II. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI
A. LES PRINCIPALES NOVATIONS
1. Les modalités de présentation et de vote du budget (articles 1, 2, 3 et 4)
L'article premier propose de supprimer, à l'article L. 3311-1 du code général des collectivités territoriales, les dispositions actuelles issues de l'article 60 de la loi du 10 août 1871 selon lesquelles « le budget du département comprend des dépenses obligatoires et des dépenses facultatives », devenues superflues, pour préciser que le budget du département est établi en section de fonctionnement et en section d'investissement , tant en recettes qu'en dépenses. Il précise par ailleurs que le budget du département est divisé en chapitres et articles .
Dans le droit actuel, ces précisions figurent déjà à article L. 3312-1 du même code mais, par souci de clarté, il paraît souhaitable de les placer en tête du titre premier, relatifs aux « budgets et comptes », du livre troisième du code général des collectivités territoriales, qui traite des finances du département.
Votre commission estime que, au delà de l'avancée que constituerait l'adoption de ces dispositions, il importe d'élaborer des présentations simplifiées des comptes des départements afin que les enjeux apparaissent clairement aux élus et aux citoyens, et de permettre des comparaisons qui sont de moins en moins possibles pour les communes depuis l'entrée en vigueur de la M14.
Cet article précise également que certaines interventions ou activités sont individualisées au sein de budgets annexes.
Les dispositions supprimées sont superflues dès lors que l'article L. 3321-1 du code général des collectivités territoriales énonce la liste des dépenses obligatoires des départements.
L'article 2 supprime les dispositions de l'article l'article L. 3312-1 du code général des collectivités territoriales que l'article premier de la présente proposition de loi propose d'inscrire à l'article L. 3311-1, et celles que l'article 4 propose d'inscrire à l'article L. 3312-3.
Il complète l'article L. 3312-1 du code général des collectivités territoriales en introduisant dans le droit la notion de décisions modificatives , dont il est proposé de préciser que, désormais, comme le budget primitif et les budgets supplémentaires, elles doivent être votées par le conseil général.
Il n'est proposé de modifier les autres dispositions de l'article L. 3312-1, consistant d'une part, en l'obligation d'organiser un débat d'orientation budgétaire dans les deux mois précédant l'examen du budget et, d'autre part, en l'obligation de communiquer, avec les rapports correspondants, le budget préparé par le président du conseil général aux membres du conseil général au moins douze jours avant la première réunion consacrée à son examen. Cet article précise par ailleurs que le budget est présenté par le président du conseil général.
L'article 3 de la présente proposition de loi propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 3312-2 du code général des collectivités territoriales qui, dans sa rédaction actuelle, dispose que « les dotations budgétaires affectées aux dépenses d'investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement ». Les dispositions relatives aux autorisations de programme et de crédits de paiement font l'objet d'un nouvel article du code général des collectivités territoriales que l'article 5 de la présente proposition de loi propose d'insérer sous la référence L. 3312-4 du code général des collectivités territoriales.
La rédaction proposée par l'article 3 pour l'article L. 3312-2 prévoit les modalités de vote du budget du département en précisant qu'il est voté soit par nature, soit par fonction. A cet égard, et comme pour les communes de plus de 10.000 habitants, si le budget est voté par nature, il comporte, en outre, une présentation croisée par fonction et s'il est voté par fonction, il comporte une présentation croisée par nature.
Il est précisé que la nomenclature par nature et la nomenclature par fonction seraient fixées, comme pour les communes, par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget.
Par ailleurs, il est proposé de préciser les modalités de présentation des budgets départementaux :
- les documents budgétaires seraient également présentés, selon les modalités de vote retenues par le conseil général, conformément aux modèles fixés par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget ;
- les documents budgétaires devraient, comme par le passé, être assortis des annexes prévues à l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales également applicables aux communes et aux régions, qui sont les annexes de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. Toutefois, seuls le budget primitif et le compte administratif seraient concernés par cette obligation ;
- les documents budgétaires comprendraient également d'autres annexes, dont le contenu sera précisé par décret en Conseil d'Etat, mais dont il est proposé que l'article L. 3312-2 prévoie qu'elles seraient relatives à la composition du patrimoine, aux opérations d'ordre budgétaires et aux différents engagements du département. L'objectif est faire apparaître les engagements « hors bilan » des départements.
L'article 4 de la présente proposition de loi reprend à l'article L. 3312-3 les dispositions relatives aux pouvoirs de l'assemblée délibérante en matière de vote des crédits , qui figurent dans le droit actuel à l'article L. 3312-1. Elles prévoient que les crédits sont votés par chapitre et, si le conseil général en décide ainsi, par article.
Dans ces deux cas, le conseil général peut cependant spécifier que certains crédits sont spécialisés par article.
En cas de vote par article, le président du conseil général peut effectuer, par décision expresse, des virements d'article à article à l'intérieur du même chapitre à l'exclusion des articles dont les crédits sont spécialisés.
Ces dispositions diffèrent du droit actuel en ce que le président du conseil général ne serait plus limité pour les virements d'article à article par la limite du cinquième de la dotation de ce chapitre.
Les dispositions applicables aux départements seront désormais strictement identiques à celles applicables aux communes.
Les dispositions des articles 1 à 4 ayant un objet commun, votre commission vous propose de les rassembler au sein de l'article premier des conclusions qu'elle vous soumet.
2. Autorisations de programme, autorisations d'engagement et crédits de paiement (article 5)
L'article 5 insère dans le code général des collectivités territoriales un article L. 3312-4 et crée un nouvel article L. 3312-4 dont l'objet est de préciser le régime applicable, d'une part, aux autorisations de programme et aux crédits de paiement de la section d'investissement , et d'autre part, les autorisations d'engagement et crédits de paiements de la section de fonctionnement .
Dans le droit actuel, l'article L. 3312-2 se contente d'indiquer que « les dotations budgétaires affectées aux dépenses d'investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement ».
Le I de la rédaction proposée pour l'article L. 3312-4 précise le régime des autorisations de programme, en transposant les dispositions applicables aux communes de plus de 3.500 habitants, pour indiquer qu'elles constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l'exécution des investissements. Elles demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.
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Les autorisations de programme : une dérogation au droit budgétaire La procédure actuelle des autorisations de programme en section d'investissement constitue une dérogation au droit commun. En effet, l'article 29 du décret de 1962 portant règlement général de la comptabilité prévoit : - que l'engagement doit normalement rester dans les limites des crédits ouverts au budget ; - que l'engagement juridique est l'acte par lequel une collectivité crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Dès que l'obligation juridique naît, la collectivité doit traduire budgétairement cette charge et l'inscrire pour son montant total. |
Le I rappelle également que les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes.
Il est proposé d'apprécier l'équilibre budgétaire de la section d'investissement en tenant compte des seuls crédits de paiement.
Le II de la rédaction proposée pour l'article L. 3312-4 propose une évolution importante du droit budgétaire local en instituant le mécanisme des autorisations d'engagement et crédits de paiements en section de fonctionnement.
Cette novation répond à une demande des départements expérimentateurs.
L'opportunité d'étendre aux dépenses de fonctionnement la procédure pluriannuelle des autorisations de programme, à laquelle la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances procède d'ailleurs pour l'Etat, s'explique par le fait qu'une partie non négligeable des dépenses de fonctionnement des départements s'échelonne sur plusieurs exercices budgétaires, en particulier en matière de dépenses liées à l'action sociale.
Plus généralement, le recours à la procédure des autorisations de programme est souhaitable dès lors qu'un conseil général est amené à faire appel à des tiers dans le cadre de l'exercice de ses compétences, et qu'il contracte avec un tiers sur une durée pluriannuelle pour la réalisation d'un certain nombre d'actions.
Dans le droit actuel, les départements doivent inscrire, en application des règles précitées du décret de 1962, la totalité de la dépense programmée au cours de l'exercice au cours duquel ils s'engagent juridiquement, puis sont conduits à reporter une partie des crédits. Les reports de crédits ne doivent pas être encouragés car ils réduisent la portée du principe de l'annualité budgétaire et surtout conduisent à une mobilisation trop élevée de la fiscalité.
Le mécanisme d'autorisation d'engagement proposé par le présent article permettrait de résoudre ces difficultés. Il présente en outre deux avantages :
- la lisibilité des comptes administratifs sera améliorée du fait de la probable réduction du montant des restes à réaliser.
- il est de nature à permettre une réduction du montant du budget primitif, et du compte administratif, en faisant disparaître des opérations qui ne seraient réalisées que les années suivantes, tout en permettant à la collectivité de les engager juridiquement vis-à-vis des tiers. En effet, actuellement, les départements s'engagent certes vis-à-vis des tiers sur des périodes pluriannuelles, mais ces engagements sont toujours conditionnés par l'ouverture annuelle des crédits correspondants.
Le dispositif proposé est cependant limité aux seules dépenses de fonctionnement résultant de conventions, de délibérations ou de décisions au titre desquelles le département s'engage, dans le cadre de l'exercice de ses compétences, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers sur une durée qui excède un exercice budgétaire.
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Les autorisations d'engagement et la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances La présente proposition de loi préconise, pour les autorisations d'engagement relatives à des dépenses de fonctionnement, de limiter leur champ d'application aux seules dépenses de fonctionnement résultant de conventions, de délibérations ou de décisions au titre desquelles le département s'engage, dans le cadre de l'exercice de ses compétences, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers sur une durée qui excède un exercice budgétaire. Pour l'Etat, le législateur a choisi de ne pas restreindre le champ des autorisations d'engagement 1 ( * ) , qui sont définies par l'article 8 de la loi organique du 1 er août 2001 comme « la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées ». Il est cependant précisé que, « pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d'engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts », de manière à éviter que l'Etat doive ouvrir dès le début de la carrière d'un fonctionnaire les autorisations d'engagement correspondant à son traitement pur l'ensemble de sa carrière. |
Comme pour la section d'investissement, il est proposé que l'équilibre budgétaire de la section de fonctionnement s'apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement de l'année.
Le III du texte proposé par le présent article pour l'article L. 3312-4 du code général des collectivités territoriales prévoit la tenue d'un état récapitulatif des autorisations d'engagement et de programme qui est joint aux documents budgétaires.
Le IV de l'article 17 de la présente proposition de loi étend aux régions la possibilité de recourir à la procédure des autorisations d'engagement . Cette proposition est pertinente car les régions rencontrent des difficultés comparables à celles des départements, en particulier dans le cadre de leurs interventions en matière de formation professionnelle et d'apprentissage.
Par souci de clarté, votre commission vous propose, d'une part d'inscrire l'extension aux régions à l'article L. 4311-3 du code général des collectivités territoriales et, d'autre part, d' inscrire les dispositions relatives aux départements issues de l'article 5 de la présente proposition de loi et celles relatives aux régions figurant à l'article 17 au sein de l'article 2 des conclusions qu'elle vous soumet.
3. Reprise anticipée et affectation des résultats (articles 7 et 10)
L'article 7 propose d'insérer dans le code général des collectivités territoriales un article L. 3312-6 tendant à étendre aux départements les dispositions applicables aux communes 2 ( * ) en matière de reprise et d'affectation des résultats , ainsi que les conditions dans lesquelles cette reprise peut être effectuée de manière anticipée, c'est-à-dire avant le vote du compte administratif.
Le renvoi à un décret en Conseil d'Etat a pour objet d'inciter le pouvoir réglementaire à apporter ultérieurement des précisions sur les règles d'affectation des résultats, sur le modèle de celles qui régissent les communes en application des articles R. 2311-11 à R. 2311-13 du code général des collectivités territoriales.
L'expérimentation de ces règles ne soulève pas de difficulté particulière.
Le dispositif proposé concerne les résultats de l'exercice, qui sont dégagés au moment de l'arrêté des comptes du département, c'est-à-dire du vote du compte de gestion et du compte administratif. Il s'agit :
- du résultat de la section de fonctionnement : du fait de la non exécution du « virement de la section de fonctionnement à la section d'investissement », il doit en théorie être excédentaire, compte tenu des écarts liés au taux d'exécution des prévisions budgétaires;
- du solde d'exécution de la section d'investissement : par symétrie avec la section de fonctionnement, il se traduit normalement par un manque de recettes. Complété des restes à réaliser en recettes et en dépenses il permet de dégager un besoin (ou excédent) de financement ;
- des restes à réaliser : ils sont déterminés pour les deux sections, mais seuls ceux de la section d'investissement entrent en ligne de compte dans l'affectation du résultat. Ils correspondent alors aux dépenses engagées non mandatées ainsi qu'aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre et pour la section de fonctionnement, aux charges et produits non rattachés. Les restes à réaliser des deux sections doivent être repris au budget de l'exercice suivant.
Le résultat sur lequel porte la décision d'affectation est le résultat cumulé positif (résultat de l'exercice + résultat des exercices antérieurs) de la section de fonctionnement à l'exclusion des restes à réaliser.
Le résultat est affecté selon les principes suivants :
- il sert en priorité à la couverture du besoin de financement de la section d'investissement ;
- s'il demeure un reliquat excédentaire, l'assemblée délibérante a le choix de l'affectation. Elle peut soit l'intégrer comme une affectation en réserves complémentaire de la section d'investissement, soit l'intégrer comme un excédent de fonctionnement reporté permettant ainsi de minorer le niveau des recettes nouvelles de fonctionnement mobilisées pour l'exercice ou de financer de nouvelles dépenses de fonctionnement.
Si le résultat cumulé de la section de fonctionnement fait apparaître un déficit, celui-ci est reporté au budget de l'année suivante au titre de la même section. Aucune affectation, et aucune couverture, de l'éventuel besoin de financement de la section d'investissement n'est évidemment possible.
L'article 10 de la présente proposition de loi abroge l'article L. 3331-1 du code général des collectivités territoriales dont le texte, issu de l'article 63 de la loi du 10 août 1871, dispose que « les fonds libres de l'exercice antérieur et de l'exercice courant et provenant d'emprunts, du produit de la fiscalité directe locale, ou de toute autre recette, seront cumulés, suivant la nature de leur origine, avec les ressources de l'exercice en cours d'exécution, pour recevoir l'affectation nouvelle qui pourra leur être donnée par le conseil général dans le budget supplémentaire de l'exercice courant, sous réserve toutefois du maintien des crédits nécessaires à l'acquittement des restes à payer de l'exercice précédent ».
Compte tenu de leur objet commun, votre commission vous propose de regrouper les dispositions de l'article 7 et de l'article 10 au sein de l'article 4 des conclusions qu'elle vous soumet.
4. L'amortissement et le provisionnement (article 8)
L'article 8 introduit les principes comptables de l'amortissement et du provisionnement pour les départements en complétant l'article L. 3321-1 du code général des collectivités territoriales, qui établit la liste des dépenses obligatoires pour les départements.
Cet article ajoute à la liste des dépenses obligatoires les dotations aux amortissements, les dotations aux provisions, et la reprise des subventions d'équipement reçues . Il est précisé que le régime applicable en matière d'amortissements et en matière de provisions sera précisé par décret.
Ces règles sont actuellement en cours d'expérimentation.
L'amortissement est défini comme étant la dépréciation irréversible, répartie sur une période déterminée, du montant portée à certains postes du bilan. Il est la constatation comptable d'un amoindrissement de la valeur d'un élément d'actif résultant de l'usage, du temps, d'un changement de technique ou de toute autre cause. La sincérité des comptes exige que cette dépréciation soit constatée.
Durant l'expérimentation, l'amortissement a été rendu obligatoire pour certaines immobilisations incorporelles (frais d'études non suivis de réalisation, frais de recherche et de développement, concessions et droits...), et pour les immobilisations corporelles, notamment, les constructions, y compris les constructions sur sol d'autrui, les véhicules affectés au service de la voirie. La voirie elle-même n'est toutefois pas concernée.
L'amortissement a été rendu obligatoire pour les biens concernés acquis à compter du 1er janvier 2000 (l'expérimentation ayant débuté au 1er janvier 2001). Il existe en effet un décalage d'un an entre l'acquisition d'un équipement et le début de son amortissement. Toutefois, l'expérimentation a permis de constater la difficulté à devoir gérer dans le cadre de l'instruction comptable M52 l'amortissement de biens acquis sous le régime de l'instruction budgétaire et comptable M51 et, dans la pratique, la mise en oeuvre de cette obligation s'est avérée très difficile. Aussi, dans le dispositif définitif, cette obligation ne s'appliquera qu'à partir du 1 er janvier 2005 pour les biens acquis à compter du 1er janvier 2004, afin que cette nouvelle procédure relève exclusivement de l'instruction comptable M52.
Les durées d'amortissement sont fixées pour chaque bien ou chaque catégorie de biens par l'assemblée délibérante sur proposition de l'ordonnateur, sauf pour certains biens particuliers, tels que les frais d'études non suivis de réalisation qui sont obligatoirement amortis sur une durée maximale de cinq ans. Il existe un barème indicatif qui donne des durées d'amortissement de référence.
L'amortissement est constaté chaque année par une opération d'ordre budgétaire se traduisant à la fois par une dépense de fonctionnement (la dotation) imputée au compte 6811 et une recette d'investissement (l'amortissement) imputée au compte 28. L'amortissement donne lieu à ouverture des crédits budgétaires correspondants.
Un état des biens meubles et immeubles annexé aux documents budgétaire permet le suivi des amortissements.
Une procédure de neutralisation budgétaire de la charge d'amortissement a été mise en place pour les bâtiments administratifs et scolaires.
Lorsqu'un bien entrant dans le champ de l'amortissement a été pour partie financé par une subvention reçue par le département, cette subvention est reprise au compte de résultat afin d'atténuer la charge de la dotation aux amortissements de ce bien. La logique de ce dispositif est de neutraliser l'amortissement, qui porte bien sur la valeur totale de l'équipement, puisque son financement n'a pas été pris en charge intégralement par le département. Il en sera vraisemblablement de même pour son renouvellement. Le montant de la reprise au compte de résultat est égal au montant de la subvention divisé par le nombre d'années d'amortissement du bien.
Les provisions constituent l'une des applications du principe de prudence contenu dans le plan comptable général. Elles permettent de constater une dépréciation ou un risque ou bien d'étaler une charge.
Les provisions pour dépréciation des immobilisations procèdent ainsi de la constatation d'un amoindrissement de la valeur d'un élément d'actif immobilisé résultant de causes dont les effets ne sont pas nécessairement irréversibles. Elles résultent de l'évaluation comptable des moins-values qu'il est raisonnable d'envisager sur les éléments d'actif concernés.
Les provisions sont pour les départements des opérations mixtes. Ainsi, si la charge est budgétaire (dépense de fonctionnement) le crédit correspondant est inscrit à un compte de bilan non budgétaire (le crédit ne constitue donc pas une recette de la section d'investissement comme pour l'amortissement) : ce mécanisme permet une véritable mise en réserve des fonds. La dotation doit être inscrite au budget primitif ou lorsqu'elle concerne un nouveau risque, dès la plus proche décision modificative suivant la connaissance ou l'évaluation du risque.
Lorsque le risque ou la dépréciation survient, ou lorsque les travaux ayant motivé la constitution d'une provision pour grosses réparations sont réalisés, ou lorsque la provision devient sans objet, elle est reprise au compte de résultat.
Dans les conclusions que votre commission vous soumet, les dispositions de l'article 8 de la présente proposition de loi deviennent celles de l'article 5.
* 1 L'expression « autorisation d'engagement » recouvre dans la loi organique l'équivalent des autorisations de programme et des autorisations d'engagement en droit budgétaire local, sans distinguer les dépenses de fonctionnement des dépenses d'investissement.
* 2 Les dispositions de l'article 8 constituent la transposition aux départements de dispositions applicables aux communes depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales. Ces dispositions avaient été introduites dans le texte par un amendement présenté par votre commission des finances, et avaient ensuite été reprises dans le texte établi par la commission mixte paritaire.