CHAPITRE TROIS :
L'HÉRITAGE DES GESTIONS
BUDGÉTAIRES HASARDEUSES DES ANNÉES ANTÉRIEURES
I. L'EXÉCUTION DU BUDGET EN 2001
Au total, les crédits disponibles en 2001 sont passés de près de 5,1 milliards d'euros en loi de finances initiale à 7,3 milliards d'euros, soit une augmentation très significative de 2,2 milliards d'euros. Cette progression de 43,8 % est moins élevée que celle observée au cours de l'exercice 2000 (+ 60,14 %), qui avait enregistré l'ouverture de plus de 740 millions d'euros par les deux lois de finances rectificative pour 2000, mais au total, les crédits ouverts en 2001 sont supérieurs de 3,6 % à ceux ouverts en 2000.
S'agissant des autorisations de programme, les dotations ouvertes ont atteint 691,3 millions d'euros, contre 244,5 millions d'euros en LFI, essentiellement du fait du rattachement, réalisé ou en attente, de fonds de concours.
La loi de finances rectificative de fin d'année a ouvert 155 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires. Comme le signale la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001, ces ouvertures en collectif ne sont pas entièrement justifiées. Ainsi, elle souligne que « la pratique s'est enracinée de procéder en loi de finances rectificative à des annulations élevées, sur un chapitre de crédits évaluatifs (44-42 « Charges de bonification ») qui apparaît systématiquement sur-doté en LFI (...) Cette pratique abusive permet au MAP d'accroître indûment sa capacité à s'écarter de l'autorisation parlementaire initiale, en gageant sans effort chaque année une large part des ouvertures de crédits en LFR ». En outre, la Cour des comptes fait remarquer que ces collectifs de fin d'année, outre le financement de mesures exceptionnelles, comportent de façon récurrente les charges de préfinancement des aides PAC et d'apurement des crédits du FEOGA, ce qui entachent la sincérité de la LFI. Enfin, l'inscription chaque année en LFR en lieu et place de la LFI des crédits nécessaires au recensement général de l'agriculture, de même que les crédits des avenants tempêtes des contrats de plan Etat régions 2002-2006 sont jugés contestables par la Cour.
De manière générale, la Cour des comptes juge donc que « la portée et la sincérité de l'autorisation budgétaire se trouvent affectées par ces recours abusifs aux lois de finances rectificatives ».
Le budget du MAP a fait l'objet, en 2001, de 230 millions d'euros d'annulation de crédits, soit un niveau inférieur à ceux de 2000 (283 millions) et 1999 (298 millions) et de 15 millions d'euors d'annulation d'AP, contre moins de 6 millions en 2000.
La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, précise à cet égard que « des dépassements de crédits récurrents sont constatés sur les chapitres évaluatifs 33-90 « Cotisations sociales. Part de l'Etat » et 37-91 « Droit d'usage, frais d'instance, indemnités à des tiers ». Ces chapitres apparaissent structurellement sous-dotés en loi de finances initiale. L'évolution de la situation de ces deux chapitre n'est toutefois pas comparable. Le dépassement se réduit progressivement sur le chapitre 37-91, le taux de consommation passant de 164 % en 1999 à 109 % en 2001. A contraire, le déficit en exécution du chapitre 33-90 se dégrade sur la période, conduisant même en 2001 à un déficit en exécution pour l'ensemble des chapitres de personnel. Le dernier rebasage de ce chapitre en loi de finances remonte à 1997 ».
Les fonds de concours atteignent 1.037 millions d'euros, en baisse continue depuis plusieurs années : 1.372,33 millions d'euros en 2000 et 1.728 millions d'euros en 1999.
Enfin, les reports de crédits se sont élevés à 678 millions d'euros en dépenses ordinaires et sont principalement dus à l'ouverture fin 2000 de plus de 105 millions d'euros en loi de finances rectificative et au rattachement tardif de fonds de concours. Les reports affectent principalement les chapitres 44-53 (Intervention en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole), 44-84 (CTE) et 44-92 (FFN et ONF).
D'après la Cour des comptes dans son rapport précité, « le montant des reports tend à s'accroître en valeur absolue, de 436,5 millions d'euros en 1998, montant correspondant au niveau moyen observé au cours des années précédentes, à 1.217,2 millions d'euros en 2001. Cette évolution est à rapprocher d'une dégradation du taux global de consommation des crédits. De fait le taux de consommation global des crédits présente un profil en dents de scie entre 1999 et 2001 : il recule de 86 % à 81,7 % entre 1999 et 2000, pour remonter à 84,2 % en 2001 (...) La remontée du taux de consommation entre 2000 et 2001 est imputable à une meilleure consommation des crédits du titre V et VI, dans un contexte de desserrement de la contrainte exercée par les engagements de reports prévus dans les contrats de gestion ».
Ainsi, globalement le taux de consommation des crédits de paiement ouverts atteint 84,2 % en 2001, dont 95 % pour les dépenses ordinaires du titre III et 84,7 % pour les dépenses ordinaires du titre IV. Le taux de consommation du titre IV résulte notamment de la sous-consommation de deux chapitres budgétaires : le chapitre 44-42 consacré aux charges de bonification et le chapitre 44-84 consacré au financement des CTE.
D'après la Cour des comptes, « outre le chapitre 44-42, deux chapitres affichent une sous-consommation structurelle : le chapitre 44-84 « Contrats territoriaux d'exploitation », dont le taux de consommation brut ne fut que de 4 % en 2000 et n'est toujours que de 39 % en 2001, et le chapitre 61-40 « Adaptation de l'appareil agricole de production », qui finance notamment le volet élevage du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) suspendu au cours de l'année 2001 à la suite des demandes d'explication formulées par la Commission sur ce programme. La sous-consommation du chapitre 44-71 « Moyens concourant à la lutte contre l'ESB » en 2001 (78,6 % du taux de consommation brut » semble davantage de nature conjoncturelle, liée au calibrage approximatif de la dotation initiale du chapitre en loi de finances initiale et à l'insuffisance des capacités de traitement des farines ».
Le taux de consommation des crédits de paiement
affectés aux dépenses en capital (58,8 %) est supérieur
à celui enregistrée en 2000 qui était inférieur
à 50 %.