers, l'Egypte a reçu 661 millions d'euros entre 1977 et 1996.

Le premier règlement MEDA a été institué le 23 juillet 1996 dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen pour assurer le financement des projets de coopération bilatérale et régionale ^{4 ( * )} . Pour la période 1996/1999, 3,4 milliards d'euros ont été affectés à l'aide MEDA qui s'effectue sous forme de dons, elle a été complétée par les prêts (pour un volume de 4,6 milliards d'euros) de la Banque Européenne d'Investissement pour le financement de grands projets d'infrastructure économique.

L'Egypte a été le premier bénéficiaire en volume de la première enveloppe MEDA.

Si la totalité du montant de la première enveloppe MEDA a été engagée, le bilan des décaissements effectifs est plus contrasté :

Pays	Volume des engagements (en millions d'euros)	Pourcentage de décaissement au 31 décembre 1999
Egypte	686	22 %
Maroc	656	20 %
Tunisie	428	40 %
Turquie	375	4 %
Jordanie	254	42,5 %
Liban	182	0,5 %
Algérie	154	18 %
Cisjordanie/Gaza	111	48 %
Syrie	99	0 %

Les explications sont multiples : le programme est récent, les opérations se déroulent sur de longues périodes et la capacité des bénéficiaires pour le montage des projets demande à être renforcée mais les procédures étaient également trop lourdes du côté communautaire.

Le nouveau règlement MEDA II, qui couvre la période 2000/2006, vise à améliorer l'efficacité de l'aide. Il mobilise 5,35 milliards d'euros auxquels s'ajouteront les prêts de la BEI pour un montant de 7,4 milliards d'euros. La coordination avec les bénéficiaires est renforcée sur la programmation de l'aide, le plan de financement par pays sera adopté de manière globale sans examen individuel par projet, a priori et une clause de reversement au budget communautaire des engagements « dormants » a été introduite pour les crédits engagés mais non utilisés.

Pour les années 2000 et 2001, ces procédures ont permis d'augmenter les décaissements : 38 % des 879 millions d'euros engagés en 2000 et 54 % des 710 millions d'euros engagés ont été effectivement déboursés au cours de la même année.

S'agissant de MEDA II, l'enveloppe indicative 2002/2004 pour l'Egypte s'élève à 351 millions d'euros, elle tient à l'accumulation très importante des engagements non déboursés au titre du premier MEDA. Les financements sont destinés en premier lieu à un programme de restructuration du secteur textile, ainsi qu'à des programmes de formation professionnelle, de développement du Sud-Sinaï ainsi qu'à des programmes d'appui à la société civile.

II. L'ÉCONOMIE ÉGYPTIENNE ET SON INSERTION DANS LES ÉCHANGES INTERNATIONAUX

Le processus d'association par étapes avec l'Union européenne a pour objectif d'enclencher un cercle vertueux de réformes fondées sur les exigences nées du développement des échanges. De fait, l'application de cet accord exige de l'Egypte des réformes importantes dans la mesure où les conditions de son insertion dans le commerce mondial ne sont actuellement pas encore réunies.

A. UN CHOIX AFFICHÉ EN FAVEUR DE L'INSERTION DANS LE COMMERCE MONDIAL

L'Egypte est membre de l'OMC depuis 1995. Elle joue un rôle très actif dans cette enceinte, se faisant le porte-parole des intérêts des pays en développement.

Elle tente d'accroître ses échanges au sein des espaces régionaux arabes et africains. Elle est Partie à ce titre à de nombreux accords : elle est membre de la Ligue arabe et signataire de la Zone arabe de libre échange dont l'établissement est prévu à l'horizon 2005 ; elle est signataire d' accords bilatéraux de libre-échange avec la Tunisie, le Liban, la Jordanie et l'Iraq, elle est membre du COMESA (marché commun de l'Afrique de l'Est et du Sud), elle est également engagée dans un processus de négociations d'un accord commercial avec la Syrie, l'Iraq et la Libye.

En mai 2001, un processus de coopération sub-régional a été lancé à Agadir pour la libéralisation du commerce entre la Jordanie, l'Egypte, le Maroc et la Tunisie. Un accord ambitieux a clôturé les négociations en janvier 2003.

Pour autant, les exportations de l'Egypte, dont la balance commerciale est structurellement déficitaire, à destination des pays de la Ligue arabe, ne représentent qu'une part minoritaire, bien que s'inscrivant dans une très nette tendance à la hausse (6.6 % en 1999-2000 et 14 % en 2001-2002). Comme le souligne le rapport des Nations Unies sur le développement du monde arabe, le volume des échanges commerciaux entre pays méditerranéens reste inférieur à 5 % de leur commerce extérieur avec pour explications, une faible complémentarité des économies mais surtout des obstacles structurels très importants ^{5 ( * )} et une mise en oeuvre contrainte par des impératifs sécuritaires. En outre, la multiplication des accords a parfois pu conduire, de façon paradoxale, à une plus grande complexité des régimes tarifaires qui reste dans bien des cas, à unifier et à clarifier dans le cadre d'accords régionaux.

Les importations égyptiennes proviennent aux trois quarts des pays occidentaux. L'Union européenne est le premier partenaire commercial de l'Egypte et le premier investisseur ^{6 ( * )} . Elle est son deuxième client derrière les Etats unis.

B. UNE ÉCONOMIE À LA STRUCTURE FRAGILE QUI RESTE RELATIVEMENT FERMÉE

1. Une structure fragile

L'agriculture demeure l'un des secteurs les plus importants de l'économie égyptienne, elle représente 16.5 % du PIB et emploie 32 % de la population active. Pour les principales denrées de base, l'Egypte est dépendante des importations, le ratio d'autosuffisance se situant autour de 50 %.

L'Egypte exporte en grande majorité des produits « traditionnels » (énergie, coton et produits agricoles) pour lesquels elle reste fortement dépendante du cours des matières premières. Il convient cependant de noter que la part des produits manufacturés dans les exportations non-pétrolières atteint pour ce pays 64 % ce qui est une bonne performance pour un pays de la zone.

Ses avantages comparatifs résultent essentiellement dans le faible coût de la main d'oeuvre et dans une monnaie fortement dépréciée. Les investissements directs étrangers restent cependant insuffisants (moins de 1 % du PIB).

2. Une économie qui demeure relativement fermée

Pour l'Egypte, le choix de l'ouverture aux échanges internationaux est un choix contraint, formulé au début des années 80, sous la pression des bailleurs internationaux, dans un contexte d'asphyxie financière. Le modèle de développement retenu jusqu'alors était celui d'une économie fermée, d'un modèle de substitution aux importations et de grands travaux, soutenu par la dépense publique.

L'épuisement du modèle a conduit à une révision qui n'est pas totalement aboutie. La préférence nationale demeure un principe d'application fréquente et la pénétration du marché est rendue difficile par la pesanteur de l'appareil administratif et l'importance des barrières non-tarifaires. L'application par les Douanes des mesures de libéralisation n'est apparemment pas toujours effective sur le terrain.

Le droit de douane moyen atteint 24 % en 2000 en Egypte dans une région où le tarif moyen appliqué est l'un des plus élevés au monde.

3. Un mouvement de réformes significatif mais encore insuffisant

A partir de l'année 2000, la législation a été adaptée pour traduire dans les faits les engagements pris à l'OMC.L'Egypte a libéralisé l'énergie, les télécommunications ou encore les services éducatifs. D'autres secteurs devraient suivre alors que les textes relatifs à la concurrence et à la propriété intellectuelle sont progressivement revus.

Le secteur agricole a connu des mutations importantes avec une ouverture au secteur privé, la suppression de subventions et la libéralisation des prix qui ont permis l'amélioration des ratios d'autosuffisance alimentaire.

De nombreux chantiers restent cependant à ouvrir : réforme du système financier, du système bancaire, de la fiscalité, du système éducatif et réforme de l'Etat.

CONCLUSION

Avec l'entrée en vigueur de l'accord d'association avec l'Egypte, le partenariat euro-méditerranéen devrait atteindre une taille critique et permettre l'engagement d'une dynamique.

Il est remarquable que dans l'environnement dans lequel il se situe, ce processus se poursuive. L'Union européenne est de loin le premier acteur du développement de la rive sud de la méditerranée. La stabilité de la zone est un enjeu de taille alors que l'écart de développement nord sud est de un à douze.

Un rapport récent du programme des nations unies pour le développement pointe les blocages qui caractérisent le monde arabe, notant que la « vague de démocratisation qui a transformé la gouvernance (...) a à peine effleuré les états arabes ».

La région n'est cependant pas dépourvue d'atouts. Croissance démographique et ressources naturelles constituent les éléments d'un possible redémarrage pour mettre fin à une culture du repli.

L'accord d'association avec l'Union européenne témoigne d'une ambition forte pour l'Egypte, ainsi que d'exigences de réformes en profondeur. L'accompagnement des réformes par un programme MEDA rénové, un financement et une assistance technique adaptés en est le pendant indispensable.

A l'évidence, le partenariat euro-méditerranéen est affecté par les tensions régionales. Ces mêmes événements rendent sa consolidation absolument indispensable.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du mercredi 26 février 2003.

A la suite de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé avec les commissaires.

M. Xavier de Villepin s'est interrogé sur la coordination de cet accord d'association avec les autres initiatives africaines de développement ainsi qu'avec les récentes propositions du Président de la République lors du récent sommet France-Afrique, destinées à renforcer l'aide au développement dans le domaine des produits agricoles.

M. André Dulait, président, a souhaité savoir comment s'articulait cet accord avec le processus de Barcelone et le dialogue « 5 + 5 », entre pays des rives Nord et Sud de la Méditerranée

M. Robert Del Picchia a souligné que le bon déroulement du dialogue euro-méditerranéen avait été considérablement handicapé par le conflit au Proche-Orient.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur, a alors indiqué que ces accord mettaient précisément en oeuvre les engagements du processus de Barcelone à travers des dispositifs bilatéraux entre l'Union européenne, ses Etats membres et chaque pays du Sud de la Méditerranée et comportaient un dispositif commercial ambitieux. Elle a également, avec M. Christian de La Malène, regretté que les décaissements très tardifs des fonds européens mettent en cause l'efficacité même des programmes de coopération.

La commission a alors adopté le projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République arabe d'Egypte, d'autre part, signé à Luxembourg le 25 juin 2001, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{7 ( * )}

* ¹ Maroc, Algérie, Tunisie, Egypte, Autorité palestinienne, Israël, Jordanie, Liban, Syrie, Malte, Turquie et Chypre.

* ² Chypre, Malte et la Turquie ne sont pas concernés par ce second volet : les accords d'association existants sont toujours en vigueur et ces pays bénéficient de financements de préadhésion à l'Union européenne.

* ³ Autorité palestinienne, Tunisie, Maroc, Israël et Jordanie.

* ⁴ En raison de leur niveau de développement et de leur niveau de revenu par habitant, Chypre, Malte et Israël ne sont éligibles qu'au volet de coopération régionale de MEDA.

* ⁵ Le commerce intra-zone atteint 60 % des échanges en Europe et 30 % en Asie

* ⁶ En bilatéral, le premier rang est occupé par l'Italie, le France se situe, selon les années au 3eme ou au 4eme rang selon les années comme fournisseurs et dans les cinq premiers investisseurs.

* ⁷ Voir le texte annexé au document Assemblée nationale n° 239.