III. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
Le budget de l'enseignement supérieur se compose depuis le projet de loi de finances pour 2001 de deux agrégats :
11- « Enseignement supérieur », auquel a été intégré l'ancien agrégat « Recherche universitaire » ;
21- « Action sociale », qui regroupe l'ensemble des aides sociales du département ministériel en faveur des étudiants.
Comme l'an passé, chacun de ces agrégats se voit assigner des objectifs auxquels sont associés des indicateurs, que votre rapporteur spécial s'attachera à commenter de manière détaillée, puisqu'il préfigurent les objectifs et les indicateurs de performance des « programmes » prévus à partir de 2005 par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances 84 ( * ) .
A titre liminaire, on peut d'ailleurs observer que les objectifs assignés au budget de l'enseignement supérieur ne sont déclinés que selon deux axes : « l'efficacité socio-économique » (quel est le bénéfice final de l'action de l'Etat ? ) et « la qualité du service rendu aux usagers ».
Contrairement à l'enseignement scolaire, l'enseignement supérieur ne se voit donc assigner aucun objectif relatif à « l'amélioration de l'efficacité de la gestion » (progresse-t-on vers l'optimisation des moyens employés ? ).
Comme votre rapporteur spécial le relevait déjà dans ses observations, il s'agit là d'une omission déplorable, dont on peut se demander si elle n'est pas symbolique 85 ( * ) .
A. ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnel et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur, ainsi que l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire.
Récapitulation des crédits pour l'agrégat « enseignement supérieur »
(en milliards d'euros)
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LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
LFI 2002 |
PLF 2003 |
|
|
Titre III (Moyens des services) |
5,132 |
5,338 |
5,502 |
6,107 |
6,396 |
6,534 |
|
Evolution |
+5,4 % |
+4,0 % |
+3,1 % |
+11,0 % |
+4,7 % |
+2,2 % |
|
dont personnel |
4,126 |
4,311 |
4,449 |
5,021 |
5,223 |
5,309 |
|
Evolution |
+4,4 % |
+4,5 % |
+3,2 % |
+12,9 % 86 ( * ) |
+4,0 % |
+1,6 % 87 ( * ) |
|
dont fonctionnement |
1,006 |
1,027 |
1,053 |
1,086 |
1,169 |
1,225 |
|
Evolution |
+10,1% |
+2,1 % |
+2,5 % |
+3,1 % |
+7,6% |
+4,4 % 88 ( * ) |
|
Titre IV (interventions) 89 ( * ) |
0,034 |
0,038 |
0,039 |
0,036 |
0,037 |
0,039 |
|
Evolution |
-4,6 % |
+12,8 % |
+2,3 % |
-7,4 % |
+1,1 % |
+5,6 % |
|
Total Dépenses ordinaires |
5,166 |
5,376 |
5,541 |
6,143 |
6,432 |
6,573 |
|
Evolution |
+5,3 % |
+4,1 % |
+3,1 % |
+10,9 % |
+4,7 % |
+2,2 % |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
0,776 |
0,863 |
0,825 |
0,838 |
0,723 |
0,670 |
|
Evolution |
-6,9 % |
+11,3 % |
-4,5 % |
+1,6 % |
-13,7 % |
-7,4 % |
|
Total (DO + CP) |
5,942 |
6,239 |
6,366 |
6,981 |
7,156 |
7,243 |
|
Evolution |
+3,5 % |
+5,0 % |
+2,0 % |
+9,7 % |
+2,5 % |
+1,2 % |
1. Les objectifs assignés à l'agrégat
Dans le projet de loi de finances pour 2003, l'agrégat « Enseignement supérieur », se voit assigner des objectifs « d'efficacité socio-économique, d'une part, de « qualité du service », d'autre part.
a) Les objectifs de qualité du service
Comme dans les projet de loi de finances pour 2001 et pour 2002, le second objectif, relatif à la « qualité du service », se décline en deux-sous objectifs, dont seuls la formulation et les indicateurs associés ont été remaniés :
- « assurer un encadrement approprié », les indicateurs associés à cet objectif étant le nombre d'étudiant par enseignant-chercheur (qui pourrait baisser en 2003 de 8 % par rapport à 1998, à 18,21 étudiants pour un enseignant chercheur), le nombre d'étudiants par personnel non-enseignant (qui pourrait baisser en 2002 de 9 % par rapport à 1998, à 27,05 étudiants par ATOS) et, depuis cette année, l'évolution de répartition des emplois entre les différents catégories de personnels IATOS, dont on peut toutefois se demander si elle ne participe pas plutôt de l'amélioration de la gestion 90 ( * ) ;
- « améliorer les conditions de mise à disposition des fonds documentaires auprès des étudiants : plus grande amplitude de l'ouverture des services, accroissement de l'encadrement administratif, augmentation des surfaces des bibliothèques » 91 ( * ) , les indicateurs associés à cet objectif étant désormais le nombre d'étudiants par place assise en bibliothèque (en baisse de 22 % en 2000 par rapport à 1995, à 14,1 étudiants par place assise), le nombre d'agents des bibliothèques universitaires pour 1 000 étudiants (en progression de 37 % en 2000 par rapport à 1995, à 3,17 agents pour 1 000 étudiants), le nombre de « monographies entrées » et de « titres de revues en cours » par étudiant, enfin la durée moyenne d'ouverture hebdomadaire et annuelle des bibliothèques universitaires pondérée par le volume de leurs collections.
Ces indicateurs appellent deux remarques . En premier lieu, on peut regretter que les ratios retenus ne soient pas homogènes : coexistent deux séries (étudiants/place assise et agents/étudiants) qui doivent idéalement évoluer en sens inverse, ce qui n'est pas source de lisibilité. En second lieu, on peut se demander s'il est opportun de rapporter directement l'évolution d'indicateurs physiques, comme le nombre de places assises, au nombre d'étudiants. En effet, les résultats obtenus dépendent alors de manière importante de la démographie étudiante et non pas seulement de la politique poursuivie. En outre, ce choix brouille l'affichage des cibles quantitatives assignées aux objectifs (qui ne sont d'ailleurs pas explicitées).
* 84 L'article 7 de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances dispose en effet que les crédits sont spécialisés par programmes (de 100 à 150 pour l'ensemble du budget de l'Etat) aux quels « sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».
* 85 On peut toutefois signaler un modeste progrès : à la suite des observations formulées par la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'an 2000 et reprises par la commission des finances du Sénat dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2002, selon lesquelles « l'absence d'outil de gestion et d'indicateurs permettant de mesurer la réalisation des objectifs budgétaires et financiers [était] illustrée par la sobriété des compte rendus de gestion budgétaire... limités à trois pages » [en l'an 2000], ceux-ci ont atteint onze pages en 2001.
* 86 Cette hausse résulte pour une large part de l'inscription au budget de l'enseignement supérieur, à partir de 2001, à hauteur de près de 330 millions d'euros, du financement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires du département ministériel, alors que cette opération faisait jusqu'en l'an 2000 l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget des charges communes.
* 87 Mais +1,9 % à structure constante.
* 88 Mais +2,9 % à structure constante.
* 89 A structure 2002 constante.
* 90 Dans le dossier de présentation en date du 25 septembre du projet de budget de l'éducation nationale pour 2003, les mesures de transformation de la structure des emplois visent d'ailleurs à améliorer la gestion et le pilotage administratif des établissements.
* 91 Le PLF pour 2002 précisait seulement : « mettre à disposition des étudiants les fonds documentaires ».