B. - AUTRES MESURES
ARTICLE
60 A (nouveau)
Dépôt d'un rapport annuel sur la
préparation de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois
de finances
Commentaire : le présent article tend à demander un rapport annuel au gouvernement, pour les années 2003 à 2007, sur la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
I. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article résulte d'un amendement de nos collègues députés du groupe socialiste, dont l'ancien rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, Didier Migaud, qui fut, avec Alain Lambert, alors président de votre commission des finances, l'un des « pères » de la loi organique relative aux lois de finances, qu'il est désormais coutume d'appeler « LOLF ».
Lors de la discussion de cet amendement à l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud a rappelé que « le rôle décisif du Parlement est non seulement reconnu dans l'impulsion originelle, mais également souhaité dans le processus de mise en oeuvre et d'application de la loi votée.
Ce rôle doit se traduire par une étroite association du Parlement au travail d'élaboration de la nouvelle nomenclature budgétaire, fondée sur les programmes à partir d'objectifs politiques (...).
Afin de permettre une information régulière en direction du Parlement et de favoriser la réflexion du Gouvernement sur les conditions de mise en oeuvre d'une loi qui doit servir de levier à la réforme de l'Etat, il est proposé de demander au Gouvernement de remettre chaque année jusqu'en 2007 un rapport sur la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances » 43 ( * ) .
M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a indiqué que le dépôt d'un rapport ne devait pas signifier que le gouvernement est seul à mettre en oeuvre cette loi, et qu'il attendait que les parlementaires une participent à cette « construction partagée ». Il a estimé que « sur la forme, l'amendement devrait être retravaillé à l'occasion de la navette ».
Le présent article prévoit qu'un rapport sera remis chaque année, de 2003 à 2007, au plus tard le 1 er mars, sur la mise en oeuvre de la loi organique précitée relative aux lois de finances.
Ce rapport devra comporter des éléments relatifs à la nouvelle nomenclature budgétaire et à des réflexions thématiques et transversales sur un certain nombre de sujets concernés par la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, et « faire le point » sur les expérimentations menées ou envisagées pour préparer la mise en oeuvre de ladite loi organique.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UN RAPPORT UTILE S'IL CONSTITUE UN COMPLÉMENT À L'INFORMATION DES PARLEMENTAIRES
Votre commission des finances est très attentive à la préparation de la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. Elle considère que le Parlement, à l'origine de cette réforme, doit désormais en constituer l'aiguillon vis-à-vis du gouvernement en général, et de chaque ministère en particulier. Chacun doit prendre la pleine mesure des enjeux qu'elle recèle pour les modalités d'intervention de l'Etat et pour l'équilibre des pouvoirs entre le gouvernement et le Parlement.
Le Parlement, et, au premier chef, ses commissions chargées des finances, suivent le processus de préparation de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Les enjeux sont multiples, car la loi organique emporte des effet sur plusieurs pans de l'action publique. Il existe des enjeux au niveau de l'Etat : le passage d'une culture de moyens à une culture de performance, la mise oeuvre d'une comptabilité permettant de connaître avec précisions les charges et les coûts notamment.
Il existe également des enjeux spécifiques à chaque ministère : outre la préparation de la future nomenclature budgétaire, la suppression des taxes parafiscales, les conditions posées à la pérennisation des comptes d'affectation spéciale ou à celle des budgets annexes sont des sujets qui impliquent une réflexion poussée au sein des ministères, avec les partenaires concernés. Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances se font l'écho de ces réflexions, y apportent leur contribution, dans le cadre de leurs rapports spéciaux et, le cas échéant, de leurs missions d'évaluation et de contrôle.
L'élaboration de la nomenclature budgétaire et des objectifs et indicateurs qui y sont associés, fait l'objet de débats internes aux ministères, compte tenu des enjeux qu'un tel choix entraîne sur l'organisation des services. Votre rapporteur général relève avec intérêt que des ministères ont pris l'initiative de consulter les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis afin de connaître leur position sur ces sujets. Il note également que l'interministérialité des missions est défendue avec beaucoup de conviction par certains ministères, qui y voient une occasion de mieux coordonner les politiques publiques dont ils ont l'essentiel de la charge, en se voyant reconnaître en quelque sorte un rôle de « chef de file ».
La loi organique relative aux lois de finances élargit le droit d'amendement des parlementaires (le premier alinéa de l'article 47 de la LOLF dispose que « au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission »). Un parlementaire pourra donc proposer une répartition des crédits entre programmes, différente de celle proposée par le gouvernement, ou encore créer un programme en lui affectant des crédits en provenance d'autres programmes de la même mission. Cette disposition rend indispensable la consultation en amont des parlementaires. En effet, la modification du périmètre des programmes ou la création d'un nouveau programme implique un lourd travail de préparation, voire d'adaptation, de la part des ministères. Par conséquent, il sera de l'intérêt de chaque ministère, et du gouvernement dans son ensemble, de prendre en considération l'avis des parlementaires sur la nomenclature budgétaire et les éléments d'information qui lui seront associés.
B. LES MODIFICATIONS SOUHAITÉES PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A l'initiative de son président, Jean Arthuis, votre commission des finances a constitué un groupe de travail sur le suivi de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Il présentera au cours du premier semestre de l'année 2003, un rapport d'étape présentant le dispositif mis en oeuvre par le gouvernement pour préparer l'entrée en vigueur de la LOLF, analysant l'état d'avancement des travaux en cours, mettant en avant les principales difficultés rencontrées, et prenant position, le cas échéant, sur les principaux points d'application faisant l'objet de débats au sein des administrations 44 ( * ) .
Ces travaux, qui correspondent pleinement à la mission de contrôle du Parlement, devront être complémentaires des actions d'information conduites par le gouvernement et notamment, par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, sur la mise en oeuvre de la loi organique.
Votre commission des finances est d'accord avec le principe d'un rapport annuel sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances . Elle considère qu'il s'agit d'une information utile pour sensibiliser les parlementaires, mais également les ministères, et plus largement, les observateurs de la vie publique, sur les choix opérés et pressentis par le gouvernement. Si la loi organique constitue un cadre pour l'action publique, elle n'offre pas de solution « clefs en main » au gouvernement, loin s'en faut ! Un éclairage régulier des parlementaires et, par leur intermédiaire, des citoyens, est donc nécessaire pour évaluer l'utilisation qui sera faite de cet outil au service de la réforme de l'Etat.
Votre rapporteur général ne se satisfait cependant pas de la rédaction retenue par le présent article . Il considère que le contenu du rapport omet quelques éléments, mais surtout, excède la volonté exprimée par le législateur organique, en demandant au gouvernement des informations que celui-ci n'est guère en mesure de lui fournir dès l'année 2003.
Il vous proposera donc une nouvelle rédaction du présent article.
S'agissant des dates de remise des rapports du gouvernement au Parlement, votre rapporteur général relève que le dernier rapport serait remis au début de l'année 2007, soit après l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions de la loi organique. Cela est difficilement compréhensible : soit ce rapport ne ferait, en 2006 et 2007, que reprendre de manière synthétique des informations par ailleurs disponibles dans le cadre de la loi de finances et de ses annexes, soit les auteurs de cet amendement partent du principe que l'ensemble des dispositions de la loi organique ne pourront pas être mises en oeuvre à la date prévue. Dans cette hypothèse, les rapports des années 2006 et 2007 seraient l'occasion pour le gouvernement d'analyser les raisons pour lesquelles les délais n'auraient pas été pleinement respectés. Votre rapporteur général considère qu'il n'est pas nécessaire de prévoir une telle hypothèse, et que, dans ces conditions, il ne faut prévoir de rapport que pour les années 2003 à 2005.
Le présent article prévoit que le rapport devra être remis chaque année, « au plus tard le 1 er mars ». Cette date ne semble pas correspondre à une nécessité particulière et laisse au gouvernement un délai très court pour la présentation du rapport en 2003. Votre rapporteur général propose donc de mentionner la date du 1 er juin, qui permet, en outre, au Parlement de disposer de ce rapport à l'occasion du débat d'orientation budgétaire.
Votre rapporteur général souhaite que soient présentées, dans le cadre de ce rapport, les structures chargées de la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, ainsi que leur programme de travail. Ces éléments permettront aux parlementaires de suivre les différents « chantiers » liés à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances.
Le deuxième alinéa du présent article prévoit que : « Ce rapport comprend des éléments relatifs à l'état d'avancement de l'élaboration de la nouvelle nomenclature budgétaire, et notamment :
- la présentation des actions et des objectifs associés ;
- l'architecture envisagée par missions et programmes pour ces actions ;
- les indicateurs de performances retenus pour chaque programme ».
Les éléments demandés au gouvernement sont particulièrement précis, et ce, dès l'année 2003. Or, le premier alinéa de l'article 66 de la loi organique relative aux lois de finances a prévu que « est joint au projet de loi de finances pour 2005 un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la présente loi organique » et le second alinéa, que « au cours de la préparation du projet de loi de finances pour 2006, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sont informées par le Gouvernement de la nomenclature qu'il envisage pour les missions et les programmes prévus à l'article 7 ».
Le législateur organique a donc prévu des dispositions précises afin d'être informé des intentions du gouvernement en matière de préparation de la nomenclature budgétaire. Il a, a contrario , écarté l'idée selon laquelle ces éléments doivent être fournis au Parlement dès l'année 2003. L'article 66 précité a d'ailleurs été adopté sans débats à l'Assemblée nationale comme au Sénat.
Le rapporteur de la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud, indiquait alors dans le commentaire de l'article relatif à l'information des assemblées sur la présentation des futurs projets de loi de finances (qui deviendra l'article 66 dans le texte voté) que : « En tout état de cause, votre Rapporteur ne doute pas que, par-delà les dispositions proposées, le ministère de l'économie et des finances consultera les assemblées plus tôt encore, comme il l'a fait en 1994 sur la nouvelle présentation des documents budgétaires » 45 ( * ) .
Votre rapporteur général considère qu'il ne faut pas écarter une telle possibilité, mais souligne que celle-ci demeure subordonnée à l'état d'avancement des travaux du gouvernement en la matière. Il considère que demander au gouvernement des éléments d'information que celui-ci n'est pas en mesure de fournir dans de bonnes conditions peut s'avérer contre-productif, en créant une certaine confusion.
Par conséquent, il convient de retenir une rédaction large, et peu contraignante pour le gouvernement, s'agissant de la nomenclature budgétaire.
La seconde partie de l'article prévoit que le rapport comprend « des éléments relatifs aux solutions retenues ou envisagées dans le cadre des réflexions thématiques et transversales ». Votre rapporteur général considère que les thèmes évoqués sont pertinents. Il souhaite cependant apporter quelques modifications rédactionnelles. En particulier, il propose de supprimer la mention des missions interministérielle, dès lors que celles-ci constituent un élément de la nomenclature budgétaire évoquée plus haut.
Enfin, le dernier alinéa du présent article mentionne « les expérimentations menées ou envisagées pour préparer la mise en oeuvre de la loi organique », comme, par exemple, la globalisation des crédits, la mise en place de départements comptables dans les ministères ou l'allègement du contrôle financier. L'évaluation de ces expérimentations fournira des enseignements particulièrement utiles pour les parlementaires.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE
ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60 A
Présentation au Parlement des
comptes consolidés des entreprises contrôlées par
l'Etat
Commentaire : le présent article additionnel vise à permettre au Parlement de prendre connaissance des comptes consolidés des entreprises contrôlées par l'Etat à l'occasion, chaque année, du débat budgétaire.
I. LE CONTEXTE ACTUEL
A. LA NOTION DE CONSOLIDATION
La consolidation est une notion de comptabilité privée qui permet aux groupes d'entreprises de présenter à leurs actionnaires des comptes sincères fondés sur des données financières intégrées.
En vertu de l'article L. 233-16 du code de commerce, les sociétés commerciales établissent et publient chaque année des comptes consolidés dès lors qu'elles contrôlent de manière exclusive ou conjointe une ou plusieurs autres entreprises ou qu'elles exercent une influence notable sur celles-ci.
Le contrôle exclusif par une société résulte :
- soit de la détention directe ou indirecte de la majorité des droits de vote dans une autre entreprise, soit de la désignation, pendant deux exercices successifs, de la majorité des membres des organes d'administration, de direction ou de surveillance d'une autre entreprise. La société consolidante est présumée avoir effectué cette désignation lorsqu'elle a disposé au cours de cette période, directement ou indirectement, d'une fraction supérieure à 40 % des droits de vote, et qu'aucun autre associé ou actionnaire ne détenait, directement ou indirectement, une fraction supérieure à la sienne ;
- soit du droit d'exercer une influence dominante sur une entreprise en vertu d'un contrat ou de clauses statutaires, lorsque le droit applicable le permet et que la société dominante est actionnaire ou associée de cette entreprise.
Le contrôle conjoint est le partage du contrôle d'une entreprise exploitée en commun par un nombre limité d'associés ou d'actionnaires, de sorte que les décisions résultent de leur accord.
L'influence notable sur la gestion et la politique financière d'une entreprise est présumée lorsqu'une société dispose, directement ou indirectement, d'une fraction au moins égale au cinquième des droits de vote de cette entreprise.
Découlent des modalités de contrôle les méthodes de consolidation correspondantes définies par l'article L.233-18 du code de commerce. Les comptes des entreprises placées sous le contrôle exclusif de la société consolidante sont consolidés par intégration globale. Les comptes des entreprises contrôlées conjointement avec d'autres actionnaires ou associés par la société consolidante sont consolidés par intégration proportionnelle. Les comptes des entreprises sur lesquelles la société consolidante exerce une influence notable sont consolidés par mise en équivalence.
B. LES COMPTES CONSOLIDÉS DES ENTREPRISES PUBLIQUES, UNE DEMANDE DIFFICILE À SATISFAIRE
L'article 20 de la loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, adopté à l'initiative de vos actuels président et rapporteur général de la commission des finances, avait modifié l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 et prévu que serait fourni chaque année au Parlement un rapport d'analyse des entreprises publiques établi à partir des comptes consolidés des sociétés et des établissements publics transmis en annexe.
Ce rapport n'avait rien de commun avec les comptes consolidés que présente un grand groupe : la holding « France » ne pouvait présenter au Parlement ce qu'un groupe, même de taille moyenne, présente chaque année à ses actionnaires.
Pour cette raison a été adopté l'article 142 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques qui s'y est substitué et prévoit que « le gouvernement présente au Parlement et au Haut Conseil du secteur public au plus tard le 30 septembre de chaque année un rapport qui analyse la situation économique, à la clôture du dernier exercice, des principaux établissements publics de l'État qui exercent une activité industrielle ou commerciale et des principales sociétés dont l'État détient, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital. Cette analyse est établie à partir des comptes consolidés, qui figurent en annexe du rapport. Elle a notamment pour objet d'apprécier la situation financière, y compris les engagements hors bilan, l'évolution globale et sectorielle de la valeur patrimoniale et des résultats de ces entreprises ».
Ce rapport intitulé « l'Etat actionnaire » a, en ce qui concerne le présent exercice, été remis au Parlement très tardivement, le 13 novembre 2002. L'édition 2001 n'était, en ce qui concerne les comptes consolidés, qu'une collation de photocopies d'un certain nombre de rapports d'activité de sociétés cotées. L'édition 2002, plus satisfaisante, ne définit pas la méthode d'intégration employée pour présenter les différents indicateurs synthétiques ci-dessous :
Secteurs non financiers
(en millions d'euros)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
|
Chiffre d'affaires Evolution en % |
123 896 + 6,68 % |
127 442 + 21,86 % |
137 413 + 7,82 % |
154 755 + 12,62 % |
176 474 + 14,03 % |
|
Résultat net |
- 70 |
1 948 |
3 827 |
4 546 |
- 10 375 |
|
Capitaux propres Evolution en % |
34 399 + 61,61 % |
39 150 + 13,81 % |
46 254 + 18,15 % |
62 431 + 34,97 % |
48 605 - 22,15 % |
|
Dette financière nette et frais financiers nets |
|
|
|
|
|
|
Evolution en % |
+ 11,5 % |
- 0,4 % |
- 1,1 % |
+ 55,0 % |
+ 7,0 % |
|
Coefficient dette nette sur fonds propres |
+ 249,8 % |
+ 212,6 % |
+ 176,2 % |
+ 203,7 % |
+ 246,6 % |
|
|
|||||
|
Produit net bancaire
|
17 753 |
16 589 |
18 089 |
18 597 |
18 472 |
|
Evolution en % |
+ 11,35 % |
- 6,56 % |
+ 9,04 % |
+ 2,81 % |
- 0,67 % |
|
Résultat net total |
335 |
375 |
524 |
611 |
799 |
|
Comptes consolidés |
3 205 |
3 693 |
4 074 |
4 532 |
5 682 |
|
Evolution en % |
+ 25,98 % |
+ 15,23 % |
+ 10,32 % |
+ 11,24 % |
+ 25,39 |
L'Etat souffre d'indéniables difficultés techniques dans la présentation de comptes consolidés qui tiennent pour l'essentiel aux insuffisances comptables de certaines entreprises publiques. Si 28 entreprises suivies par le service des participations de la direction du trésor avaient arrêté leurs comptes au 31 mars 2002 alors qu'elles n'étaient que 19 au 31 mars 2001, il reste un certain nombre d'entités du secteur public pour arrêter leurs documents financiers avec retard.
De même, la présentation des comptes consolidés n'est pas encore un réflexe pour les entreprises publiques : CNR a établi et publié des comptes consolidés pour la première fois en 2001, la RATP ne le fera qu'à compter de l'exercice 2002. Aéroports de Paris, par exemple, ne publie pas de comptes consolidés car il n'est astreint qu'aux règles de la comptabilité publique. Par ailleurs, toutes les entreprises émettant des titres sur le marché ne publient pas de comptes semestriels.
Enfin, les entreprises publiques sont loin d'être en avance dans leur adaptation aux règles de l'International Accounting Standards Board (IASB) qui deviendront la norme de présentation des comptes consolidés à partir de 2005.
La situation ne peut néanmoins rester en l'état : l'Etat actionnaire, qui détient des participations dans plus de 1.600 sociétés, ne peut faire moins bien, pour les vingt entreprises qui sont l'objet de son rapport annuel, qu'un groupe financier de taille moyenne, quels que soient les moyens qu'il doive employer pour y parvenir.
C. LA PERSPECTIVE NOUVELLE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances fixe une échéance, au 1 er janvier 2005, qui doit inciter l'Etat à réaliser un réel effort en matière de comptes consolidés des entreprises publiques. L'article 27 de la loi organique précitée relatif aux comptes de l'Etat dispose ainsi que « les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».
L'article 58 de la loi organique précitée assigne par ailleurs à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat. Cette certification sera annexée, à compter du 1 er janvier 2005 au projet de loi de règlement présenté au Parlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées.
D. UNE OPTION CONSTRUCTIVE, LA PRÉSENTATION DES COMPTES COMBINÉS DU SECTEUR PUBLIC
En attendant l'application de la loi organique, une piste constructive mérite d'être exploitée. En effet, la septième directive européenne 83/349/CEE du 13 juin 1983 relative aux comptes consolidés, explicitée par l'avis n° 94-02 du conseil national de la comptabilité sur la méthodologie relative aux comptes combinés, permet aux entreprises qui constituent un ensemble, mais dont la cohésion ne résulte pas de liens de participations, de présenter des comptes combinés afin de présenter les comptes de cet ensemble comme si celui-ci. Tel est le cas de l'Etat qui n'entretient pas de relations de société-mère à filiale avec ses entreprises publiques. Juridiquement, celles-ci ne sont pas rattachés à une même holding, même si elles sont placés sous une autorité unique, celle de l'Etat.
Les comptes combinés résultent du cumul des comptes annuels des différentes entreprises comprises dans le périmètre. Les comptes réciproques, actifs et passifs, charges et produits, sont éliminés. Les résultats provenant d'opérations effectuées entre les entreprises combinées sont neutralisés.
Concrètement, les comptes combinés comprennent au moins le bilan combiné, le compte de résultat combiné et une annexe où figure notamment la nature de liens à l'origine de l'établissement des comptes combinés.
La présentation de tels comptes au Parlement constituerait pour l'Etat un important progrès puisque son rapport sur l'Etat actionnaire ne contient aujourd'hui ni bilan, ni compte de résultat.
II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Interpellé le 13 novembre 2002 à l'occasion de son audition devant la commission des finances relative à l'Etat actionnaire, M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, s'est déclaré « prêt à présenter des comptes consolidés des entreprises publiques, dont le périmètre reste à définir », sans souhaiter aller jusqu'à la certification.
Dans ces conditions, votre commission des finances souhaite jouer un rôle « d'aiguillon » dans la production par l'Etat de comptes sincères en ce qui concerne le secteur des entreprises publiques en présentant le dispositif suivant :
- le rapport relatif à l'Etat actionnaire serait annexé au projet de loi de finances ;
- il établirait les comptes consolidés selon les modalités de la « combinaison » de toutes les entités significatives, établissements et sociétés, cotées et non cotées, contrôlées par l'État, rendant compte fidèlement de leur situation financière, y compris des engagements hors bilan, de l'évolution de leur valeur patrimoniale et de leurs résultats. Les questions de méthode comptable à trancher pour l'élaboration de ces états financiers seraient soumises à un groupe de personnalités indépendantes nommées par décret ;
- il produirait le rapport d'activité du service des participations de la direction du Trésor.
Soucieux de transparence et désireux d'améliorer la sincérité des lois de finances, le gouvernement ne pourra qu'être sensible au présent article additionnel qui vise à appliquer cette exigence de sincérité comptable au secteur public.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE
ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60 A
Rapport du gouvernement sur
l'indexation des montants en euros relatifs aux droits de mutation à
titre gratuit et à l'impôt de solidarité sur la fortune
Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de demander au gouvernement d'établir, avant le 30 juin 2003, un rapport étudiant le coût et les modalités de l'indexation des seuils et autres montants fixés en euros intervenant dans le calcul des droits de mutation à titre gratuit et de l'impôt de solidarité sur la fortune.
Depuis un certain nombre d'années, votre commission des finances attire l'attention sur ce qu'elle appelle les « prélèvements rampants ». Ceux-ci résultent, en fait, de la non-indexation des différents seuils et montants fixés en valeur absolue pour le calcul de l'impôt.
Il vous est proposé de demander au gouvernement d'étudier le coût et la faisabilité technique de l'actualisation de ces seuils dans les mêmes conditions que cela est fait, chaque année, en loi de finances, pour l'impôt sur le revenu.
On note que l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu et des seuils associés est réalisée en fonction de l'évolution de l'inflation hors tabac. Cette référence est relativement favorable au budget de l'Etat puisqu'elle ne tient pas compte de la croissance.
Notre collègue député Didier Migaud avait, en son temps, en sa qualité de rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, proposé de substituer à cette référence celle du revenu disponible. Pour notre part, votre commission des finances avait évoqué la possibilité d'une indexation sur la croissance, en fait sur la moitié du taux de croissance prévu sur le modèle de ce qui existe en matière de finances locales.
Si la question de l'impôt sur le revenu est désormais moins aiguë dans la mesure où le gouvernement s'est engagé à procéder à l'allégement, à moyen terme, de l'impôt sur le revenu, en revanche le problème reste entier pour les autres impôts dont le calcul implique la référence à des montants fixés en monnaie courante.
Votre commission des finances a souhaité poursuivre la réflexion sur l'indexation des montants en euros figurant dans le code général des impôts pour des impôts très sensibles pour les contribuables personnes physiques, en l'occurrence les droits de mutation et l'impôt de solidarité sur la fortune, dans la mesure où, contrairement à l'impôt sur le revenu, le régime ne fait pas l'objet d'une « remise à plat » périodique.
A titre d'exemple de ces prélèvements rampants, on peut citer ce que donnerait le barème des droits de mutation en ligne directe si l'on avait actualisé les seuils initiaux en fonction de l'inflation.
|
Actualisation en fonction de l'inflation du tarif applicable entre époux |
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Tranches actuelles d'imposition |
Tranches réévaluées d'imposition |
Tarif applicable |
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N'excédant pas 7.600 € Comprise : entre 7.600 et 15.000 € entre 15.000 et 30.000 € entre 30.000 et 520.000 € entre 520.000 et 850.000 € entre 850.000 et 1.700.000 € au-delà de 1.700.000 € |
N'excédant pas 63.300 € Comprise : entre 63.300 € et 125.000 € entre 125.000 € et 171.000 € entre 171.000 € et 749.000 € entre 749.000 € et 1.224.000 € entre 1.224.000 € et 2.448.000 € au-delà de 2.448.000 € |
5 % 10 % 15 % 20 % 30 % 35 % 40 % |
Ce tableau est suffisamment démonstratif pour justifier la nécessité d'ajustements annuels. En effet, faute d'indexation, on se trouve avec un retard important dans l'adaptation des régimes fiscaux, et il devient trop coûteux de procéder au rattrapage en une seule étape.
Tel est le cas des droits de mutation à titre gratuit, étant donné la conjoncture budgétaire.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
* 43 In JO Débats, Assemblée nationale, 3 ème séance du 15 novembre 2002, page 5252.
* 44 Sur la bonne application de ladite loi organique, on se reportera utilement aux développements figurant dans le tome I du présent rapport général, pages 123 et suivantes.
* 45 Rapport n° 2908 de M. Didier Migaud, au nom de la commission spéciale, Assemblée nationale, XIème législature.